Estado de los Derechos de los Contribuyentes en México Informe 2012

1. Estado de los Derechos de los Contribuyentes en México Informe 2012

2. I. Presentación Prodecon tiene entre sus objetivos, promover un sistema tributario más justo y equitativo para los pagadores de impuestos. Modernización y mejoramiento de la relación jurídico-tributaria: mayor entendimiento entre fisco y contribuyente

3. I. Presentación • Como Ombudsman especializado Prodeconse constituye como observador de los derechos de los pagadores de impuestos: Presentación del Informe 2012 “Estado de los derechos de los contribuyentes en México” • Expone los problemas más graves a los que se enfrentan los contribuyentes. • Los litigios más relevantes de los que ha conocido. • Muestra los casos en que las violaciones que se produjeron fueron especialmente trascendentes y lesivas para el pagador de impuestos.

4. II. Problemas más graves a las que se enfrentan los contribuyentes • 1. Inmovilización de cuentas bancarias • La inmovilización de cuentas bancarias se ha convertido, en un ejemplo paradigmático de caso grave de violaciones a los derechos de los contribuyentes. • Al mes de septiembre de 2012 Prodecon había recibido 134 quejas de contribuyentes con esta problemática. • El total de estos procedimientos ascendía a un monto total de $296,870,395.72 • Del total de procedimientos iniciados, Prodecon obtuvo, en poco más del 65% de los casos, un resultado favorable a los contribuyentes.

5. Prodecondetectó que la autoridad fiscal en ejercicio de esa facultad lleva a cabo prácticas que violan los derechos de los pagadores de impuestos, y que son las siguientes: • 1. Los contribuyentes no se enteran, ni siquiera con posterioridad a la medida, de qué autoridad la ordenó ni por qué causas. • 2. Las autoridades no justifican la imposición de la medida precautoria, sea porque no se actualizan los supuestos de procedencia, o bien, porque no se atiende a la naturaleza de la medida como un mecanismo de excepción.

6. 3. Es recurrente que el monto de los depósitos resulte excesivo, en razón de que: • La autoridad no señala un monto determinado. • La entidad financiera embarga por completo la cuenta. • El embargo se traba en todas las cuentas bancarias del contribuyente • 4. Las autoridades no acatan determinaciones jurisdiccionales que ordenan levantar el embargo, o bien, aceptar una sustitución de garantía. • 5. Ante créditos fiscales que no son firmes, las autoridades fiscales transfieren los fondos. • 6. Las autoridades inmovilizan cantidades de naturaleza inembargables. • 7. El esfuerzo conjunto de SAT y Prodecon ha contribuido a minimizar este tipo de conducta, sin embargo, es importante establecer sanciones al respecto.

7. Prodeconreconoce que las autoridades deben contar con esta facultad pero solo para casos extraordinarios y ciñéndose estrictamente no sólo a lo prescrito en la ley sino a una buena práctica administrativa, para no violar derechos fundamentales ni afectar la actividad económica de los pagadores de impuestos. • La medida, en sus diversas modalidades, no se encuentra claramente regulada por las disposiciones del CFF. • El pasado 5 de diciembre de 2012 laProcuraduríapresentó ante la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados una propuesta de modificación a las disposiciones fiscales en esta materia: • Certeza jurídica (información al contribuyente), proporcionalidad de la medida (temporalidad y monto) y Responsabilidad administrativa en caso de actuaciones irregulares.

8. 2. La falta de garantía de audiencia al importador mexicano en la verificación de origen: un problema sistémico en materia tributaria. • Prodecondetectó, como problema sistémico, el consistente en que Contribuyentes a los que se les niega el trato arancelario preferencial de mercancías en virtud de que el SAT lleva a cabo los procedimientos de verificación de origen previstos en el TLCAN directamente con el proveedor o productor en el extranjero sin notificar el referido procedimiento a los importadores nacionales. • Al emitir la Recomendación sistémica 2/2012 Prodecon consideró que se afectaba el derecho del importador a ser oído en el procedimiento administrativo de verificación de origen. • La Recomendación 2/2012 logró la emisión de criterios internos vinculantes para las autoridades adscritas al SAT, con el objeto de que se otorgue garantía de audiencia al importador mexicano.

9. 3. Deducibilidad de gastos estrictamente indispensables Industria farmacéutica Problema sistémico Deducción de gastos de promoción Problemática: Los productores de medicamentos tienen prohibido por mandato de ley la promoción de sus productos a través de medios convencionales, por lo tanto utilizan medios distintos para la promoción de sus productos.

