La gestion de trésorerie de l’État : une mission assurée par l’Agence France Trésor

1. DEA de finances publiques La gestion de trésorerie de l’État :une mission assurée par l’Agence France Trésor

2. Les missions et l’organisation de l’AFT • Principales caractéristiques de la dette française • Les objectifs de la gestion de trésorerie • Le périmètre de la gestion de trésorerie • La gestion active de trésorerie • Une journée type de gestion de trésorerie

3. 1 - Les missions et l’organisation de l’AFT

4. L’AFT : gestionnaire de la dette et de la trésorerie de l’Etat • L’Agence France Trésor (AFT), Agence de la dette, a été créée le 08 février 2001 par arrêté du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, sous la forme d’un service à compétence nationale (SCN) placé sous l’autorité du directeur général du Trésor et dirigé par un directeur général. • Elle a pour mission d’assurer le financement de l’Etat afin de permettre à celui-ci d’honorer ses engagements nationaux, européens et internationaux en toutes circonstances. Pour ce faire l’AFT est en charge de la gestion de la trésorerie de l’Etat et de la gestion de la dette de l’Etat, qui en est un élément indissociable.

5. Nos partenaires Ministère de l’Économie et des Finances Comité stratégique Spécialistes en valeurs du Trésor Ministère délégué auprès du ministre de l'économie chargé du budget

6. 2. Principales caractéristiques de la dette française

7. Dette française : chiffres clés au 30 avril 2013 • Encours de dette négociable: 1420Md€ • Obligations à long terme (OAT): 1000Md€ • Bons à moyen terme (BTAN) : 250Md€ • Bons à court terme (BTF) : 170Md€ • Programme de Financement à Moyen et Long Terme • 2003: 111,4Md€ • 2004: 122,0Md€ • 2005: 111,0Md€ • 2006: 104,1Md€ • 2007: 97,5Md€ • 2008: 128,5Md€ • 2009: 165,0Md€ • 2010: 188,0Md€ • 2011: 184,0Md€ • 2012: 178,0Md€ • 2013: 169,0Md€

8. Mandat et stratégie de l’AFT “L’Agence France Trésor gère la dette et la trésorerie de l’Etat dans les meilleures conditions de sécurité et dans l’intérêt du contribuable,” • Avec l’introduction d’éléments de flexibilité depuis la fin de l’année 2007 • Plus d’émissions de “off the run” • Plus de lignes lors des adjudications • Fourchettes d’émission plus larges • 2 adjudications optionnelles (août et décembre) • A compter du 1er janvier 2013, nouvelles émissions réalisées sous la forme d’OAT (plus de BTAN) avec des nouvelles dates de maturité (mai et novembre) • Régularité et transparence sont les pierres angulaires de notre stratégie • Calendrier des adjudications publié 1 an à l’avance • BTF chaque lundi • OAT (>5Y) chaque premier jeudi du mois (sauf en août et en décembre,) • OAT (2Y à 5Y) et indexés chaque troisième jeudi du mois (sauf en août et en décembre) • Benchmarks 2, 5, 10, 15, 30 et 50 ans • Régularité dans le rythme et la structure des émissions • Absence d’opportunisme dans l’approche 8

9. Innovations de l’AFT • 1986: Les obligations d’Etat deviennent assimilables • 1989: Première OAT à 30 ans • 1991: Premières OAT démembrables • 1996: Première OAT indexée sur le TEC10 • 1998: Première OAT indexée sur l’inflation française • 2001: Première OAT indexée sur l’inflation de la zone € • 2005: Première OAT à 50 ans • 2006: Lancement d’un marché OAT à destination des particuliers sur NYSE Euronext • 2007: Premier démembrement d’OAT indexées • 2009: Fongibilité des strips (certificats d’intérêt et de principal) 9

10. Un programme de financement régulier 2012 : 201,5 Md€ d’émissions brutes Source : AFT

11. Un programme de financement régulier 2013 : 96,8 Md€ d’émissions brutes (57.3% de 169Md€) Source : AFT

12. Structure des programmes de financement off-the-run: 54,0Md€ 28% off-the-run: 69,0Md€ 37% off-the-run: 53,0Md€ 29% off-the-run: 48,5Md€ 29% off-the-run: 22,7Md€ 19% off-the-run: 2,7Md€ 3% Source: AFT

