Como integrar a los mas vulnerables al mercado laboral? Recomendaciones para Colombia

1. Como integrar a los mas vulnerables al mercado laboral?Recomendaciones para Colombia Maria Laura Sanchez Puerta Banco Mundial "Políticas de empleo a nivel mundial y un examen para Colombia" Bogota, 14 de noviembre de 2008

2. Orden de la Presentación • Motivación • Tipos de barreras al empleo • El caso de Colombia • Lecciones de la experiencia internacional • Programas de capacitacion para el trabajo • Sistemas de certificacion de competencias • Conclusiones

3. Motivación En muchos paises en desarrollo, el numero de trabajadores con baja remuneracion, en condiciones de trabajo inaceptables, o desempleados es alto y, en muchos casos, esta creciendo. Dado que el empleo es generalmente el principal –sino el unico- activo de los pobres, un proceso de crecimiento que no se asocie con la creacion de mas y mejores empleos puede fracasar en reducir la pobreza. Por lo tanto, el principal desafio del gobierno es encontrar la mejor manera de integrar a los mas pobres al mercado laboral.

4. En Colombia, los mas pobres enfrentan varias barreras al empleo – desde la falta de capacidades tecnicas hasta barreras de acceso al credito. • Aunque es dificil identificar cual es la barrera al empleo mas importante, uno de los objetivos principales del Gobierno de Colombia es encontrar programas adecuados para contrarrestar la incompatibilidad de competencias (skills mismatch) de los mas vulnerables. • En las ultimas tres decadas, el pais ha experimentado una reestructuracion en el mercado laboral, con mayor demanda para los trabajadores mas educados, en particular aquellos con educacion terciaria completa (Acosta and Santa Maria 2007).

5. A pesar de las mejoras relativas entre 2001 y 2006, la tasa de desempleo de los individuos con estudios terciarios completos ha sido la mitad de la de aquellos con educacion intermedia (secundaria incompleta o completa, terciario incompleto) • Esta presentacion recopila las experiencias internacionales sobre intervenciones relacionadas con la capacitacion para el trabajo para mejorar las condiciones en el mercado laboral de los mas vulnerables.

6. Tipos de barreras al empleo • Algunas de las barreras mas sobresalientes en los paises de America Latina pueden clasificarse como • Barreras de empleabilidad, que reducen las posibilidades de encontrar empleo dada la falta de capacidades adecuadas; • Barreras a la busqueda de empleo, que crean fallas de informacion y aislan a los buscadores de empleo mas pobres de los empleadores potenciales; • Falta de demanda de trabajo en el sector formal, que puede exacerbar el desempleo de los trabajadores menos educados; y • Falta de acceso a capital (social, humano, fisico) que perjudica las iniciativas de los empresarios/autoempleados. • Los mas vulnerables pueden enfrentar todas estas fallas de mercado simultaneamente, hasta cierto punto, y el gobierno deberia intervenir para minimizar los efectos que ellas causan.

7. Resumen de las principales barreras al empleo y posibles medidas para contrarrestarlas

8. El caso de Colombia En Colombia, los mas pobres enfrentan varias barreras al empleo. Algunos factores causales con gran incidencia entre los mas vulnerables son: • Desigualdad en los servicios educativos; • Limitada efectividad de la provision publica de capacitacion para el trabajo; y • Regulaciones laborales que podrian afectar la demanda de trabajadores, desalentando la contratacion y reclutamiento de pasantes.

9. I-Desigualdad en los servicios educativos • A pesar de las mejoras en el acceso y la eficiencia interna del sistema educativo, Colombia enfrenta una brecha importante entre los niveles de educacion de los pobres y el resto de la poblacion • Las tasas de inscripcion son bajas y hay desigualdad en la educacion terciaria. • Otra dimension de la desigualdad es la situacion de conflicto. Niños y adolescentes menores de 18 en regiones afectadas por el conflicto son afectados porque estan activamente involucrados en algun grupo armado o porque reciben las consecuencias negativas de sus actos violentos. • Aunque las tasas de graduacion son bajas para los estudiantes de todos los niveles de ingreso, estas son mas predominantes entre los pobres.

