« Les instruments de la gestion durable de l’eau » Cour des comptes – rapport public annuel 2010

1. « Les instruments de la gestion durable de l’eau » Cour des comptes – rapport public annuel 2010 Cercle français de l’eau 21 avril 2010

2. 1. L’ambition et les limites de insertion au rapport public annuel • Sources : • les contrôles des comptes et de la gestion des six agences de l’eau de 2000 à 2006, actualisés jusqu’en 2008 pour tenir compte des 9èmes programmes • Le contrôle de la police de l’eau de 2004 à 2007, également actualisé • Pas de contrôle de l’ONEMA • Logique de l’exercice : • 20 pages pour décrire et juger une politique publique • Un précédent : le rapport public annuel 2003 • Focalisation sur un « macro » message : une politique publique soumise à des obligations de résultats, qui suppose une forte mobilisation de tous les leviers disponibles. Or leur efficacité reste insuffisante. • Une insertion à replacer dans le contexte plus général des préoccupations de la Cour : la crédibilité de la sphère publique dans l’affichage d’objectifs / la multiplication des opérateurs de l’Etat Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

3. 2. Un bilan plutôt décevant de la politique de l’eau • L’état de la ressource : • un constat préoccupant, fondé sur les états des lieux de 2004-2005 et corroboré par le rapportage le plus récent à la Commission. Contraste avec l’exemplarité supposée du système français. • des objectifs très ambitieux à court terme : des demandes de dérogation limitées pour les masses d’eau de surface (36 % pour l’état écologique, 17 % pour l’état chimique) et souterraines (2 % pour l’état quantitatif, 36 % pour l’état chimique) Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

4. Le non respect des directives communautaires • Le paradoxe français : un modèle de gestion par bassin hydrographique qui sert de référence à la DCE, mais un des pays les plus condamnés pour sa méconnaissance répétée des directives communautaire. L’irruption du juge national : la condamnation de l’Etat pour faute dans l’affaire des algues vertes. • La directive nitrates • Une situation dégradée : un contentieux communautaire concernant les bassins versants bretons, une moyenne supérieure à 50 mg/l pour 14 % des points de surveillance en eaux souterraines et 1 % en eaux superficielles. • Parmi les raisons de cet échec : l’absence de redevances sur la pollution azotée et les pollutions diffuses réellement dissuasives, les limites des PMPOA (effet d’aubaine, défaut de suivi, etc.), des difficultés de mise en place des mesures agro-environnementales etc. Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

5. La directive ERU : un risque de condamnation financière important • Échéance 1998 : + de 10 000 EH, zones sensibles • 39 stations toujours non conformes, mise en conformité de toutes les stations prévue en 2011 • 1ère condamnation par la CJUE en 2004, avis motivé en janvier 2008. Risque financier : 150 M€ • Échéance 2000 : + de 15 000 EH, zones normales • 52 stations non conformes. Renvoi devant la CJUE en novembre 2009 • Échéance 2005 : + de 2 000 EH • 246 stations non conformes. Lettre de mise en demeure en novembre 2009 • Comparaison européenne • la France fait partie des « mauvais élèves » de l’UE-15 avec la Belgique et le Portugal Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

6. La directive ERU : des responsabilités partagées • Collectivités territoriales : éviction des projets d’assainissement par les projets d’adduction, mise aux normes engagée trop tardivement, difficultés récurrentes liées au traitement des boues. • Etat : définition volontairement restrictive des zones sensibles, carence dans l’exercice de la police de l’eau (pas de mise en demeure des collectivités avant 2006) • Agences de l’eau : utilisation trop timide de la dégressivité et de la conditionnalité, difficulté à utiliser la contractualisation pour éviter l’éviction des projets d’assainissement par les projets d’adduction Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

7. 3. Le levier réglementaire : insuffisance de la répression et de son suivi • Une action répressive insuffisante • Amélioration depuis 2004 : mise en place d’un service de police unique, augmentation du temps consacré aux contrôles • Taux de non-conformité élevé (37,5 % en 2009), mais 1 % des contrôles seulement conduisent une action répressive (sanction administrative ou pénale) • Peu de sanctions administratives (en 2009, simples rappels à la règlementation pour 93% des contrôles non conformes) ; • Diminution de 17 % du nombre de PV entre 2004 à 2007. • La transaction pénale reste sous-utilisée • Lorsque des amendes sont prononcées, leur montant moyen est faible • Un suivi lacunaire • Les services de l’Etat ignorent les suites données par la justice à 60 à 70 % des procès verbaux dressés (sanction ou classement sans suite). • Un obstacle important au rapportage à la Commission européenne dans le dossier « nitrates » Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

8. 4. Les agences de l’eau – la tonalité générale • Une dévolution de moyens publics très importants … • 1900 ETP = deux fois les effectifs de l’ADEME, à peine moins que l’ASP dont le budget d’interventions était en 2009 de 16,8 Md€ / une forte concentration de catégories A • 1,8 Md€ d’interventions par an = ANAH (650 M€) + ANRU (780 M€) + ACSE (440 M€) • … mais une plus-value perfectible • réactivité, souplesse, créativité, expertise, anticipation, innovation, adaptation. • sur ces critères, la Cour considère que les agences présentent des marges de progression importantes. Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