13. Encours des obligations au 30 avril 2013 * Au 1er janvier 2013

14. Segmentation de la demande de titres d’Etat Gestion alternative Gestionnaires d’actifs Fonds de pension Assurances Banques commerciales Banques centrales 14 14

15. Diversification de la base d’investisseurs Détention de la dette française par les non-résidents Diversification hors zone euro 62,5% Diversification intra zone euro Source: Banque de France 15

16. 2 – Les objectifs de la gestion de trésorerie

17. La gestion de trésorerie : « une fonction vitale pour l’Etat » Un principe cardinal : Gérer la trésorerie de l’État au mieux des intérêts du contribuable et dans les meilleures conditions de sécurité Différents objectifs pour y parvenir : • Assurer que l’État honore ses dépenses en toutes circonstances ; • Maintenir un solde créditeur du compte de l’État à la Banque de France, conformément à l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui interdit toute avance de la banque centrale à des organismes publics ; • Placer sur les marchés financiers, dans les meilleures conditions et au moindre risque, tout excédent de trésorerie ; • Rationaliser les émissions de dette.

18. 3 - Le périmètre de la gestion de trésorerie

19. Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l’Etat est centralisée sur un compte unique (1) • Un compte unique à la Banque de France dont la gestion est encadrée par une convention (convention Etat – Banque de France du 8 juillet 2011). • Le compte unique du Trésor à la Banque de France retrace l’ensemble des mouvements financiers de l’Etat et de ses correspondants ... ...exécuté par les quelques 5 000 comptables publics (majoritairement ceux de la Direction générale des finances publiques).

20. Pour faciliter sa gestion, la trésorerie de l’Etat est centralisée sur un compte unique (2) Lesmouvements financiers qui affectent le compte unique de l’Etat correspondent aux opérations: COMPTE UNIQUE DE L’ETAT : Compte pivot ► géré par l'Agence France Trésor DU BUDGET DE L’ETAT DES CORRESPONDANTS DU TRESOR : collectivités territoriales, établissements publics De l’AGENCE FRANCE TRÉSOR : 1/ DETTE DE L'ETAT (OAT, BTAN et BTF) 2/ OPERATIONS DE GESTION ACTIVE DE TRESORERIE

21. 1 Techniquement, la consolidation des flux financiers sur le compte unique 6 902 Comptepivot Consolidation intra-journalièreen temps réel des opérations Comptesd’opérations

22. Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (1) • Opérations du budget de l’Etat : • recettes fiscales et non fiscales (IR, IS, TVA, dividendes, etc) ; • les dépenses de personnel (payes et pensions en fin de mois), de fonctionnement, d’investissement etc. ;

23. Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (2) • Opérations financières réalisées par l’Agence France Trésor : • Les opérations de dette de l’Etat (émission de dette à court terme –BTF– toutes les semaines et à moyen et long termes – OAT– deux fois par mois) ; • Les opérations de gestion active de la trésorerie (prêts en blanc ou opérations de prise en pension effectuées la veille et/ou les jours précédents).

24. Le périmètre du compte unique : la sphère Etat et les correspondants du Trésor (3) • Opérations des correspondants du Trésor, c’est-à-dire des organismes qui sont tenus de déposer leurs fonds au trésor public : • Collectivités territoriales (ex. communes, régions, départements, EPCI); • Etablissements publics locaux et nationaux (ex. musées, universités, ANRU, ADEME, hôpitaux, etc.) et assimilés (COFACE); • Banques centrales appartenant à la zone franc (BCEAO et BEAC). • L’extension du périmètre des correspondants: la politique de mutualisation des trésoreries publiques: • Une politique renforcée en 2010 et soutenue par la Cour des comptes et l’Inspection des finances: • Rapatriement de la trésorerie structurellement excédentaire d’organismes publics ou parapublics : similaire à la consolidation effectuée entre les maisons mères et leurs filiales • 18Md€ rapatriés depuis 2010 soit 1,3% du montant de la dette négociable à fin 2012, notamment réorientation des placements déconsolidants des opérateurs publics vers des placements ad hoc développés en lien avec la DGFiP

