La responsabilità Contrattuale della P.A.

1. La responsabilità Contrattuale della P.A.

2. Il dogma della immunità statale in materia di illecito civile contrattuale risulta da tempo abbandonato dal nostro ordinamento.

3. ART. 28 Cost. • I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

4. Responsabilità contrattuale • L’assoggettamento degli enti pubblici alla responsabilità contrattuale è stato sempre ammesso.

5. Invocando la distinzione tra atti di gestione e atti di imperio.

6. Dell’inadempimento delle obbligazioni • Art. 1218 cc. “responsabilità del debitore” Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile”

7. Ritardo della P.A. nella conclusione del procedimento • Art. 2bis “ l. 241/90 “ Le P.A. sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.”

8. Critica della dottrina • Non era agevole attribuire carattere funzionale all’attività di diritto privato delle amministrazioni

9. Occorre, infatti, rilevare che l’attività delle amministrazioni è esercizio della funzione, cioè perseguimento e cura concreta di un interesse pubblico affidato alle stesse.

10. Mentre, lo strumento privatistico, in quanto esercizio di autonomia negoziale, serve a soddisfare l’interesse dei contraenti, con la conseguenza che esso non è direttamente creato per la soddisfazione di un interesse pubblico.

11. Da qui la considerazione che l’attività contrattuale delle amministrazioni non (avrebbe) assicura(to) il perseguimento dell’interesse pubblico.

12. Pertanto, mentre il potere è attribuito specificamente per la cura concreta di un interesse pubblico (ad es. il potere concessorio o espropriativo)

13. gli strumenti privatistici sono essenzialmente neutri e possono essere, dunque, utilizzati per diversi scopi, ma ciò non toglie che anche attraverso l’utilizzo degli stessi l’amministrazione possa e debba perseguire interessi pubblici

14. In tal senso la dottrina, già a partire dai primi del ‘900, ha elaborato una classificazione delle tipologie di attività amministrativa, distinguendo tra attività amministrativa di diritto pubblico e attività amministrativa di diritto privato

15. Laddove elemento qualificante è il termine “amministrativa” che sta a indicare un’attività funzionalizzata, sia che si espleti con moduli di diritto pubblico (in specie provvedimenti), sia con strumenti di diritto privato (ad es. contratti).

16. Ad esempio, è possibile procedere all’acquisizione di un terreno per la costruzione di un’opera pubblica con un provvedimento espropriativo ovvero mediante un contratto di compravendita: nell’uno e nell’altro caso, gli strumenti sono funzionali ad un interesse pubblico.

17. Vi sono ipotesi, dove la P.a non ha possibilità di scegliere tra moduli di diritto pubblico o di diritto privato, poiché, ad esempio, deve reperire i beni all’esterno, o meglio sul mercato, non avendo la struttura o le capacità per provvedere autonomamente: si pensi alla costruzione di strade e alla fornitura di beni e servizi.

18. In tal caso l’amministrazione sarà tenuta, salvo casi eccezionali e temporalmente limitati, a dover reperire tali beni sul mercato e, dunque, a dover stipulare negozi di diritto privato

19. Appare evidente, però, come i contratti necessari alla costruzione di un’opera pubblica e alla fornitura di beni e servizi siano strumenti di diritto privato, ma funzionali alla soddisfazione di un interesse pubblico.

20. Responsabilità precontrattuale • Responsabilità per violazione del dovere di buona fede nelle trattative e nella formazione del contratto art. 1337 c.c. • Violazione del dovere di comunicazione all’altra parte delle cause di invalidità del contratto medesimo art. 1338 c.c.

21. Art. 1337 c.c. • “ Trattative e responsabilità pre-contrattuale” • Le parti, nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto, devono comportarsi secondo buona fede.

22. Art. 1338 c.c. • “ conoscenza delle cause di invalidità” • La parte che conoscendo o dovendo conoscere l’esistenza di una causa d’invalidità del contratto, non ne ha dato notizia all’altra parte è tenuta a risarcire il danno da questa risentito per avere confidato, senza sua colpa, nella validità del contratto.