10. Prodecon emitió su Recomendación sistémica 1/2012: • Se afecta la seguridad jurídica de los contribuyentes cuando se les rechazan deducciones que tiene el carácter de estructurales. • Las deducciones estructurales son las que derivan de la lógica empresarial y deben ser vistas como gastos ordinarios y estrictamente indispensables. • La autoridad, al aplicar las normas fiscales, debe realizar una interpretación armónica y sistemática atendiendo a los principios constitucionales de proporcionalidad y equidad.

11. En los procedimientos de revisión las autoridades deben considerar los elementos que les permitan entender la particularidad de los negocios de los pagadores de impuestos, realizando una estructura hacendaria por segmentos, industriales o empresariales. • Finalmente los servidores públicos del SAT deben ser capacitados y actualizados en la forma y modos en que operan las diversas empresas. • Como conclusión Prodecon recomienda a las autoridades que no utilicen criterios estandarizados para rechazar gastos operativos del negocio, sino que adviertan las diferentes formas en que funcionan los giros empresariales, aunque sus deducciones no sean convencionales u ordinarias para la generalidad de los contribuyentes.

12. 4. Imposibilidad para deducir los gastos y adquisiciones de determinados sectores comerciales con particularidades especiales • Determinado tipo de comerciantes presenta particularidades especiales pues, debido a sus condiciones reales de operación, les resulta difícil —en algunos casos, imposible— cumplir con los requisitos ordinarios para la deducibilidad de sus erogaciones. • Estos contribuyentes vienen operando a través de resoluciones otorgadas por el SAT, lo que provoca gran incertidumbre jurídica, pues esas resoluciones son temporales y se emiten a discreción de la autoridad: • Se provoca un grave estado de indefensión jurídica que coloca a estos contribuyentes al borde de la ilegalidad y en muchos casos la informalidad.

13. Prodeconpropone las siguientes medidas: • Que la autoridad fiscal reconozca a los sectores con particularidades especiales, a fin de emitir resoluciones acorde a su realidad; • Incorporar a la legislación sustantiva, las resoluciones de facilidades administrativas que otorgue el SAT a ciertos sectores; • Que las disposiciones que regulen el cumplimiento de obligaciones tributarias por parte de sectores con particularidades especiales, sean claras y sencillas de acuerdo a su naturaleza; y, • Que las autoridades fiscales deben en todo momento facilitar a los contribuyentes de estos sectores con características especiales, el cumplimiento de sus obligaciones, tomando las medidas necesarias para pagar sus impuestos de acuerdo con su capacidad contributiva.

14. 5. Régimen fiscal de las cuentas individuales de ahorro para el retiro (subcuentas SAR 92 y RCV) • Sistema fiscal complejo y rígidoque dificulta establecer con exactitud la forma en que esos recursos tributan para el ISR (Falta de certeza jurídica). • Al retirar en una sola exhibición los fondos de las subcuentas los trabajadores sufren una retención que puede ser hasta del 20% (Inseguridad jurídica). • Se gravan la totalidad de los recursos que se retiran, incluyendo las cuotas de seguridad social (que ya pagaron el impuesto) y las aportadas por el patrón y el gobierno (que no integran salario). • Exención (109. X LISR) • Hay diversos casos en que los contribuyentes no están disfrutando de esa exención (documentación probatoria; acreditamiento de separación de la relación laboral).

15. 5. Régimen fiscal de las cuentas individuales de ahorro para el retiro (subcuentas SAR 92 y RCV) • Prodecon concluyó que el régimen fiscal aplicable a los ahorros de las subcuentas para el retiro debe gravar única y exclusivamente los intereses que genere la inversión y no la totalidad del recurso.

16. 6. Devoluciones de saldos a favor • Principales afectaciones a los derechos de los contribuyentes: • 1. Se les tiene por desistidos sin requerimiento previo(errores o falta de documentos). • 2. Se les requiere información en exceso. • 3. Se rechazan las solicitudes de devolución por inconsistencias imputables a terceros.

17. 6.1 Negativa de devoluciones por inconsistencias en las constancias de retenciones • Es una de las principales razones por las que el SAT ha rechazado, en la experiencia de Prodecon solicitudes de devolución. • Constancia de retención: datos erróneos o incompletos. La autoridad requiere al trabajador para que aclare las inconsistencias o, en su caso, autoriza devoluciones parciales. La autoridad niega totalmente las solicitudes de devolución. Problemática sistémica

18. 6.1 Negativa de devoluciones por inconsistencias en las constancias de retenciones • La problemática sistémica se produce, a juicio de la Prodecon por: • El trabajador no tiene a su alcance los medios para compeler al retenedor a corregir la constancia que le fue expedida. • La autoridad no tiene la facultad para requerir directamente al patrón-retenedor que aclare, si procede la aclaración de la constancia de retención. • Soluciones propuestas: • Establecer la facultad de la autoridad fiscal para requerir a los patrones- retenedores. • Establecer la obligación de los patrones-retenedores de atender oportunamente el requerimiento del trabajador, ante inconsistencias en la constancia de retención.