25. Les correspondants : entre obligation et possibilité de dépôt des fonds au Trésor Les déposants obligatoires • Les collectivités territoriales Niveau législatif (art 25 et 26 de la LOLF du 1er août 2001) : « - Sauf disposition expresse d’une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l’Etat ». • Les établissements publics et autres organismes publics Niveau décrétal (art 47 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique) : « […] les personnes morales mentionnées à l’article 1er sont tenues de déposer leurs fonds au Trésor.». Les déposants facultatifs Les banques africaines (convention dans le cadre de la zone franc) Autres organismes (possibilité ouverte dans le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique)

26. Le concours des correspondants au financement de l’Etat

27. Le poids significatif des correspondants du Trésor dans les flux du compte unique

28. 4 - La gestion active de trésorerie • La prévision : construire le profil de trésorerie • Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne gestion de la trésorerie de l’Etat (Jour précédent) • Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la gestion dynamique de trésorerie (Jour) • La sécurisation de la gestion de trésorerie

29. A. La prévision : construire le profil de trésorerie

30. Une étape primordiale : la constitution du profil du compte au Trésor avec les prévisions… Un premier profil N est constitué en fin d’année N-1 par : • la reconduction des flux récurrents réalisés en N-1 : payes, pensions, échéances fiscales… • les remboursements de dettes émises ; • retraitement des informations collectées auprès des fournisseurs d’annonces : sphère sociale, prévisions fiscales, prévisions des flux des grands correspondants, dividendes à percevoir ; • Prise en compte des mesures nouvelles : • l’impact des diverses mesures législatives et des mesures fiscales Ce profil va contribuer à constituer le programme d’émission de dette

31. Les instruments internes de financement Un second profil N est constitué en fin d’année N-1 par : • Le financement des besoins de trésorerie : • Emission de dette à court terme BTF (bons du Trésor à taux fixe et intérêt précompté)émis pour des durées de3 mois, 6 mois, 1 an ou BTF très court terme adjudication tous les lundi ; • Émission de dette à moyen long terme (MLT) : BTAN (Bon du Trésor à intérêts annuels) émis pour des durées de 2 à 5 ans, adjudication tous les 3ème jeudi du mois ; OAT (obligations assimilables du Trésor) émises pour des durées de 7 à 50 ans, adjudication tous les 1er jeudi du mois.

32. La constitution du profil du compte au Trésor (y.c. les émissions de titres court et MLT et avant placement) M€ 32

33. B. Les annonces : un dispositif indispensable à la bonne gestion de la trésorerie de l’Etat (jour précédent)

34. Le dispositif d’annonce au Trésor L ’objectif du dispositif d’annonce est de fournir au gestionnaire de la trésorerie une vue anticipée des mouvements sur le compte pivot, en dépense comme en recette.

35. L’information du trésorier de l’Etat : un enjeu central L’obligation d’annonces a été consacrée par le conseil constitutionnel : Saisi de l’article, le Conseil Constitutionnel a jugé que « l'obligation d'information préalable instituée par la loi (qui lui a été) déférée a pour objet, grâce à une meilleure anticipation des opérations importantes affectant le compte du Trésor, d'améliorer la gestion de la trésorerie de l'Etat en utilisant de façon plus active les fonds déposés auprès de lui par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ; que, ce faisant, elle participe au bon usage des deniers publics, qui est une exigence de valeur constitutionnelle» - DC n°2003-489 du 29 décembre 2003

36. Les entités soumises à l’obligation d’annonces • L’obligation d’annonces pour les dépenses supérieures à 1M€ faite… • …aux collectivités locales :article 117 LFI 2004, • …aux établissements publics : décret n° 2007-1393 du 27 septembre 2007 relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux (EPN) ; • …aux entités des ministères via des protocoles d’annonce ; • …aux opérateurs des investissements d’avenir. « Les collectivités territoriales et leurs établissements publics informent l'Etat avant toute opération affectant le compte du Trésor. Les seuils et les conditions de mise en oeuvre de cette obligation d'information préalable sont fixés par décret en Conseil d'Etat » Article 117 de la loi de finances pour 2004 et Décret n°2004-660 du 5 juillet 2004

37. Le dispositif d’annonces au Trésor Il est constitué : • des annonces à échéances fournies par la BDF, notamment grâce à la saisie anticipée des virements supérieurs à 1M€ par les comptables publics. L’AFT a la possibilité de super valider ces virements dans BDF-Direct si l’obligation d’annonce n’est pas respectée. • des annonces des dépenses mais également des recettes par mail ou télécopie ; • et leur dématérialisation en cours via un extranet ; • à défaut, report des flux de l’année N-1.

