Descentralización Fiscal en América Latina

1. Descentralización Fiscal en América Latina • Evolución: logros y desafíos • Revisión de la teoría • Análisis de los procesos • Para seguir avanzando Iván Finot, ILPES/CEPAL/NN.UU. - 12.11.03 XI Curso Internacional de Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica

2. 1. Evolución y objetivos Procesos sucesivos, con efectos sobrepuestos: • Antecedente: 60’s - 70’s: Desconcentración Planificación Regional  Macro – regiones Objetivos: • Desconcentración de la producción y de la población • Mayor eficiencia en el gasto público • Desde los 80’s: DESCENTRALIZACIÓN A) 80’s - 90’s: Democratización Niveles tradicionales • Participación ciudadana • Equidad territorial y social(ante deuda social) • Eficiencia fiscal B) 2000 - …: Globalización • Competitividad territorial en la economía globalizada:  Autonomía local y recursos para elDesarrollo Local

3. Logro de objetivos:1) Desconcentración Concentración Regional de la Generación del PIB en Países Seleccionados (Como porcentaje del total) Elaborado en base a datos oficiales de cada país

4. Tendencias en Disparidades Disparidades Territoriales en Países Seleccionados Elaborado en base a datos oficiales de los países

5. 2) Eficiencia administrativa • Mejor adecuación a la demanda • No hay evidencias de mejoras en relación beneficio/costo (CEPAL) • Aumento neto en corrupción? • sobre-costos • clientelismo

6. 3a) Participación política • Avance en derecho al voto  • Pero: • Riesgo de nuevos centralismos si: • Orientada a niveles intermedios • Megamunicipios • Problemas de representación

7. 3b) Participación social • Aún escasa, pero: • En Bolivia y Colombia: “planificación participativa”: participación social para consulta sobre necesidades y control, • En Porto Alegre (y otros municipios de Brasil): “presupuesto participativo”: participación social en decisiones sobre gastos y aportes. La favorecen culturas previas

8. 4) Equidad • Territorial: • Inicial, muy importante  • Pero: • Insuficiente: riesgo de reconcentración del gasto público • Tendencia a concentración del producto • Social: • Avances:  • Derivados de redistribución territorial • Aumento de cobertura • Pero diferenciación en calidad

9. 5) Eficiencia Fiscal • Excepto en México: • Aumento gastos > aumento ingresos locales • Aumento del endeudamiento subnacional =>déficit fiscal! (Ver gráficos 1.1 – 1.4 en Anexo) • Excepto en México, los sistemas de transferencias inducen desequilibrios macroeconómicos (CEPAL)

10. 6) Autonomía para Desarrollo Local • Aún muy escasa: la mayoría de los municipios deciden gasto sobre márgenes muy reducidos • Mayoría de los municipios depende de transferencias condicionadas según uso • O bien no vinculadas principalmente al aporte local: origen de insostenibilidad financiera

11. ¿Qué hacer? • Necesidad de evaluar la descentralización para profundizarla y reorientarla • ¿Por qué no se lograron algunos objetivos? • ¿Cómo propiciar el desarrollo local y a la vez avanzar en los otros objetivos? • ¿Cómo inducir eficiencia? • ¿Cómo conciliar eficiencia con participación y equidad? • ¿ Cómo lograr eficiencia fiscal? • Organización de la presentación: • Revisión de la teoría • Evaluación de los procesos • Lineamientos para (re)orientarlos

12. 2. Revisión de la teoría • Provisión de bienes públicos • Descentralización política • Sistemas de compensación • Descentralización operativa

13. Provisión de Bienes Públicos • Qué se descentraliza? • Proceso de provisión de bienes públicos • Bienes públicos: normas, servicios, bienes, provistos por organizaciones del Estado • Puros: de los que nadie puede ser excluido • Impuros: los que no pagan quedan excluidos • Proceso de provisión: • Asignación: proceso de decisión política sobre: 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave) 2) cómo producir lo que se va a proveer • Operación (administrativa) de esas decisiones

14. Principio de Eficiencia • La asignación para provisión de bienes públicos será más eficiente en la medida en que los ámbitos territoriales de los procesos de decisión sobre gasto y aportes para financiarla correspondan a preferencias territoriales similares • Ejemplos: • Centralización • Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda, redistribución…) • Sistemas normativos (pesas y medidas, competencia…) • Descentralización • Infraestructura básica