10. II- Limitada efectividad de la provision publica de capacitacion para el trabajo • La capacitacion ocupacional en Colombia esta dominada por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) : capacitacion profesional para buscadores de empleo, mejora de las habilidades de los trabajadores, desarollo de programas para futuros empresarios. • La vasta experiencia de SENA en la provision de capacitacion para el trabajo se complementa con el gran poder de convocatoria que posee entre los principales agentes del sistema educativo • De todas maneras, existen algunos factores que pueden limitar la efectivad del SENA y afectar la oferta de capacitacion para el trabajo en el pais: • Competencia limitada en el mercado de capacitacion. • Polticas de focalizacion que no han favorecido a los trabajadores mas vulnerables

11. Dada la amplia popularidad, presencia geografica, y poder de convocatoria, es importante analizar estas cuestiones de la situacion actual del SENA. • El Gobierno ya ha tomado algunas medidas importantes: • La Ley 789de 2002estipula que las empresas que ofrezcan capacitacion aprobada por el SENA tendran un reembolso del 50% de los impuestos que pagan al SENA • Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT) para articular y alinear los esfuerzos publicos y privados en el desarrollo de la capacitacion para el trabajo, en el cual el SENA juega un papel significativo. El reto consiste en fortalecer la interaccion y el rol de las agencias del gobiernos y los ministerios con el SENA. • Otro paso importante ha sido el Decreto Presidencial 249 de 2004 que expresa que el SENA debe involucrar a proveedores privados a traves de convenios en la capacitacion de trabajadores con fondos de SENA

12. III- Regulaciones que podrian afectar la demanda de trabajadores • Evidencia internacional reciente sugiere que la legislacion sobre la proteccion al empleo puede afectar las tasas de empleo y de informalidad, asi como la efectividad de los programas activos de empleo. • El salario minimo en Colombia es relativamente alto comparado con otros paises de America Latina. A pesar del efecto positivo que puede tener sobre el salario de los trabajadores formales, hay un efecto negativo asociado a perdidas de empleo en el sector formal: a traves de aumento en el desempleo o movilidad al sector informal (Arango y Pachon, 2004, WB 2005) • Ademas, los costos laborales no salariales parecen haber tenido un efecto negativo en la demanda de empleo. Estos costos, que constituyen aproximadamente 55% de la nomina salarial, han tenido un impacto negativo en el nivel de empleo formal (Cardenas y Bernal, 2003)

13. Lecciones de la experiencia internacional Programas de capacitacion para el trabajo en el mundo • En la experiencia internacional, los programas de capacitacion para el trabajo son las intervenciones activas mas usuales para mejorar el capital humano de los empleados y desempleados de todas las edades. • Los enfoques y la provision de capacitacion varian mucho de pais a pais (poblacion objetivo, servicios prestados, tipo de proveedor, etc) • Los programas con enfasis en capacitacon vocacional en el aula constituyen el enfoque con mayor antiguedad. A traves del tiempo, este tipo de capacitacion vocacional se ha ido transformando en un enfoque mas comprehensivo, mas orientado a la demanda, etc.

14. Factores de exito de los programas de capacitacion • Introduccion en el paquete de pasantias (Jóvenes en Acción) • Servicios de apoyo a los participantes: estipendios, reembolsos, vouchers de transporte (Job Corps) • Contenido orientado a la demanda (Programa Juventud y Empleo en Republica Dominicana) • Cooperacion de los empleadores potenciales (Projoven en Peru) • Proceso competitivo de seleccion de proveedores de capacitacion (PLANFOR en Brazil, Juventud y Empleo en RD y Procajoven en Panama) • Estrategias apropiadas de focalizacion (Colombia podria utilizar Red Juntos: Familias en Accion mas Sistema de Informacion para poblaciones desplazadas) • Coordinacion entre agencias publicas • Provision de capacitacion general o “life skills” (en comunicacion, liderazgo, trabajo en equipo, motivacion, disciplina)

15. Sistema de certificacion de competencias • Un factor inherente al exito de los sistemas de capacitacion se basa en la comunicacion efectiva a los empleadores de las habilidades adquiridas por los trabajadores. • El sistema de certificacion de competencias cumple varios objetivos: • Permite el reconocimiento de habilidades y competencias, sin importar como estas fueron obtenidas o cual es la formacion educativa anterior • Permite la comparacion de las habilidades en el mercado laboral de los trabajadores, a nivel nacional/internacional • Sirve como punto de contacto entre las habilidades adquiridas en la capacitacion con las habilidades necesarias para realizar un trabajo • Es util para mejorar la movilidad ocupacional y promover la educacion continua (Bouder et al. forthcoming, World Bank 2003, and Armstrong et al. forthcoming).