38. C.Le profil constitué à J-1 va servir à J de base à la gestion dynamique de trésorerie (Jour)

39. Les instruments de gestion de la trésorerie • Placement des excédents de trésorerie : • Prêts en blanc aux spécialistes en valeurs du Trésor au jour le jour ; • Prises en pensions de titres d’État français sur plusieurs semaines ; • Prêts à des Trésors de la zone euro ou à d’autres entités (Fonds européen de stabilité financière).

40. Profil du compte unique en mai 2013 avant et après placements Mls€

41. D.La sécurisation de la gestion de trésorerie

42. La prévention du risque de liquidité Plusieurs instruments pour faire face au risque de liquidité: • La politique d’émission primaire de l’AFT: • Un système de commercialisation robuste (SVT) et une dette attractive (sécurité, transparence, liquidité, prévisibilitéet innovation); • Les émissions courtes (BTF) (forte liquidité du marché, accès à des volumes importants, possibilité d’émettre des BTF courts). • Le système d’annonces et les outils de la Banque de France: • La grande majorité des mouvements impactant le compte sont connus au plus tard la veille; • La possibilité de refuser la validation de mouvements non annoncés. • En dernier recours, l’accès au marché interbancaire et les lignes de trésorerie: • Accès au marché interbancaire pour faire face à des situations inattendues en gestion au cours de la journée (erreurs ou annonces tardives); • Lignes de trésorerie: cadre récemment rénové, montants importants accessibles toute la journée jusqu’à 17h30, pas de commission, testées régulièrement.

43. 5 – Contrôle des risques et post marché

44.  Post-marché et contrôle des risques  Missions : • enregistrer et suivre jusqu’à leur dénouement sur le compte à la Banque de France l’ensemble des opérations de l’Agence et de ses mandants, • définir le cadre de gouvernance dans lequel opère l’Agence • contrôler les risques financiers et opérationnels associés aux opérations financières, Moyens : • une équipe de 8 personnes • un progiciel financier intégré qui enregistre les opérations de leur négociation jusqu’à leur comptabilisation, • un cadre général d’activité (adopté par le Directeur général du Trésor), des limites de risques et une Charte de déontologie,

45. Le cadre de contrôle et la maitrise des risques Un cadre de contrôle interne solide : Reprise du cadre de contrôle interne en vigueur dans les établissements de crédit français: • contrôle permanent au sein de chaqueunitéopérationnelle et inspection périodique de l’efficacité de cescontrôlesmêmes ; • indépendance des fonctions (entre l’initiation, la validation et le paiement des opérations) ; • définition de limites internes de risques ; • Comptes-rendus réguliers à la Direction Générale Un contrôle externe particulièrement vigilant : • Cour des comptes (certification des comptes de l’Etat) : • Levée d’une réserve dans la certification des comptes pour 2012 et satisfecit pour les réponses apportées à ses recommandations • Audits contractuel et interne • Mise en place d’une fonction d’audit interne au sein de l’AFT En conséquence, des risques opérationnels maitrisés: • modes opératoires rédigés par les différentes cellules • plan de secours informatique à deux niveaux • plan d’audit interne et une cartographie des risques • suivi des incidents

46. 6 – Une journée type de gestion de la trésorerie

47. La veille à 18h00 : Prévoir les flux du lendemain • Les informations du lendemain parviennent à l’AFT jusqu’à 18h00 • Les comptables de la DGFiP ont saisi dans leurs applicatifs les mouvements prévus le lendemain initiés par l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics • D’autres informations parviennent directement à l’AFT par fax ou messagerie (correspondants du CBCM – ex. BEAC –) ou via l’extranet (IEDOM) • Le teneur de compte agrège ces informations et prépare une première position consolidée des flux entrants et sortants du lendemain • Cette prévision tient compte des opérations de placements effectués (prêts en blanc ou opérations de prise en pension effectuées la veille et/ou les jours précédents). • A l’issue de cette consolidation, un rapprochement avec la prévision est effectué (analyse des principales différences constatées : par ex. effet calendaire pour le versement de prestation ou sur les recettes fiscales, etc) => Le 4 juin : après actualisation, le solde des mouvements attendus le lendemain était conforme à celui inscrit dans le profil (<100M€)

