Module 2c: Élaboration d’un cadre juridique et institutionnel: Prochaines étapes

1. ZEIs en Haïti: Un outil de développement, de création d’emplois, d’investissement et de décentralisation Module 2c: Élaboration d’un cadre juridique et institutionnel: Prochaines étapes Me Jean Paul Gauthier Montrouis, Haïti 12-13 avril 2013

2. Propos introductifs • La mise en œuvre d’un cadre juridique, réglementaire et institutionnel nécessaire à la bonne réussite du programme de ZES exige en général une révision en profondeur du cadre juridique de départ • Il s'agit d'un programme ambitieux et de longue haleine qui doit s’inscrire dans le contexte de réalités techniques incontournables et d’une vision nationale consensuelle, s’échelonnant sur le moyen à long terme • Un appui politique et administratif aux plus hauts niveaux, ainsi qu’un lobbying intense, sont requis pour que la plupart des actions nécessaires se réalisent

3. 1. Constituer un plan d’action détaillé et une équipe d’exécution • Parmi les actions à court-terme les plus urgentes en vue de lancer un programme de ZES sur les plans juridique, règlementaire et institutionnel, il est essentiel de bien asseoir un tel programme par le biais des étapes préliminaires suivantes: • préparer un plan détaillé d’exécution du programme juridique, règlementaire et institutionnel de mise en place des ZES • identifier les ressources disponibles pour sa mise en œuvre ; • élaborer un cadre de suivi et d'évaluation • Désigner et former l’équipe en charge de son exécution-Constituer un groupe de travail législatif en vue de préparer un projet de loi pour les ZES –Faire attention • aux nombres de membres • aux institutions représentées • au niveau des fonctionnaires, etc. • Ce n’est qu’une fois que ces actions préliminaires auront été convenablement accomplies que l’on pourra passer réellement à l’action

4. 2. Élaboration d’un projet de loi sur les ZES • Travailler sur la base de modèles de législation, tout en les adaptantauxréalités et aux besoins de l’Haïti • Préparer également les règlements d’application et des accords administratifs requis pour opérationnaliser le régime prévu en vertu de la loi • Présenter le tout a un comité de suivi dans le contexte d’un ou plusieurs atelier(s) de travail

5. 2. Élaboration d’un projet de loi sur les ZES (suite) –Contenu d’une loi type • Titre I – Dispositions générales, objectifs et définitions • Titre II – Désignation de zones • Titre III- Autorité de régulation • Titre IV - Activités économiques autorisées et autres droits et obligations des investisseurs dans les zones • Titre V – Droits et obligation des aménageurs de zones • Titre VI – Régime fiscal et douanier • Titre VII – Régime foncier • Titre VIII- Réglementation de change • Titre IX – Règlement des différends • Titre X– Dispositions finales

6. 2. Élaboration d’un projet de loi sur les ZES (suite) – Quelques décisions politiques clés • Degré de soustraction aux normes du droit commercial commun • Création ou non d’un régulateur autonome • Niveau de participation du secteur privé dans la prestation des services régaliens • Approbation et immatriculation des investissements • Aménagement du site • Administration fiscale et douanière • Inspections et contrôle des entreprises • Affectation et partage des revenus entre les administrations

7. 3. Rédiger les projets de Décrets d’exécution de la Loi sur les ZES • L’expérience internationale tend à démontrer que tout vide ou toute brèche sur le plan juridique, règlementaire et institutionnel peut être exploité par les administrations ou leurs agents au détriment de l’esprit d’une loi. Ainsi, la Loi et les règlementations doivent êtres claires, consensuelles et largement diffusées (y compris dans les administrations), afin d’avoir des chances d’être respectées. L’ensemble complet des Décrets d’application devront donc être préparés au même moment afin d’éviter toute lacune réglementaire et veiller à ce que toutes les questions relatives à la transition institutionnelle soient abordées. • Le nouveau régime de ZES sera une entreprise complexe qui touchera de nombreux aspects de la vie économique congolaise, et par conséquent, les mesures d’exécution devront être préparées en parallèle au processus d’adoption de la Loi par le Parlement. Cette approche devrait garantir que les décisions importantes ne soient pas laissées à interprétation. La rédaction des Décrets d’application du Projet de Loi sur les ZES devrait intervenir très rapidement. • Le Comité de pilotage des ZES peut dès à présent rédiger ces textes, en y associant les juristes (conseillers juridiques) des membres dudit Comité ainsi que les hauts fonctionnaires techniques et politiques des ministères pertinents afin d’obtenir un consensus, pour assurer la mise en application des Décrets et règlementation.