15. Descentralización- Centralización Territorial de la Provisión Procesos supranacionales Centralización Procesos nacionales Procesos subnacionales intermedios Descentralización Procesos locales

16. Descentralización (Política) • La demanda de bienes públicos está diferenciada territorialmente por: • Aspectos físicos y culturales • Estructura productiva • Descentralización (política): transferencia de decisiones (políticas) sobre provisión de bienes públicos (qué, cuánto, con qué parte del ingreso) a procesos democráticos subnacionales • “Descentralización fiscal”: aspecto de la descentralización política: con quérecursos

17. Condiciones de Eficiencia • Adecuación a preferencias: • Correspondencia entre demanda geográficamente diferenciada y circunscripción del respectivo proceso de provisión (Oates) profundización y agregación • Transferencia del proceso completo: decisiones colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de su ingresoproveer (“selección pública”, Musgrave) capacidad de autoimposición • Procesos al menos tan democráticos y participativos como los centrales (Finot) políticas de participación para revelación de preferencias • Beneficios superiores a economías de escala por centralización.Relativizados por: • Flexibilización de la producción • Oferta de RR. HH.

18. Sistemas de Compensación • Sistemas de transferencias, en dinero o servicios, para compensar: • “Dotaciones iniciales” • Efectos de la descentralización • Diferencias territoriales “iniciales”: • Por dotación de recursos • Por grado de desarrollo • Por centralismo (reforzó) • Incremento por descentralización: si incentiva la eficiencia  estimula la diferenciación!

19. Tipos Básicos de Transferencias • Oates: • No condicionadas: “block grants”, para compensar diferencias en nivel de ingresos públicos • Condicionadas: “matched grants”, para igualar nivel de provisión de algunos servicios (generalmente se requiere aporte local) • Sin embargo, las transferencias más adecuadas a la descentralización (política) serían las subsidiarias respecto a decisiones locales: • De libre disponibilidad + condicionadas a aportes locales (Finot)

20. Descentralización Operativa • Para responder mejor por algunas funciones que les competen, los gobiernos centrales transfieren la operación de asignaciones que ellos deciden a gobiernos subnacionales • Descentralización Operativa*: descentralización administrativa hacia gobiernos subnacionales • Dando lugar a una relación “principal - agente” • Ventaja: el agente tiene mejor información • Desventaja: conflicto de intereses (Heymann) * Llamada también “Delegación”

21. Doble Función de los Gobiernos Locales • Tareas diferentes de gobiernos locales. Como: • Cabezas de autonomías:Desc. Política • Agentes de gobiernos centrales:Desc. Operativa • Ejemplo: subsidios sociales • Decisiones sobre provisión (qué, cuánto, con qué parte del ingreso): nivel nacional • Operación: nivel local • Implicaciones: • Financiamiento y rendición de cuentas al respectivo “principal”

22. Descentralización Política y Descentralización Operativa Gobierno central Administración central Desc. Política Decisión Desc. Operativa Operación. Procesos locales Gobiernos locales Administraciones locales

23. 3. Análisis de los Procesos • Aproximación al ciudadano • Ingresos y gastos autónomos • Sistemas de transferencias • Descentralización política del gasto • Endeudamiento subnacional (Anexo) • Conclusiones

24. Aproximación al Ciudadano • Qué se descentralizó? – Principalmente: • Infraestructura básica y servicios públicos: ampliación de funciones tradicionales • (Parte de) Provisión de servicios de educación y salud: novedad, excepto en Argentina y Brasil • Hacia qué nivel? • Federales (excepto Brasil): hacia el nivel intermedio • Unitarios: hacia el municipio • Brasil: a ambos, más hacia el municipio • Brasil 1998: Descentralización “democrática” vs. Descentralización “jerárquica”

25. Ingresos y Gastos Autónomos Fuente: Elaborado en base a datos del FMI (2002)

26. Observaciones • Escasa participación del nivel municipal en generación de ingresos y en gasto autónomo • Estas capacidades se dan efectivamente en pocos municipios, donde se concentran los ingresos y/o las actividades económicas • La gran mayoría depende de transferencias condicionadas según uso y cuando no, no están vinculadas con esfuerzo local (punto siguiente)

