nuova questione abitativa: programmazione della spesa e livelli di governo Maria Bianca Berruti

1. una rete di servizi per un moderno stato socialepolitiche per la casa e a sostegno dell’emergenza abitativa nuova questione abitativa: programmazione della spesa e livelli di governo Maria Bianca Berruti assessore politiche abitative, edilizia e lavori pubblici Regione Liguria

2. indice • alcuni termini della nuova questione abitativa • ridisegnare le modalità dell’intervento pubblico • la sperimentazione in Liguria: i programmi locali per il Social Housing

3. alcuni termini della nuova questione abitativa 1

4. la domanda di casa in una società di minoranze • l’esperienza del piano decennale casa dava una risposta abitativa a una società omogenea in cui la domanda di casa era una domanda di massa • oggi non c’è una domanda indistinta quanto tanti segmenti di domande il problema abitativo di un anziano è differente da quello dell’immigrato che è ancora diverso da quello di uno studente oppure di un separato ovvero di un giovane che lavora “a progetto”

5. nuove politiche abitative: tanti modi di rispondere a tante domande • rispetto a una domanda differenziata anche la risposta lo deve essere: non basta offrire edilizia sovvenzionata o agevolata per rispondere alla frammentazione • la nuova politica abitativa deve passare da una prospettiva orizzontale (o generalista) a una verticale: da una risposta standardizzata a una molteplice non tanto aumentare in modo indifferenziato l’offerta di case per un generico disagio ma elaborare diverse risposte per soddisfare specifici segmenti di domanda: dall’ERP all’edilizia sociale a canone moderato, dal sostegno alla domanda del FSA alle garanzie per chi vuole accedere alla proprietà, dall’agenzia sociale per la casa a favore soprattutto dell’immigrazione alla rigenerazione urbana delle periferie

6. molteplicità degli attori: entrare dentro le dinamiche del mercato • l’intervento rappresentato dal sostegno alla domanda, nei termini “classici” dei contributi per l’affitto o dei fondi di garanzia sui mutui ipotecari, rincorre il mercato e asseconda la crescita dei prezzi • occorre sviluppare politiche abitative sul versante dell’offerta, tali da incidere il più a monte possibile nella filiera di formazione del prezzo • il ritorno della questione abitativa nel governo del territorio è quindi un punto essenziale • significa anche intercettare quote aggiuntive di investimenti, soprattutto perché viene allargata l’arena degli attori (ARTE, cooperative edilizie altri soggetti del no profit, Fondazioni bancarie, istituti di credito e assicurazioni, imprese private)

7. accanto all’ERP il canone moderato • l’operatore privato, grazie alla partecipazione pubblica che abbatte i costi d’investimento, potrà impegnarsi a concedere alloggi a canoni agevolati, percependo comunque una remunerazione congrua sui capitali investiti • i canoni non potranno essere quelli dell’ERP: la loro entità dovrà essere commisurata a ricoprire i costi (detratti gli incentivi pubblici sotto forma di contributo in conto capitale o in conto interessi e di esenzioni fiscali) di realizzazione, manutenzione e gestione dell’immobile: è il canone moderato a parità di cofinanziamento pubblico, si aumenta il numero degli alloggi prodotti. E il rapporto riesce a essere anche 1 a 3.

8. la centralità dell’affitto… • in Liguria ci sono il 30% delle famiglie che non hanno potuto o voluto passare dalla condizione di inquilino a quella di proprietario • molti inquilini ERP che avrebbero potuto acquisire gli alloggi a un prezzo circa 1/3 dell’effettivo valore di mercato non lo hanno fatto • le famiglie che pur essendo in grado di comprarsi una casa non lo hanno fatto • le famiglie che non hanno potuto comprarsi una casa e che sono costrette all’affitto, perché hanno difficoltà a prestare garanzie al sistema del credito oppure per la mancanza di risparmi in grado di pagare almeno una quota dell’alloggio

9. …la centralità dell’affitto • la scelta dell’acquisto di casa induce a prolungati sacrifici e indirizza il risparmio in un’unica direzione condizionando i progetti di vita • l’indifferenza tra scelta del canone e della rata di un mutuo non è più tale in epoca di tassi in salita • ma le motivazioni che suggeriscono la centralità dell’affitto non sono solo di natura economica essere proprietari significa rendere stabile la propria dimora: e questa condizione come si sposa con la costante ricerca di flessibilizzazione del mercato del lavoro? e quali rapporti ci sono con le dinamiche sociali riscontrabili nei rapporti di coppia?

