ELEMENTI PER UNA POLITICA DI GOVERNO DELLA SPESA PUBBLICA

1. ELEMENTI PER UNA POLITICA DI GOVERNO DELLA SPESA PUBBLICA Dino Piero Giarda Alessandro Petretto Giuseppe Pisauro

2. Obbiettivi della relazione • Parte dalla constatazione che la mancata considerazione del possibile contrasto tra programmazione finanziaria e programmazione reale i tanti episodi di fallimento di contenimento della spesa registrati in passato • Utilizza le esperienze straniere per • disegnare proposte per meglio organizzare i processi decisionali attorno a schemi di valutazione corrispondenti ad analisi effettuate per il settore privato (categorie economiche della teoria della produzione) • In tal senso propone metodologie di interventopiù che specifici correttivi di contenimento (ma che discendono naturalmente)

3. PARTE I: La governance della spesa pubblica, procedure di decisione e gestione Formazione della politica di bilancio Forme di programmazione e controllo Le regole di crescita e controllo dei risultati PARTE II: La produzione di servizi pubblici, dimensioni qualità e sistemi di controllo Il fenomeno dell’over-spending settoriale e le politiche micro di controllo Un’analisi di settori emblematici Nuove norme costituzionali  organizzazione e finanziamento della spesa Piano della relazione

4. La quota della spesa (al netto degli interessi) sul PIL ha ripreso a crescere dal 2000. Colpa del PIL?

5. Tassi reali di crescita annua

6. La politica di bilancio negli anni recenti (ma anche in passato) Tetti alla crescita della spesa  cambiano i comportamenti dei centri di spesa  guadagni di efficienza (si eliminano gli sprechi)  si possono ridurre le imposte senza sacrifici nel livello dei servizi pubblici

7. Esempi? Tagli ai consumi intermedi Bilancio dello Stato 2005: -27% nel 2005 e -35% nel 2006 Risultati? Crescita reale del 3,2% l’anno nel 2000-2003 Termini di pagamento a 300 giorni

8. Esempi? Blocco del turn-over

9. Cosa fare? • Recuperare il nesso tra programmazione finanziaria e programmazione reale • Tenere conto delle implicazioni del decentramento (territoriale e funzionale)  Sistema di programmazione e controllo della spesa pubblica

10. L’insoddisfazione per le procedure di formazione della politica di bilancio Si concentra sulla sessione di bilancio in Parlamento Ricetta: Limitare il potere diemendamentoper evitare stravolgimenti della manovra

11. Un presupposto errato… Saldo di bilancio Fino al 1988

12. …dopo il 1988 i saldi “resistono” in Parlamento

13. Il bilancio nel Governo • Scarsa trasparenza • Leggi finanziarie “provvisorie” • Parti fondamentali della manovra presentate negli ultimi giorni della sessione di bilancio (1996, 2000, 2002, 2004) • Debolezza delle strutture tecnico-amministrative

14. Programmazione e controllo della spesa: le best practices internazionali • Stanziamenti pluriennali • Procedure top-down

15. Stanziamenti pluriennali:

16. Procedure top-down • Decidere prima il totale della spesa e la sua allocazione tra i principali programmi • Individuare un “proprietario” per ciascun programma • Il Tesoro non si occupa dell’allocazione di bilancio interna a ciascun Ministero: Ogni Ministro è il proprio Ministro del bilancio

17. Top-down serve per scegliere: Gordon Brown visto da vicino • Crescita reale annua della spesa dei Dipartimenti nel 2005-08:

18. Ogni Ministro è il proprio Ministro del bilancio Bilancio dello Stato: Ministero economia = 52% spese finali al netto interessi Departmental expenditure limits: Chancellor’s Department = 2% della spesa dei Dipartimenti

19. Stanziamenti pluriennali e top-down • Devono avere contenuti credibili e condivisi dai centri di spesa • Pre-requisito: review delle attività e dei programmi

20. Proposte… • Riorganizzare il bilancio, attribuire la spesa ai Ministri responsabili • Costruire bilancio dell’amministrazione centrale: Stato + enti e agenzie che godono di autonomia gestionale • Il Parlamento approva il bilancio integrato di amministrazione centrale e enti di previdenza

21. …Proposte… • La formazione del bilancio inizia a febbraio-marzo con la decisione sul totale della spesa e la ripartizione tra i Ministeri • Il DPEF (a giugno) contiene già i dettagli della manovra

22. …Proposte • Amministrazioni locali: effettiva autonomia fiscale e finanziamenti definiti ex ante per un triennio e non più negoziabili • Sede istituzionale di coordinamento: Senato federale • Una sede per il coordinamento tra esecutivi?

23. …Proposte • Governare il decentramento: affidare al Ministero dell’economia il compito di costruire un sistema di costi standard dei servizi pubblici distribuiti sul territorio per indirizzare il finanziamento dei Ministeri di spesa e degli enti decentrati.