27. Sistemas de Transferencias Autonomía deGasto II I + Chile (Foncomun) Chile Argentina Brasil Argentina Brasil México (Ramo 28) Vinculación con Esfuerzo Subnacional Brasil - + Colombia Bolivia Bolivia Fondos Concursables Sistemas Básicos Colombia Sistemas Complemen-tarios Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Colombia, Chile, (México...) III IV -

28. Sistemas de Transferencias y Tipos de Descentralización Autonomía de Gasto II I Descentralización Política del Gasto Descentralización Política Vinculación con Esfuerzo Subnacional - + Descentralización Política del Gasto => Operativa Descentralización Operativa > Política III IV

29. Descentralización Política del Gasto • Descentralizaciónpolíticadel gasto: transferencia de decisiones sobre gasto en provisión de bienes públicos a procesos democráticos subnacionales • Al separar gasto de aportes, no se da condición de eficiencia  • menor participación • presiones no compensadas sobre déficit fiscal

30. ConclusionesDescentralización en A. Latina Descentralización por Sectores según Tipo

31. Conclusiones (2) • Escasa transferencia de poder al ciudadano (amplio margen para avanzar) • No hay diferenciación entre tareas de gobiernos subnacionales como cabezas de autonomías y como agentes del gobierno central: problemas de accountability, de eficiencia • Los sistemas de transferencias no inducen eficiencia (excepto en México) ni participación, y tampoco consiguen equidad • Orientación a la gestión social, no al desarrollo local

32. 4. Para Seguir Avanzando • Objetivos actualizados • Bienes locales y bienes nacionales • Para equidad y eficiencia fiscal • Para eficiencia y participación • Orientación al desarrollo local • Viabilidad

33. ObjetivosActuales • Objetivos generales: crecimiento con equidad y ciudadanía (CEPAL) • Descentralización: forma de organizar el aparato estatal para adecuarlo al logro de estos objetivos • Objetivos específicos: • Crecimiento • Viabilizar el desarrollo local • Eficiencia asignativa, reducción de corrupción • Eficiencia fiscal • Equidad • Equidad territorial • Viabilizar equidad social • Ciudadanía • Más participación ciudadana • Igualdad de oportunidades para participar

34. Bienes Locales y Bienes Nacionales • ¿Qué se descentralizó? – Funciones para la provisión de dos tipos de bienes públicos: • Infraestructura básica y servicios públicos • Servicios de educación y salud • ¿Es una solución eficiente descentralizar en igual forma la provisión (qué, cuánto, con qué aportes proveer) de ambos tipos de bienes? • ¿Tienen una demanda geográficamente diferenciable?

35. La Canasta Social • Los servicios de salud y educación hacen parte de una “canasta social” a la que todos los ciudadanos de un país deberían tener igual derecho • Tender a (Re) Centralizar (demanda uniforme): • Decisiones (políticas) sobre: • QUÉ: contenido nacional • CUÁNTO: niveles y estructura • CON QUÉ RECURSOS: financiamiento de un sistema que garantice a todas las personas igualdad de acceso

36. La Canasta Social (2) • Tender a Descentralizar: • A gobiernos subnacionales, según ámbito: • Contenido mínimo (Desc. Política) • Localización (Desc. Política) • Operación de subsidios: a la oferta, a la demanda, al consumo (Desc. Operativa) • A establecimientos en competencia: la prestación de servicios (Desc. “Económica”)

37. Servicios de Infraestructura • En cambio la demanda de infraestructura básica y servicios públicos sí está física y económicamente diferenciada • Como también las de: • Ordenamiento del territorio • Organización de la prestación de servicios públicos y sociales • Definición de contenidos mínimos de educación y salud • Sí es conveniente descentralizar toda su provisión (“qué” y también “cuánto y con qué recursos”) hasta los ámbitos más adecuados • Estas competencias son la base del desarrollo local: • Desarrollo económico local • Mejoramiento del hábitat colectivo

38. Para Equidad y Eficiencia Fiscal:Dos Sistemas Redistributivos • Redistribución social (familiar o personal) concepto diferentea redistribución territorial • Dos sistemas subsidiarios: • Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares, operado por el nivel local (Ej. Colombia) • Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local: • transferencias proporcionales al aporte relativo (en principio: respecto a ingresos territoriales) • incluir “cuasi impuestos” Ventaja: límite a las transferencias por disposición a contribuir!