10. ridisegnare le modalità dell’intervento pubblico 2

11. logiche concorsuali e sussidiarietà verticale • la politiche pubbliche per allocare risorse hanno utilizzato soprattutto formule competitive, logiche concorsuali e il dispositivo dei bandi • l’approccio ha assegnato progressiva centralità al livello locale, che è diventato la scala privilegiata della progettazione e dell’implementazione di un ampio insieme di misure e interventi  la Regione Liguria ha anticipato la tendenza introducendo con la lr n°25/1987 i Programmi Organici di Intervento (POI) qualche anno prima rispetto alla Botta-Ferrarini (la 179/92)

12. quali esperienze pregresse in Liguria? • in quasi vent’anni di attività si sono succeduti tre distinti bandi relativi ai POI (l’ultimo nel 2002) • il bando per i Programmi di recupero urbano del 1993 • il bando per i Programmi di riqualificazione urbana del 1994 • i bandi per i Contratti di Quartiere del 1997 e del 2001 e 2002 • il bando per il Programma 20.000 alloggi in affitto tra il 2001 e il 2004 • il bando regionale per i Programmi di costruzione e recupero a opera di imprese e cooperative edilizie del 2004 e 2005

13. l’azione amministrativa in una logica concorsuale • il dispositivo del bando ha mantenuto sempre una struttura “a lancio e chiusura”: • una prima fase di definizione dei contenuti delle azioni, a cura dei livelli di governo regionali o nazionali • un momento di presentazione/lancio dell’iniziativa • un tempo di stesura dei progetti entro una scadenza prefissata che impegnano i comuni ad “attuare” quanto prefigurato nel bando • una fase di valutazione/selezione delle proposte • la comunicazione dei progetti ammessi e il riparto dei finanziamenti • l’attuazione dei programmi

14. le conseguenze inintenzionali dei processi decisionali • i dispositivi e gli strumenti delle politiche non generano (solo) quello che vogliono produrre: esiste uno spazio d’azione molto ampio in cui le pratiche producono degli effetti che sono indipendenti dalle decisioni e dalle volontà  alcune criticità indotte dall’utilizzo dei bandi: • il fabbisogno “drogato” • la debolezza delle innovazioni nei confronti del tempo • il prevalere delle logiche emergenziali • la difficoltà nell’integrare varie azioni e nell’allargare il numero degli attori

15. il fabbisogno “drogato” e la debolezza delle innovazioni nei confronti del tempo • “vincere” un bando e accedere alle risorse pubbliche rese disponibili è un risultato ad alta visibilità per un governo locale: la bontà dell’azione proposta rispetto a ciò che determina effettivamente la domanda finisce per scivolare in secondo piano • questa logica indebolisce la capacità regionale di intercettare davvero le situazioni più critiche • il progetto proposto in risposta a un bando valorizza la cosiddetta “esplorazione del nuovo” (il cosiddetto “pezzo unico”) ma non incoraggia allo stesso modo la replicazione delle innovazioni: le buone pratiche non si traducono in interventi di tipo routinario

16. logiche emergenziali e difficoltà nell’integrare varie azioni • il ritmo imposto dalle scadenze del bando tende a produrre una situazione di urgenza e di emergenza  quali sono i margini che i bandi offrono per lo sviluppo di nuova progettualità? • la capacità di rispondere entro tempi brevi alle domande espresse dai bandi induce un atteggiamento amministrativo che individua nella disponibilità di giacimenti progettuali pregressi la condizione principale per avere successo  il carattere contingente dei progetti non predispone le condizioni per lavorare sui tempi lunghi necessari ai processi di integrazione • le risposte che i bandi hanno avuto da parte di soggetti diversi dall’ente pubblico locale e dagli Enti pubblici economici quali sono le Arte mette in luce una diffusa difficoltà al coinvolgimentodi soggetti terzi

17. dove indirizzare l’innovazione? • superare la visione centrata unicamente sulla definizione di requisiti/criteri, sull’indicazione di una scadenza a ridosso della quale operare valutazioni e selezioni che risultano fortemente condizionate da un’eccessiva contingenza • svincolare l’azione amministrativa dalle scadenze rigide dei bandi pubblici prevedendo, invece, percorsi differenti e accompagnati per le singole amministrazioni locali • un riferimento per l’azione sono gli Accordi Quadro di Sviluppo Territoriale per la casa promossi dalla Regione Lombardia