9. 4. Les agences de l’eau – les interventions • Logique générale dans la perspective de 2015 : optimiser chaque euro public investi, encourager les initiatives. • Le manque de sélectivité des aides : • Coût des programmes de mesure (27 Md€) => nécessité de faire des choix et de prioriser les interventions • Des « orientations prioritaires » trop larges (article 83 de la LEMA), • Une dispersion des ressources du fait de la loi (ex : solidarité urbain rural) • Des difficultés pour supprimer certaines interventions ou réduire leur part relative (ex : eau potable, dont branchements en plomb, STEP de petite taille) • Jaune budgétaire « agences de l’eau » annexé au PLF 2010 : les interventions des agences excèdent la prévision sur l’assainissement et l’eau potable (+ 200 M€ en 2007-2008), mais des reports importants sur la gestion des milieux, les pollutions agricoles, etc. Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

10. Le manque d’incitation : • Des exemples de bonnes pratiques, qu’on trouve pour la plupart dans certaines agences mais pas dans toutes, et généralement depuis peu de temps : • des financements majorés jusqu’à 90 ou 100 % pour les substances toxiques, les masses d’eau prioritaires, les maîtres d’ouvrage les plus fragiles, les projets pilotes ou exemplaires, les filières à renforcer localement (ex : ingénierie) etc. Cette priorisation a un coût, d’où la nécessité d’une plus grande sélectivité sur les autres interventions. • Des appels à projet pour rester maîtres de la qualité et des caractéristiques des projets financés. • D’autres modes d’incitation : dégressivité des aides, suppression des primes pour épuration, soutien méthodologique et formation, contractualisation avec sanction de la méconnaissance des engagements pris etc. • Contribue à une difficulté durable pour traiter certains sujets clés pour l’atteinte du bon état. Cf. jaune 2010 : « la protection des points de captage (…) n’a pas atteint les résultats escomptés » ; « la lutte contre les pollutions agricoles n’a pas obtenu les résultats attendus » ; « [en matière de gestion des milieux] les actions initiées par les agences n’ont pu prendre l’ampleur escomptée ». Cercle français de l’eau – 21 avril2010

11. 5. Les agences de l’eau – les redevances • Les redevances mettent insuffisamment en œuvre le principe pollueur-payeur • du fait de la loi (ex : redevance élevages) • du fait des choix opérés dans certains bassins – autocensure (irrigation en Adour Garonne), crainte des effets redistributifs (grands écarts de taux entre bassins sur certains paramètres etc. ) • Les effets négatifs du taux de retour – la logique de droit de tirage • Une contradiction avec la logique mutualiste • Le cas de la redistribution en faveur de l’agriculture : des progrès au 9ème programme mais un équilibre sous-optimal (aide peu les exploitants vertueux, taxe peu ceux qui le sont moins) Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

12. 6. La démocratie de bassin • Un dispositif positif dans son principe : la Cour ne remet pas en cause les valeurs qui sous-tendent la loi de 1964 • Un dispositif qui n’est plus seulement un atout : • Lourdeur administrative : RMC en 2006 : 12 instances, 9 commissions géographiques, 47 réunions, 237 rapports de présentation, 162 délibérations – 400 à 500 dossiers présentés à chaque commission des aides • Déplacement du débat : ex. du Comité de bassin SN du 22 décembre 2005 – encombrement, absentéisme => risque de déséquilibre dans la représentation des intérêts • Risque d’accord a minima, de prévalence d’intérêts non environnementaux (cf. branchements en plomb) / risque de ne pas réussir à faire jouer le rôle de catalyseur attendu du CB • => un besoin de simplification et d’allègement Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

13. 7. Les recommandations • Pour les agences : • Renforcer et systématiser l’évaluation des interventions et des redevances, • Accentuer la sélectivité et le caractère incitatif des subventions • Abandonner les aides curatives ou sans effet sur l’environnement • Mieux partager les bonnes pratiques sur les pratiques innovantes • Donner pleinement corps à la logique environnementale des redevances • Simplifier et alléger la gouvernance Cercle français de l’eau – 21 avril 2010

14. Pour l’Etat : • Renforcer la police de l’eau : accentuer la répression des infractions en matière de pollution des eaux, améliorer le suivi des PV, mettre pleinement en œuvre les pouvoirs d’injonction et de substitution, renforcer la coordination police-aides. • Rendre plus volontariste la lutte contre les pollutions diffuses agricoles : rendre plus attractives et simplifier les mesures incitatives, renforcer les redevances, durcir l’encadrement réglementaire, contrôler son effectivité et sanctionner davantage sa méconnaissance.

15. Conclusion : les réponses des ministères Budget, intérieur et justice : accord sur le fond Agriculture : souligne la dimension environnementale croissante de la politique agricole, le rôle de la police administrative – éviter de surestimer le pouvoir incitatif des redevances (ex. de l’irrigation) MEEDDM : nécessité de mieux rendre compte de tout ce qui a été fait depuis la LEMA (y/c l’ONEMA). • De fait : SDAGE, plan national d’action zones humides, plan algues vertes, plan continuité écologique des cours d’eau etc. • Mais ces plans nationaux sont récents, la Cour en attendra les résultats concrets (cf. précédent des plans pour la protection des captages, ou le plan zones humides de 1995). Cercle français de l’eau – 21 avril 2010 15