39. Para Eficiencia y Participación:Adecuación de Procesos a Demandas • Ampliar competencias y profundizar la descentralización hasta niveles submunicipales • Esto último especialmente en grandes ciudades • Incentivar el asociativismo territorial en función de características similares de demanda • Particularmente: incentivar la fusión de municipios pequeños y la “mancomunización” de municipios contiguos  micro-regiones

40. Vinculación del Gasto con Aportes Vinculación de decisiones sobre gasto con aportes locales (actuales y futuros): • Transferir al nivel local de impuestos sobre inmuebles urbanos y rurales + • Potestad de mover alícuotas • Externalización de sistemas de avalúo • Contabilizar “cuasi impuestos” (aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero) • Aumentar transferencias bajo sistemas de compensación de Tipo I • Instaurar consulta obligatoria a partir de límites de endeudamiento

41. Participación en Decisiones Procesos de concertación en decisiones sobre gastos y aportes: • Participación social: • Mejoramiento del hábitat: con organizaciones territoriales y funcionales de base • Desarrollo económico: con asociaciones de productores, de prestadores de servicios, etc. • Participación política: sistema territorial para elección de representantes • Uno por distrito, adicionales según población • Obligación de informarse e informar

42. Orientación al Desarrollo Local • Incentivos a procesos de concertación de desarrollo local: • Transferencias de tipo I condicionadas a participación • Políticas de fomento productivo y apoyo a PYMES • Articulación de estas estrategias de desarrollo local con políticas nacionales (y/o estatales/provinciales): • De servicios de infraestructura supra-locales • Otras políticas de desarrollo

43. Viabilidad • Viabilidad técnica: necesidad de análisis • Viabilidad política: • Tendencias actuales: • Centralización política y descentralización operativa de la canasta social: capitación para educación y salud en Chile, plan obligatorio de salud en Colombia, educación en Brasil… • Descentralización hacia la competencia económica: servicios básicos; salud en Colombia y Chile • Orientación al desarrollo local: de problema a solución • Pero: toda descentralización política es una redistribución del poder... • estudios y propuestas • acumulación política  oportunidad

44. Lecturas Recomendadas • Bienes públicos:Musgrave, Richard; Peggy Musgrave (1989). “Public finance in theory and practice” Trad. Hacienda pública teórica y aplicada. McGraw-Hill (Madrid), 1992. • Capítulo 4. ”Provisión de bienes públicos” • Descentralización: Oates, Wallace (1972). “Fiscal federalism” Trad. Federalismo fiscal. IEAL (Madrid), 1977. • Capítulo I. “Un enfoque económico del federalismo” • Capítulo II. “La división de funciones entre niveles de gobierno” • Del autor: • Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 12, LC/L. 1521-P, 2001 (www.cepal.cl) • Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 38, LC/L.1986-P, 2003 (En imprenta) (Solicitar fotocopias a Martín Moreno)

45. Anexos • Gastos e ingresos totales en niveles subnacionales: • Argentina (Provincias) • Brasil (Municipios) • Bolivia (Municipios) • Colombia (Entidades territoriales) • Tendencias de Participación en Ingresos Propios • Sistemas de Transferencias: • Financiamiento de las Transferencias Básicas • Criterios de Distribución de las Transferencias Básicas • Condicionamientos a las Transferencias Básicas • Políticas sobre endeudamiento • Evolución del endeudamiento subnacional: • Argentina • Brasil • Colombia

46. 1.1 Argentina Elaborado en base a datos del FMI

47. 1.2 Brasil Elaborado en base a datos del FMI

48. 1.3 Bolivia Elaborado en base a datos del FMI

49. 1.4 Colombia Elaborado en base a datos del DNP

50. País_ Nivel Brasil Argentina México Bolivia Perú Chile 1991-98 Tend 1991-98 Tend 1991-98 Tend 1991-00 Tend 1991-99 Tend 1991-00 Tend Central 62.8% - 68.1% + 76.8% = 84.1% - 92.6% + 92.3% - Intermedio 31.1% + 31.9% - 17.9% + 6.0% - 0.9% = = Municipal 6.1% = 5.3% + 10.0% + 6.5% - 7.7% + * Se excluye aportes a la seguridad social. Fuente: Elaboración propia en base a datos del FMI 2. Tendencias de Participación en Ingresos Propios