8. 4. Planifier de manière détaillée les opérations de l’Autorité des ZES • L’organisation, les fonctions, les responsabilités, la structure, et le financement, les postes et les procédures opérationnelles de l’AZES devront être développés pour ses cinq premières années d’opération. La conceptualisation de l’AZES impliquera par ailleurs l’élaboration de la structure de sa gouvernance, d’un organigramme complet, ainsi que des descriptions de poste et des procédures internes, notamment en matière de ressources humaines. En ce qui concerne le modèle institutionnel, plusieurs approches différentes ont été pratiquées dans divers pays, dont les suivantes: L'efficacité institutionnelle semble être liée au degré d’autonomie administrative et financière et à la flexibilité en matière d'embauche, de compensation et de licenciement de personnel de l’agence. De manière générale, une administration indépendante, avec une participation directe du secteur privé au sein de son Conseil d’administration, un niveau élevé de pouvoir et d'autonomie dans la prise de décisions, et des procédures simplifiées, sont autant d’éléments favorisant son effectivité. L'expérience internationale tend ainsi à démontrer que les agences quasi-étatiques autonomesde régulation de ZES sont parmi les structures les plus efficaces.

9. 5. Adapter l’ensemble des structures et procédures administratives affectées par le régime de ZES, y compris au sein des autres administrations • Un certain nombre de changements organisationnels liés à la mise en place de l’AZES devront être planifiés et réalisés dans les administrations concernées par la Loi et les Décrets d’application du régime des ZES. • Les rôles et les responsabilités spécifiques de L’AZES et des autres administrations, ainsi que leurs relations réciproques, devront être clairement définies. Cela impliquera la préparation et la signature d’accords interinstitutionnels impliquant des délégations de compétences des administrations concernées envers l’AZES. • Un risque réel de querelles interinstitutionnelles existe et cela pourrait générer des blocages importants pour la réalisation du programme. Ainsi, la Commune et la Province devront être officiellement saisis du dossier d’implantation de zones sur leurs territoires. • Par ailleurs, tous les Ministères clés devront être membres du Comité de Pilotage des ZES, qui doit rapidement se pencher sur cette question pour organiser le dialogue, gérer les enjeux institutionnels et générer un consensus général sur le programme de ZES.

10. 6. Élaborer un plan de gestion de la transition • En attendant la mise en place de la nouvelle Autorité des ZES (qui devrait idéalement se produire dans les meilleurs délais), un plan de transition, de transfert de compétences, d’actifs, de systèmes, et sans doute de personnel à partir d’autres entités administratives est requis. • Cela nécessitera donc un plan de gestion de la transition, comprenant des stratégies de communication efficaces visant à la fois les fonctionnaires concernés et leurs clients (citoyens, entreprises, etc.).

11. 7. Créer et mettre sur pied l’AZES de manière formelle • Une fois la structure organisationnelle conçue et un plan de transition pour sa mise en œuvre entérinée par les instances concernées, l'AZES pourra à être formellement crée. • Cela impliquera notamment la création de l'entité juridique, l'établissement de ses finances et sa dotation en actifs, l'embauche à court terme de son personnel, l’identification de leurs besoins de formation, l’identification de bâtiments de travail provisoire, ainsi que l’acquisition des équipements et des logiciels nécessaires à ses opérations. • Une assistance technique internationale durant les premières années est indispensable, et peut prendre la forme d’un Accord de coopération avec des institutions équivalentes.