19. III. Litigios relevantes • Personas físicas que sólo perciben ingresos por intereses en cantidad inferior a cien mil pesos • Los contribuyentes que no rebasan los 100 mil pesos anuales de ingresos por intereses reales por sus depósitos bancarios, no puede efectuar deducciones personales ya que el SAT no le estaba aceptando la presentación de su declaración anual (Art. 160 LISR). • La retención correspondiente se considera pago definitivo. • Inconstitucionalidad del artículo 160 LISR: • Principio del mínimo vital.- Se conocencasos de personas de la tercera edad cuya única fuente de ingresos son intereses reales inferiores a 100 mil pesos anuales. • Principio de legalidad tributaria.- Se atiende a un elemento ajeno al objeto del gravamen: al no recaer sobre los intereses reales. • Principio de equidad.- Sistema tributario más rígido para contribuyentes más vulnerables por percibir menores ingresos.

20. III. Litigios relevantes • Personas físicas que sólo perciben ingresos por intereses en cantidad inferior a cien mil pesos • La facilidad administrativa que concede el artículo no puede interpretarse comouna prohibición que afecte los derechos de los contribuyentes (Art. 175 LISR)

21. Interpretación pro hominedel artículo 58-2 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo • Al considerar obligatoria la vía sumaria se hace una interpretación restrictiva del artículo 58-2, dejando a los pagadores de impuestos, más vulnerables, sin defensa. • La autoridad jurisdiccional no cuenta con la facultad expresa en la vía sumaria para declarar la improcedencia de la demanda por extemporaneidad. • Exigencias extraordinarias: No se puede obligar al gobernado a determinar por sí solo los supuestos de procedencia (conocimientos especializados). • 5 de diciembre de 2012. Propuesta de reforma presentada a la Comisión de Hacienda y Crédito Publico de la Cámara de Diputados: En los casos en los que la demanda es presentada después del día 15, y el adeudo fiscal sea impugnable en la vía sumaria, deberá admitirse y tramitarse como juicio ordinario ( 45 días de plazo para su interposición).

22. Sentencia favorable ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, destaca: • El artículo 58-2 de la LFPCA debe interpretarse en el sentido de que: La demanda en la vía sumaria, presentada extemporánea, debe ser reencauzada, admitida y tramitada en la ordinaria, de lo contrario se viola el derecho de acceso a la justicia y seguridad jurídica. • Es preciso que los juzgadores apliquen la interpretación más favorable al contribuyente. • Desafortunadamente este criterio ya ha sido superado y tanto la Primera como la Segunda Sala han sostenido en tesis aisladas que la vía sumaria es obligatoria.

23. IV. Percepción de justicia del sistema • A través del ejercicio de sus diversas atribuciones Prodeconconoció diversos casos paradigmáticos por el tipo de violaciones que se produjeron en los derechos de los contribuyentes. • Estos casos son presentados en dos grupos: • Errores administrativos que transgreden los derechos de los contribuyentes , y • Cargas probatorias negativas: personas físicas que deben probar que no son contribuyentes.

24. Errores administrativos que transgreden los derechos de los contribuyentes • I. Omisión de registro del pago en el sistema. • A una persona moral, se le impone una multa por el supuesto incumplimiento a un requerimiento de información respecto del pago del ISR del ejercicio fiscal 2010 y se ordena la inmovilización de sus cuentas bancarias, dejando de observar que desde abril de 2011 había quedado totalmente pagado el impuesto del ejercicio respectivo. • A través de la queja que tramita la Procuraduría, la autoridad al rendir su informe se percata que el pago por concepto del ISR sí se encontraba cubierto desde el 7 de abril de 2011 como aparecía en el sistema electrónico. El asunto se resolvió favorablemente, pero las cuentas bancarias de la contribuyente permanecieron embargadas por más de un mes • No es aceptable que debido a un error administrativo, la autoridad proceda a imponer una multa y asegurar cuentas bancarias, ocasionando graves daños y perjuicios a los pagadores de impuestos.