24. La spesa pubblica per la produzione di servizi (1/2 della spesa corrente primaria) • Una tesi ricorrente: è inefficiente e pervasa da “sprechi” • E’ questione mal posta a livello macro. D’altra parte, il confronto con i livelli di spesa dei paesi europei con modelli simili di intervento pubblico non fornisce elementi a supporto di questa tesi • A livelli di spesa tutto sommato simili a quelli dei principali paesi europei corrisponde una qualità dei servizi analoga? Non esistono evidenze specifiche in tal senso • Ma dai confronti internazionali su indicatori di qualità della pubblica amministrazione l’Italia non esce bene • Più utili sono le indagini micro a livello settoriale sull’efficienza della produzione pubblica

25. Le determinanti degli eccessi di spesa settoriali • un eccesso di fattori produttivi per produrre un livello scelto del bene o servizio pubblico • un eccesso dei prezzi dei fattori che generalmente non promanano da un ambiente concorrenziale • un livello nullo o insufficiente della compartecipazione alla spesa da parte degli utenti • le regole di comportamento della burocrazia che non tendono ad annullare l’eccesso di spesa • un eccesso di produzione rispetto alle esigenze effettive della collettività

26. Le politiche di controllo della spesa pubblica dal lato dell’offerta operano sui primi tre elementi tendendo: • al controllo dell’impiego di fattori produttivi (riorganizzazione del pubblico impiego, accorte politiche infrastrutturali, procedure di procurement) • al controllo dei prezzi dei fattori (es. accorta politica dei contratti del pubblico impiego, sorveglianza dei prezzi dei farmaci) • ad individuare la configurazione industriale più efficiente dei settori (es. numero, dimensioni e distribuzione territoriale di ASL, AO, Istituti scolastici, Atenei, tribunali, ecc.) • ad instauraremeccanismi incentivanti l’efficienza produttiva ed economica (come i matching grant)

27. Le politiche di controllo della spesa dal lato della domanda • tendono a sottoporre a controllo il livello della domanda (una selezione dei bisogni) e quindi della produzione del bene o servizio pubblico (efficienza allocativa)  • Il problema dell’individuazione del “livello essenziale” di prestazione dei servizi l’incerto confine della responsabilità collettiva

28. Il governo della spesa per l’istruzionealcune proposte • un piano pluriennale di ristrutturazione e contenimento graduale dell’occupazione nel settore (verifica e assorbimento degli esuberi a livello locale e una più razionale redistribuzione sul territorio degli istituti e del personale)  tutti gli attori coinvolti e i responsabili di spesa, dal governo alle Regioni e agli Enti locali. • realizzare nelle unità organizzative (Uffici scolastici regionali, istituti, organi deliberanti degli atenei) la corrispondenza tra responsabilità di spesa e responsabilità di gestione e amministrazione • indicazione dicosti standardper unità di output secondo i vari livelli di istruzione, definiti a livello centrale  unità locali: verificare e giustificare, nei confronti di un’eventuale autorità centrale, gli scostamenti tra i costi effettivi e i costi standard

29. Il controllo della spesa sanitariaalcune proposte • Certezza nel tempo del finanziamento statale alle Regioni (responsabili dei costi dei fattori) • rivedere la nozione rigida di essenzialità selezione più rigorosa dei Lea, evitando la rincorsa ad immettervi tutto quanto la tecnologia e l’evoluzione dei bisogni via via indicano  maggior spazio agli extra-Lea da coprire con la finanza regionale autonoma • applicare il principio della codeterminazione dei livelli ammissibili delle prestazioni e dei costi (standard) ad esse associati, per garantire la sostenibilità finanziaria della spesa sanitaria nel tempo, vincolando in qualche modo la spesa aggregata relativa alla fornitura dei Lea •  un sistema a tre pilastri, come previsto originariamente dalla riforma del 1999

30. Enti Locali e Patto di stabilità interno: regole, incentivi e sanzioni • il coinvolgimento delle amministrazioni locali e regionali  gli stessi indicatori (indebitamento netto) del Patto di stabilità e crescita dell’UE • sulla base del metodo top-down si possono nondimeno stabilire • programmi pluriennali sull’evoluzione della spesa locale condivisi e • programmi pluriennali dei fondi statali perequativi (ex-art.119) • Incentivi: maggiori risorse a disposizione per investimenti • Sanzioni: gli enti decentrati sono chiamati a coprire le spese che hanno causato lo sfondamento con il ricorso alla tassazione locale, sulla quale debbono riacquisire la discrezionalità • l’ipotesi di un sistema di “diritti” all’accensione di debito scambiabili per quote di anni diversi tra gli enti locali della stessa tipologia

31. Personale degli EELL: retribuzioni e carriere • 2000-2003: retribuzioni + 13,5% (in termini nominali): 3,2%  contrattazione di I livello; 10,3%  contrattazione integrativa • 4,7%  competenze accessorie e 5,6%  carriera e turnover: slittamento verso l’alto della distribuzione del personale nelle qualifiche  • riconsiderare il modello di politica retributiva tenendo sotto controllo il peso crescente delle competenze accessorie e delle promozioni legate alla produttività • basare la misurazione della produttività su indicatori ben definiti, trasparenti, facilmente monitorabili dall’esterno e mantenuti stabili nel tempo, in modo da poterne misurare i progressi.

32. Indice delle retribuzioni pro-capite reali

33. Nuove norme costituzionali e l’organizzazione e finanziamento della spesa • A più di 3 anni dall’entrata in vigore del nuovo Titolo V, le nuove norme non hanno esercitato effetti sul governo della spesa  inerzia della legislazione nazionale sui “principi fondamentali” • ma si è continuato a legiferare in campi di competenza regionale e la Corte Costituzionale ha preso molte decisioni sulla base del principio di continuità dell’attività pubblica vincolando le opzioni future • non ci sono al momento • ipotesi operative su come organizzare la nuova finanza delle regioni e degli enti locali né • un’idea di policy per effettivamente implementare il decentramento • mancata definizione del rapporto tra programmazione finanziaria e ruolo dei diritti sociali implicazioni per la sostenibilità della spesa sociale