18. alcune conclusioni provvisorie… • promuovere meccanismi di accordo • portare a collaborare risorse ed energie molto diverse, competenze pubbliche, risorse private, capacità elaborate dal terzo settore, relazioni tra attori diversi • aumentare l’integrazione tra le azioni • sviluppare l’attenzione alla relazione tra programmi d’azione differenti, tra azioni nel campo abitativo rivolte a una utenza diversa, tra politiche abitative e politiche sociali • regia e accompagnamento • il livello regionale dovrebbe consolidare un ruolo di regia complessiva, laddove la sussidiarietà affida la definizione delle strategie e dei programmi d’azione ai livelli locali e la Regione svolge un ruolo prima di informazione, attivazione e coinvolgimento e poi di accompagnamento e negoziazione

19. …alcune conclusioni provvisorie • struttura organizzativa con un percorso “a tappe” • percorso “a tappe” con un invito iniziale che definisce le regole del gioco e una sequenza di date-soglia, a cadenza programmata, entro le quali chi è invitato presenta i propri progetti • meccanismo di attivazione dei soggetti promotori scaglionato nel tempo, concedendo loro la libertà di programmare progetti e interventi non solo nel breve periodo • amministrazioni locali chiamate a coordinare una programmazione d’insieme nella quale convergano progetti locali che hanno diverse fonti di finanziamento

20. la sperimentazione in Liguriail programma locale per il Social Housing 3

21. missione del programma • la Regione chiama un insieme circoscritto di amministrazioni comunali a elaborare una proposta di programma di interventi volti a realizzare o recuperare quote di edilizia residenziale sociale • le amministrazioni comunali vengono invitate a ripensare le politiche della casa articolando interventi di carattere diverso in un programma unico • il programma, eventualmente rimodulato, costituisce l’oggetto di un AdPQ discusso e messo a punto in forma congiunta dalla Regione e dall’amministrazione comunale che lo presenta

22. destinatari e geografia del programma • i comuni invitati a elaborare i programmi da perfezionare poi in AdPQ sono predeterminati, sulla base di una specifica rilevazione delle realtà locali caratterizzate dal fabbisogno più elevato • popolazione residente • incidenza del numero delle famiglie beneficiarie del FSA sul totale comunale superiore alla media regionale • rapporto tra addetti e attivi superiore a 1 • incidenza di residenti stranieri sulla popolazione residente superiore al 25% della media regionale • le amministrazioni comunali sono libere di aderire o no alla sollecitazione regionale • Comuni diversi possono associarsi in unico Programma Locale per il Social Housing purché appartenenti al medesimo bacino di utenza

23. modalità di attivazione della sussidiarietà • l’esperienza è fondata sul dialogo tra i vari livelli di governo • i Comuni sono chiamati a interagire per definire una programmazione di interventi che nell’insieme possano comporre una buona politica della casa alla scala comunale • con procedure autonomamente determinate (accordi diretti, invito pubblico, confronto concorrenziale, ecc.), il Comune promuove e valuta le proposte di intervento che pervengono dai soggetti pubblici e privati interessati

24. tipologie d’intervento • alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP) • alloggi a canone moderato nella forma della locazione permanente oppure locazione a termine • strutture alloggiative di natura temporanea • centri per l’esclusione sociale • interventi di rigenerazione urbana dei quartieri o degli insediamenti caratterizzati da ERP o altra edilizia residenziale sociale

25. contenuti del programma • dimostrazione del fabbisogno di edilizia residenziale sociale • elenco degli interventi proposti corredato da schede illustrative di ogni singolo intervento • attestazione della coerenza con la strumentazione urbanistica generale ovvero modalità previste per gli interventi che prevedano varianti urbanistiche • quadro degli alloggi pubblici inutilizzati e inagibili oggetto di recupero • quadro degli alloggi da realizzare con modalità di intervento a minor consumo di territorio • integrazione del Programma con le politiche attivate nel campo dei servizi alla persona e alla famiglia, dell’occupazione, della formazione etc, • piano finanziario con l’indicazione dell’entità e della provenienza preventivata delle risorse necessarie • atti amministrativi riferiti all’adozione di particolari aliquote ICI per l’ERP o per gli alloggi a canone moderato • atti d’obbligo sottoscritti dai soggetti privati attuatori dei singoli interventi nonché le adesioni o le intese di altri soggetti pubblici