48. Le matin à 9h30: Placer les excédents de trésorerie • Dès son arrivée vers 9h00, le teneur de compte consulte le compte du Trésor sur BdF Direct pour faire un premier rapprochement entre la prévision de la veille et les mouvements déjà exécutés • En général, une bonne partie des opérations sont déjà exécutées avant 9h00 (les opérations dématérialisées notamment) • A l’issue de ce rapprochement, le gestionnaire analyse les écarts avec la prévision et identifie les mouvements non exécutés • Certaines opérations interviendront avec certitude au cours de la matinée (par ex. remboursement des prêts de la veille, opérations du CBCM) • En revanche le montant de certaines opérations ne sera précisément connu qu’ultérieurement • Le gestionnaire propose aux responsables de l’Agence, en conservant le cas échéant une marge de sécurité, un montant de trésorerie à placer sur le marché interbancaire • Le front office prépare le placement (actualisation des limites et des engagements) • Attribution par adjudication : le plus offrant est servi en premier • En fonction du solde de trésorerie attendu les jours suivants, le gestionnaire propose des opérations de pension pour lisser le solde du compte => Le 4 juin : placement du matin de 16,3Md€ en overnight, pas de placements de pension >1j compte tenu du solde du compte

49. Tout au long de la journée : Suivre finement l’évolution du compte du Trésor • Les mouvements sur le compte sont suivis heure par heure • Des mouvements (virements urgents et/ou de gros montants) peuvent être annoncés en J pour paiement en J. Ces mouvements, qui peuvent perturber la gestion fine du compte, doivent être super-validés par l’AFT pour être exécutés, sinon ils sont reportés au lendemain. • Les montants de plusieurs opérations ne sont connus qu’en cours de journée: le matin (IEDOM); mais aussi l’après midi, vers 14h30 pour certaines opérations en recettes issus de la plateforme interbancaire CORE ou vers 15h00 pour les mouvements en provenance ou à destination de la CDC • Vers 15h00, la trésorerie excédentaire est replacée • Plus aucun débit du compte n’est possible après 15h00 et la quasi-totalité des opérations ont été exécutées en recettes, à ce moment là, la position quasi définitive du compte du Trésor est connue • Le placement est largement inférieur à celui du matin => Le 4 juin : placement vers 15h00 de 465M€ • Fin des opérations à 17h00 • Généralement un dernier placement pour atteindre la cible (des recettes pour un montant très limité peuvent se produire jusqu’à 17h00) • L’AFT peut initier des opérations après 17h00 en cas de nécessité (tirage de ligne de crédit par exemple), plus aucun mouvement n’intervient après 18h00 => Le 4 juin : améliorations au cours de la journée (<250M€)

50. Un environnement de risques maîtrisé L’AFT se conforme volontairement au règlement CRBF 97-02 établi pour les établissements financiers. Les mesures prudentielles mises en place par l’agence sont contrôlées annuellement par un auditeur contractuel. Principaux risques : 1.Risque de taux : La dette de l’Etat étant émise à taux fixe, l’Etat n’est structurellement exposé au risque de taux qu’à la hauteur de son programme de financement à moyen long terme annuel et au refinancement de son stock de titres à court terme. 2. Risque de liquidité : La maîtrise du risque de liquidité est au cœur des préoccupations de sa politique d’émission de dette et de sa gestion de trésorerie. L’AFT dispose de lignes de trésorerie avec certains SVT pour sécuriser la position créditrice du compte. 3. Risque de contrepartie : Afin de limiter le risque de contrepartie, il existe des limites pour chaque nature opération. Ces limites sont établies annuellement et peuvent évoluer en fonction des données de marché. Elles sont communiquées quotidiennement aux décisionnaires. Afin de mieux discriminer les contreparties, l’AFT a mis en place une notation interne fondée sur la taille et la qualité de la structure capitalistique de ses contreparties ainsi que sur la notation à long terme fournies par les trois principales agences de notations. Par ailleurs les opérations de pensions livrées et les opérations dérivés sont encadrées par des conventions de droit français et font l’objet d’appels de marge quotidien afin d’en réduire le risque résiduel. 4. Risques opérationnels : L’AFT a mis en place différents éléments pour réduire son exposition aux risques opérationnels : - Rédaction de modes opératoires rédigés par les différentes cellules - Etablissement d’un plan de secours informatique à deux niveaux - Construction d’un plan d’audit interne et d’une cartographie des risques. - Mise en place d’un suivi des incidents 50