23. Responsabilità extracontrattuale o aquiliana • Una prima norma da esaminare: • Art. 23 d.p.r. 10.01.1957 n. 3 “ è danno ingiusto quello derivante da ogni violazione dei diritti dei terzi che l’impiegato abbia commesso per dolo o per colpa grave”

24. Art. 2043 c.c. Dei fatti illeciti • “ risarcimento per fatto illecito” Qualunque fatto doloso, o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”

25. Esempio di inizio secolo • Danni prodotti dalle scintille che spesso sfuggivano alle locomotive a vapore e che provocavano incendi nelle scarpate e nei campi”

26. Danni che per tanti anni furono ritenuti non risarcibili dalla giurisprudenza, tenuto conto che l’inconveniente appariva ineliminabile e connesso ad un servizio pubblico, che non si intendeva limitare.

27. Problematiche • Inquadramento della predetta responsabilità nell’ambito o di una responsabilità diretta (o per fatto proprio)

28. Oppure responsabilità indiretta (o per fatto altrui, ovvero, dei propri funzionari e dipendenti)

29. Dopo varie dispute dottrinali e giurisprudenziali • Inizialmente si è sostenuto che la responsabilità della P.A. deve essere inquadrata nell’ambito della responsabilità diretta (art. 2043 c.c.)

30. La presente costruzione dottrinale è stata oggetto di rilievi

31. ovvero quando ci troviamo dinnanzi ad una responsabilità concorrente dei funzionari e dipendenti che rispondono per fatto proprio (direttamente come statuisce l’art. 28 cost.). Con dolo o colpa grave.

32. In questo caso l’amministrazione non potrà rispondere per fatto proprio ma risponderà per fatto altrui (secondo il principio di immedesimazione organica).

33. Parleremo di responsabilità indiretta e solidale.

34. Il danneggiato potrà chiedere il ristoro dell’intero danno ad uno solo dei due responsabili, ovvero ad entrambi.

35. La responsabilità solidale si esclude nei casi di sola colpa lieve poiché in questo caso parleremo di responsabilità diretta della p.a.

36. A sua volta la responsabilità solidale si verifica raramente

37. Difatti il danneggiato raramente si rivolge al solo dipendente o congiuntamente alla P.A. ed al dipendente.

38. Ragioni di solvibilità inducono a rivolgersi direttamente alla P.A.

39. La quale si troverà a dover corrispondere l’intero risarcimento del danno.

40. Artt. 18,19 e 22 T.U. impiegati civili dello stato • L’amministrazione eserciterà l’azione di rivalsa nei confronti del suo dipendente

41. Nasce in capo al funzionario che ha commesso un danno – con colpa grave o dolo – nell’esercizio delle sue funzioni – (rapporto di servizio) – quella responsabilità che prende il nome di “responsabilità amministrativa”

42. Responsabilità amministrativa che si differenzia dalla responsabilità dell’agente nei confronti dei terzi soggetti estranei all’amministrazione (classica forma di responsabilità civile) .

43. La responsabilità amministrativa si qualifica come: responsabilità contrattuale per inadempimento nell’ambito del preesistente rapporto di servizio che lega l’agente all’ente.

44. La responsabilità amministrativa • Ricorre non solo nel caso di danno indiretto subito dalla P.A. per aver risarcito il pregiudizio patito dai terzi

45. Ma anche in tutti i casi in cui la condotta del dipendente pubblico arrechi una menomazione patrimoniale diretta alla P.A. sia sotto forma di minori incassi o di maggiori spese o di pregiudizio ai beni della p.a.

46. La Responsabilità amministrativo - contabile

47. La locuzione “ responsabilità amministrativo-Contabile” è ormai acquisita dalla giurisprudenza e dalla dottrina nonché dall’art. 1 comma 4 della l. 20 del 1994.

48. La responsabilità contabile parte dal 1862 (l. n. 800) con il giudizio sui conti degli agenti contabili

49. La particolarità di questo giudizio era data dal fatto che:

50. La presentazione del conto o resa del conto determinava che per l’agente contabile automaticamente si apriva un giudizio contabile