26. criteri di valutazione e risorse finanziarie • l’avviso regionale per la presentazione dei Programmi Locali per il Social Housing rende disponibili un monte risorse predefinito per ogni singolo gruppo di realtà locali • le amministrazioni comunali possono candidarsi all’attribuzione delle risorse presentando una proposta di programma che deve superare un determinato standard qualitativo sulla base di criteri prefissati (qualità della programmazione e qualità del programma) • soluzione ai fenomeni di disagio abitativo effettivamente rilevati • fattibilità e rapidità della realizzazione • capacità di valorizzazione del patrimonio esistente di edilizia residenziale pubblica • sostenibilità nell’utilizzo del territorio • integrazione funzionale e sociale • capacità di generare addizionalità di risorse • capacità di cofinanziamento dell’ente locale

27. modalità di attivazione della sussidiarietà orizzontale • i singoli interventi proposti potranno essere attuati secondo diverse modalità • realizzazione o acquisto e gestione degli alloggi in forma diretta da parte del comune proponente ovvero avvalendosi dell’ARTE territorialmente competente • concessione di realizzazione e gestione degli immobili oggetto dell’intervento a favore di un soggetto concessionario individuato secondo le forme di legge • convenzionamento con soggetti pubblici e/o privati anche non istituzionalmente operanti nel settore dell’ERP • intervento dell’ARTE territorialmente competente, in forma diretta ovvero in partenariato con altri soggetti pubblici o privati

28. meccanismi di cofinanziamento • il finanziamento regionale copre in misura diversa le varie tipologie di offerta abitativa • nel caso dell’ERP e dei centri per l’esclusione sociale il cofinanziamento prevede la copertura all’80% del costo riconoscibile, con un vincolo permanente nella destinazione d’uso a edilizia sociale • nel caso del canone moderato e delle strutture alloggiative di natura temporanea su immobili di privati, il cofinanziamento riguarda una quota compresa tra il 35% e il 45% in ragione del periodo di vincolo (15 o 25 anni) • Nel caso di canone moderato su immobili pubblici, il cofinanziamento è del 25% del costo riconoscibile ed è prevista un diritto di superficie per 90 anni • il cofinanziamento regionale delle azioni di rigenerazione urbana non può superare il 20% del complessivo cofinanziamento regionale

29. linee di indirizzo per la qualità urbanistica • la Regione si riserva di guidare l’assetto urbanistico delle proposte dei comuni nella direzione del soddisfacimento di criteri non vincolanti espressi nell’invito pubblico che vengono discussi e verificati in corso d’opera • scelte localizzative privilegiano parti del territorio ricomprese all’interno del perimetro del centro edificato • proposte di intervento prioritariamente indirizzate verso il recupero edilizio e/o urbanistico dell’esistente • evitare gli isolati e i “quartieri ghetto” costruiti nel passato attraverso forme insediative che privilegino la piccola misura, diversificando le destinazioni d‘uso e le utenze ovvero realizzando tipologie edilizie o interventi urbanistici misti, al fine di ottenere una differenziata composizione sociale dell’utenza • per la ricerca della qualità morfologica si forniscono alcuni requisiti prestazionali in funzione della seguente classificazione: • interventi di modificazione e qualificazione di tessuti urbani consolidati o degradati • interventi di conservazione e valorizzazione di tessuti storici • interventi di modificazione con integrazione funzionale

30. ciclo di vita del programma • il Programma per il Social Housing non risponde alle logiche e ai ritmi tipici dei bandi • una volta pubblicato l’invito a presentare proposte dalla Regione, si apre un processo volontario di elaborazione dei programmi da parte dei comuni • i singoli programmi comunali vengono valutati e, per quelli che raggiungono le prestazioni prefissate, si procede all’impegno dei cofinanziamenti, con la condizione che il mancato rispetto del termine per la sottoscrizione dell’AdPQL Casa comporta la decadenza dal cofinanziamento regionale stesso • entro un tempo prefissato, la Regione Liguria, le Amministrazioni Comunali e le autonomie funzionali eventualmente interessate sottoscrivono, per ciascun ambito territoriale, l’AdPQL Casa • in questo tempo è possibile procedere alla rimodulazione del programma originario