16. Las calificaciones del sistema estan diseñadas para: i) acumular creditos a traves del tiempo, ii) ser “transportables”, iii) ser transparentes, iv) ser independientes de los requisitos de otros programas (Young 2005). • Los principales factores de exito son • tener un enfoque incremental (caso Sudafrica: cambio radical), • operar en la base de consenso y compromiso (Nueva Zelanda), • basarse en modulos de capacitacion academica, vocacional o de otros sectores industriales, y • contar con una amplitud de politicas (disponibilidad de sistemas de evaluacion, capacitacion adecuada de educadores, existencia de organizaciones sectoriales establecidas)

17. Conclusiones • Los mas vulnerables enfrentan varias barreras al empleo. La incompatibilidad de capacidades (mismatch) es una de las mas importantes y fue el foco de este documento • Algunos de los factores causales con gran incidencia para los pobres en Colombia son (i) las desigualdades en los servicios educativos, (ii) la efectividad limitada de los servicios publicos de capacitacion, (iii) las regulaciones que pueden disminuir la demanda de trabajadores • Dada la fuerte asociacion entre empleo formal y educacion, uno de los desafios mayores del Gobierno de Colombia es mejorar las oportunidades en el mercado de trabajo para los mas vulnerables. • En el largo plazo, es importante mejorar el acceso a educacion de calidad en los niveles secundario y terciario • Asimismo, para aquellos que ya dejaron el sistema educativo formal, es crucial proveer oportunidades a los mas pobres para adquirir o reforzar sus habilidades, a traves de capacitacion para el trabajo, servicios de empleo, acceso a educacion continua

18. Los mejores ejemplos internacionales sugieren que la combinacion de capacitacion para el trabajo con otros servicios (competencias generales, pasantias, asistencia en la busqueda de empleo, vouchers de transporte) puede ser muy exitosas • Ademas, los programas orientados a la demanda que son provistos de manera competitiva son cruciales para la pertinencia y calidad de la capacitacion. Experiencias en Brazil y Chile muestran resultados promisorios de la utilizacion de una seleccion competitiva de servicios de capacitacion. • Reformas recientes en Colombia, como la Ley 789, CONPES 81, el Decreto Presidencial 249 constituyen esfuerzos en la direccion correcta, aunque en la practica su implementacion ha sido limitada

19. Mecanismos de certificacion de competencias pueden complementar las intervenciones de capacitacion para el trabajo al mejorar la comunicacion (signaling) entre trabajadores y empleadores. • Colombia ha dado un gran paso al crear el Sistema Nacional de Formacion para el Trabajo. El SENA es una de los principales instituciones involucradas y por lo tanto, seria critico mejorar la efectividad, eficiencia y equidad de sus gastos para asegurar el exito y credibilidad del sistema y coordinar su rol con el de las otras agencias/ministerios publicos involucrados. • Finalmente, es importante tener en cuenta la capacidad del pais, asi como las rigideces de sus instituciones. Ciertas condiciones iniciales son importantes para la implementacion exitosa de los programas: suficientes recursos del gobierno invertidos en capacitacion, oferta adecuada de instituciones de capacitacion publicas y privadas, unidades de direccion tecnica y supervision fuertes, asi como cierto grado de flexibilidad de las regulaciones laborales.

20. Programas de capacitacion para el trabajo • Diseño • Servicios comprehensivos (capacitacion/pasantia/ asistencia para la busqueda de empleo) • Capacitacion general (life skills) • Focalizacion • Test de Proxy means (SISBEN) • Red Juntos (Familias en Accion mas el Sistema de Informacion para poblaciones desplazadas) • Reglas y Actores • Coordinacion entre agencias publicas • Cooperacion de potenciales empleadores • Contenido orientado a la demanda • Proceso competitivo de seleccion de institutos de capacitacion Complementados por un Marco Nacional de Certificacion de Competencias Tomando en consideracion las condiciones iniciales: Rigideces de las instituciones (regulaciones del mercado laboral) Unidades de direccion tecnica y supervision fuertes Suficientes recursos del gobierno para capacitacion