12. 8. Concevoir et exécuter un programme de renforcement des capacités de régulation et de gestion du programme des ZES • En vue d’opérationnaliser le régime des ZES et d’optimiser ses performances, il faudra mettre en œuvre d'importantes initiatives de renforcement des capacités, tant au niveau de l’AZES que des entités existantes qui seront appelées à jouer un rôle spécialisé dans le régime de ZES. • La mise en œuvre du nouveau cadre institutionnel nécessitera par ailleurs le développement de techniques modernes de gestion de la transition, des actifs, de la performance, des contrats, de planification des infrastructures et de promotion de l'investissement, possiblement actuellement peu répandues.

13. 9. Mettre en place les supports informatiques liés aux procédures nouvelles ou révisées découlant du régime des ZES • Les nouvelles structures institutionnelles devraient être appuyées par des outils technologiques modernes, remplaçant tout système obsolète sur support papier ou exigeant une comparution physique. • De manière générale, toutes les questions administratives doivent pouvoir se régler dans une ZES. Des investissements en informatique et en formation du personnel seront à prévoir dans des domaines tels que la gestion des relations clients, le traitement informatique des demandes de permis et de licences, les paiements électroniques, les contrôles douaniers intelligents, etc. • L’informatisation devra être construite sur la base des procédures simplifiées et des délégations de compétences conclus entre l’AZES et les administrations pertinentes.

14. 10. Encourager et structurer la participation privée aux ZES • Le cadre institutionnel propice devra privilégier une situation où les opérateurs privés gèrent les ZES. L’État tirera ses revenus des zones de deux manières : • à travers les revenus de concessions, dividendes, etc.  • à travers les revenus fiscaux perçus à l’intérieur des ZES • Étant donné le rôle prépondérant des acteurs privés dans l’aménagement et la gestion des zones, l’AZES ne devrait interagir avec les aménageurs et opérateurs de ZES que sur un plan très limité, focalisé sur la régulation des contrats d’Aménagement et de Gestion de ZES qu’elle aura signé avec les opérateurs privés. • Le cadre juridique des ZES devrait par ailleurs activement encourager l'investissement privé dans la fourniture des infrastructures afférentes aux ZES. Cela nécessitera la promotion active des opportunités de développement d’infrastructures (y compris par voie de PPP) liées auxdites zones au sein de la communauté des promoteurs privés congolais et des investisseurs internationaux. • Notons enfin, à cet égard, que la situation juridique au niveau des droits et des concessions en vigueur doit toujours être clarifiée

15. 11. Élaborer les documents transactionnels pour un projet pilote • Des documents contractuels permettant un PPP éventuel pour un projet pilote devraient ainsi commencer à être élaborés avec une assistance technique d’experts internationaux spécialisés, notamment en vue d’une campagne de promotion du projet pour attirer du projet parmi les aménageurs potentiels. • Ces contrats devront toutefois éventuellement être affinés et finalisés lors des négociations avec l’aménageur et ou gestionnaire désigné(s). L'approche pourrait s'appuyer sur une approche BOT qui permettrait de transférer une part importante des risques de projet à un promoteur privé. • Cette approche favoriserait par ailleurs un rôle pour les opérateurs privés cherchant à fournir des nouveaux services aux opérateurs économiques au sein de la ZES. Cette approche reposerait normalement sur un partenaire unique de développement (l’Aménageur principal) qui peut à son tour sous-traiter à des Gestionnaires spécialisés en vue de réaliser les différentes composantes de la ZES, ce qui permettrait également de réduire les besoins de financement par le secteur public.

16. 12. Élaborer une stratégie de lobbying législatif et de communication • Afin de soutenir les réformes juridiques, règlementaires et institutionnelles exigées pour un programme de ZES effectif, une campagne de communication sera donc d’une grande importance • Elle servira à informer les groupes d’intérêts clés (aménageurs, entreprises, communauté commerciale, etc.) ainsi que le public en général sur les objectifs et les avantages du régime des ZES

17. 13. Budgétiser le programme • Quelles que soient la structure des projets de ZES et les mesures de PPP mises en place, l’État conservera dans tous les cas la responsabilité de certains financements importants - tant en termes d'administration publique que de développement des infrastructures et de leur entretien, avec ou sans l’aide des bailleurs de fonds • Les budgets de l’État et des provinces (d’implantation des ZES) devra intégrer ces éléments important de finances publiques afin d’assurer la réussite du programme de ZES