25. Errores administrativos que transgreden los derechos de los contribuyentes • II. Error en el formato de pago, provoca su desconocimiento. • Persona física que se autodeterminóun ingreso gravable de $259,716.00 con un impuesto a cargo de $40,438.00, que optó por pagar en parcialidades realizando el primer pago. • Sin embargo, con posterioridad la autoridad le requirió la totalidad del pago del crédito fiscal, sin tomar en consideración el pago ya efectuado. • Según la autoridad debió realizarlo el mismo día de la presentación de la declaración de autocorreción para no suponer la renuncia al beneficio del pago en parcialidades (facilidad otorgada en la RMF). • Prodecon emitió la Recomendación 10/2012 exhortando a la autoridad a considerar el entero de la primera parcialidad y permitir el pago de las siguientes de conformidad con lo establecido en el programa de regularización fiscal 2009. Esta Recomendación fue aceptada y cumplida.

26. Cargas probatorias negativas • Determinación de 18 multas por no cumplir con obligaciones fiscales y pago de un impuesto que no causaba (IEPS) – Una persona registrada como pequeño contribuyente dio de alta como actividad principal la de “Comercio al por menor en tiendas, abarrotes, ultramarinos y misceláneas”. El sistema informático del SAT automáticamente lo clasificó como contribuyente con obligaciones en materia de IEPS (vende, produce o comercializa bebidas alcohólicas), sin que se actualizaran los supuestos. • Al no cumplir con las obligaciones formales derivadas del régimen fiscal que el sistema le había autogenerado se le imponen 18 multas, obligando a la persona a demostrar que su actividad no causaba IEPS. • En el caso Prodecon intervino proporcionando el servicio de representación legal y defensa, resultando exitosos todos los procedimientos iniciados, obteniéndose la nulidad definitiva de las multas.

27. Cargas probatorias negativas • Requerimientos de obligaciones fiscales y multas a una persona que no se ubica en los supuestos legales para causar ISR. • La autoridad fiscal determinó a través de una “carta invitación” que una persona estaba obligada al pago de ISR y en consecuencia a inscribirse al RFC y presentar declaración de dicho impuesto por depósitos en efectivo que había recibido en su cuenta bancaria, siendo que éstos eran ingresos no gravables al provenir de donativos entre cónyuges y/o por concepto de alimentos. La contribuyente acredito ser acredora alimentaria, se emitió la Recomendación … la que no fue aceptada por la autoridad fiscal. • Actualmente Prodecon se encuentra litigando el asunto.

28. Cobro de un crédito fiscal por más de 18 años: Un contribuyente Zacatecano que ha soportado por más de 18 años la acción Ejecutora del Estado, provocando la pérdida total de su patrimonio. El contribuyente ha sufrido embargos y remates de bienes tras múltiples procedimientos administrativos de ejecución sobre un mismo crédito fiscal. Inicialmente tenía un crédito determinado por $478.446. La actuación morosa de la autoridad, provocó que el crédito fiscal aumentara de manera tal, que se volvió para el contribuyente inalcanzable su finiquito. Prodecon también revisó los cálculos efectuados por la autoridad al determinar el monto del remanente del crédito fiscal, resultando incorrectos, pues según la autoridad, el saldo ascendía a $3,484,177.14, cantidad tres veces mayor a la calculada por la Prodecon de $1,036,496.42 M.N.

29. Cobro de un crédito fiscal por más de 18 años: Se consideró que el número y gravedad de las violaciones cometidas se traducen en una vulneración de los derechos humanos de seguridad y certeza jurídicas, debido proceso legal, respeto a la capacidad contributiva y no confiscatoriedad, por lo que se recomendó dejar sin efectos el remanente del adeudo fiscal y en consecuencia los actos tendientes al cobro de los mismos. Recomendación no acepta y Prodecon tiene lista la queja que presentará ante la CIDH.

30. V. Por una nueva cultura contributiva

31. Una nueva cultura contributiva implica un proceso de modificación de ideas, creencias, valores y sentimientos de los contribuyentes y las autoridades respecto de la tributación. • La nueva cultura contributiva se debe basar en el respeto a los derechos, acceso a la información y leyes claras que faciliten el cumplimiento de las obligaciones fiscales. • Simplificación legal y administrativa: Simplificar el actual sistema fiscal tanto en el número y forma de determinación de los gravámenes como en la manera en que se pagan. • La nueva cultura contributiva se debe basar más en la convocatoria y en el compromiso ciudadano, que en la percepción indiscriminada del contribuyente como evasor. • LaProcuraduría de la Defensa del Contribuyente es el Ombudsman de los pagadores de impuestos, quienes al contribuir para la superior causa de México, deben ser reconocidos en su dignidad y derechos fundamentales • .

32. Diana Bernal Ladrón de Guevara Procuradora de la Defensa del Contribuyente www.prodecon.gob.mx atencionalcontribuyente@prodecon.gob.mx 12 05 9000 01 800 611 0190 Unidad de Asesoría, Quejas y Defensa: INSURGENTES SUR 954. COL.INSURGENTES SAN BORJA