XXXV SEMINARIO INTERNACIONAL DE PRESUPUESTO P BLICO

1. XXXV SEMINARIO INTERNACIONAL DE PRESUPUESTO P�BLICO Tema: �PROBLEMAS QUE SE ENFRENTAN EN LA CONFECCI�N DE LOS PRESUPUESTOS P�BLICOS� Expositor: Edmundo Conde Zamorano Brasilia, Mayo de 2008.

2.  EL DEBATE SOBRE INFLEXIBILIDADES EN LA CONFECCI�N DE LOS PRESUPUESTOS Reto fiscal que contin�an enfrentando las autoridades presupuestarias y econ�micas. Mandatos constitucionales, legales y convencionales preexistentes. Limitaciones en el margen de discrecionalidad para asignar los recursos.

3. EL DEBATE SOBRE INFLEXIBILIDADES EN LA CONFECCI�N DE LOS PRESUPUESTOS Nominas de personal Servicio de la deuda Transferencias a entidades territoriales Sentencias judiciales Compromisos de vigencias futuras

4. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL �Camisas de Fuerza� para formular el presupuesto Necesidad de revaluar y modernizar las t�cnicas presupuestales Supervivencia o sostenibilidad fiscal

5. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL La captaci�n de ingresos y su aplicaci�n en los gastos orientados hacia una mayor discrecionalidad en el manejo del presupuesto 1.1 Facultades impositivas del Estado 1.2 Compensaciones (tasas y contribuciones) por actividades como vigilancia y control 1.3 Venta y/o reconocimiento por bienes y servicios prestados 1.4 Actividades financieras realizadas con activos, fondos disponibles e inversiones del Estado 1.5 Recursos del cr�dito

6. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL 1.6 Los encargados de la confecci�n del presupuesto se convierten en una especie de �notarios� 1.7 Se compromete la capacidad para ejecutar los planes de Gobierno 1.8 Se pone en peligro la estabilidad macroecon�mica 1.9 Aumento persistente de la deuda p�blica

7. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL 2. La formulaci�n presupuestal ante los efectos de la situaci�n econ�mica 2.1 La din�mica de la globalizaci�n econ�mica hace del financiamiento del presupuesto un componente altamente sensible para su cumplimiento 2.2 La incertidumbre sobre el futuro econ�mico est� sometida a la variable riesgo en mercados cada vez mejor informados 2.3 Las particularidades de financiamiento y asignaci�n de gastos ubican a los Pa�ses en una realidad cambiante, que se constituye en retos, para no desviar la orientaci�n de la actividad presupuestal

8. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL 3. La revaluaci�n y modernizaci�n de las t�cnicas presupuestales 3.1 Tema de an�lisis y preocupaci�n reiterado en los �ltimos a�os 3.2 Desde los a�os sesentas hasta la fecha, multiplicidad de intentos para implementar las t�cnicas m�s adecuadas 3.3. Incrementales, base cero, por programas, participativo, por gesti�n de resultados y algunos �h�bridos�

9. REFLEXIONES DE CAR�CTER GENERAL Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 Conclusi�n consensuada: ��23) Se reiter� por distintos participantes los inconvenientes que traen aparejado la escasa libre disponibilidad de recursos que a�o a a�o cuentan los pa�ses por la Rigidez que presentan los presupuestos p�blicos. Se acord� seguir debatiendo este tema en los foros internacionales��

10. Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 ���1)La t�cnica conocida como Presupuesto por Programas, marc� un hito en la historia presupuestaria de la regi�n, a excepci�n de la Rep�blica de Chile, que por los procesos pol�ticos que se desarrollaron en su seno, trabaj� con m�todos tradicionales haci�ndolos evolucionar de acuerdo a los cambios que se producen en la econom�a nacional y mundial��

11. Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 ��2) Se se�al� y expuso que la Rep�blica Federal de Alemania desarrolla su proceso presupuestario atendiendo a los aspectos macro y micro econ�micos. Que asume una Planificaci�n Presupuestaria y Financiera que consigna objetivos, Reglas y T�cnicas. El Presupuesto de la Rep�blica Federal de Alemania se realiza con las formas de la llamada T�cnica Tradicional y aplica un desarrollo en sus distintas etapas: formulaci�n, aprobaci�n, ejecuci�n y control, similar a la del resto de los pa�ses con �nfasis en el rol del Parlamento Federal. El sistema es cameralista. Est� ordenado hacia los insumos y no hacia los resultados, efectu�ndose en el presente estudios para realizar cambios orientados a ellos� (�)�

12. Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 � �3) Se puso �nfasis en se�alar que la T�cnica del Presupuesto por Programas, ha sido una t�cnica de muy diferente aplicaci�n y desarrollo seg�n los pa�ses, como consecuencia de las dificultades de tipo pol�ticas, econ�micas, culturales, sociales e institucionales por los que atravesaron los mismos��. (�) � � 5) Algunos sostienen que es importante repotenciar y adecuar la t�cnica de Presupuesto por Programas para tener una idea precisa de la oferta de bienes y servicios que el Estado le puede ofrecer a la sociedad. � Fue opini�n de los presentes que lo que importa es tener la mejor asignaci�n de recursos posibles y con ella la mayor cantidad de productos posibles. � Este proceso de producci�n de bienes y servicios y su impacto sobre los objetivos deseados produce los Resultados. � Un Presupuesto P�blico siempre produce resultados. Lo racional es que de �l se obtengan productos �tiles en tiempo y forma y en la cantidad y calidad necesaria��.

13. Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 ��6) Se se�al� la debilidad que ha existido hist�ricamente en los sistemas de Planificaci�n. Se consider� importante fortalecer estos sistemas a trav�s de un trabajo conjunto de y entre las agencias gubernamentales. Otro aspecto fundamental que se plante� estuvo referido a la necesidad de vincular en forma sistem�tica el Plan con el Presupuesto� (�) � 9) Los representantes convinieron en manifestar que la mayor�a de los pa�ses est�n en un proceso de cambio de sus metodolog�as para asignar recursos. Que debe observarse especial atenci�n en la utilizaci�n de conceptos o denominaciones que puedan despertar expectativas que no se correspondan con el grado de organizaci�n de sus administraciones p�blicas��

14. Una evaluaci�n exhaustiva al tema, en seminario de ASIP en Lima � 2007 ��10) Se manifest� que la llamada Gesti�n por Resultados va m�s all� e involucra otros procesos que el denominado Presupuesto por Resultados. Una Gesti�n por Resultados implica desarrollar procesos t�cnicos- administrativos en el seno de las organizaciones p�blicas que posibiliten la obtenci�n de productos, su tipificaci�n y la conveniencia de su producci�n para la sociedad, lo cual conlleva incorporar nuevos aspectos modificando aspectos legales, tecnol�gicos y operativos de las organizaciones� (�) � �29) Se acord� recomendar la prosecuci�n de los esfuerzos tendientes a una mayor y mejor participaci�n de los Parlamentos en las distintas fases de los Presupuestos P�blicos�� �

15. Consideraciones espec�ficas Creciente inflexibilidad de los sistemas presupuestales Ausencia de una clara concepci�n sobre lo p�blico La formulaci�n del presupuesto sobre bases inciertas de financiamiento Carencia de grados de libertad para el manejo de la pol�tica fiscal Desconexi�n entre el sector central de la administraci�n y las entidades territoriales Pocos l�mites a la capacidad de endeudamiento

16. Consideraciones espec�ficas Creciente inflexibilidad de los sistemas presupuestales Algunas restricciones comunes en nuestros pa�ses (Tomadas del caso Colombiano): Transferencias constitucionales del sector central a las entidades territoriales o descentralizadas Leyes, sentencias, y acciones judiciales que obligan a financiar determinados gastos, independientemente de la disponibilidad de recursos y de la misma pertinencia de la erogaci�n Rentas de destinaci�n espec�fica, como participaci�n de un recurso a alg�n sector o Entidad, por mandato legal Contratos que comprometen vigencias fiscales futuras: Obligaciones predeterminadas que con frecuencia no est�n asociadas a un plan de desarrollo o a un plan plurianual de inversiones

17. Consideraciones espec�ficas Creciente inflexibilidad de los sistemas presupuestales Algunas restricciones comunes en nuestros pa�ses � tomadas del caso colombiano-: Pasivos de entidades p�blicas que terminan siendo asumidos por la Naci�n, en especial pasivos laborales y de deuda p�blica, Subsidios a diferentes sectores econ�micos (Agr�cola, financiero, vivienda, etc.); Beneficios tributarios permanentes (exenciones, deducciones y descuentos, asignados a ciertos sectores) N�minas de personal inflexibles de acuerdo con las caracter�sticas propias de cada Pa�s: militares, jueces, �rganos aut�nomos; Convenciones colectivas de trabajo onerosas y reg�menes salariales especiales.

18. Consideraciones espec�ficas Ausencia de una clara concepci�n sobre lo p�blico Diferentes agentes econ�micos agrupados en defensa de un inter�s com�n acceden al presupuesto en beneficio de sus intereses particulares y no de las necesidades colectivas Los ciudadanos tampoco cumplen a cabalidad con sus obligaciones con el fisco, generando elevadas p�rdidas fiscales

19. Consideraciones espec�ficas La formulaci�n del presupuesto se realiza sobre algunas bases inciertas de financiamiento que generan distorsiones en su ejecuci�n, obligando a diferir su pago a la vigencia siguiente. Esto es lo que se conoce como rezagos presupuestales de una vigencia fiscal a otra, lo cual aleja la causaci�n presupuestal de los flujos efectivos de caja. � No existen grados de libertad para el manejo de la pol�tica fiscal. Las autoridades econ�micas y presupuestales no cuentan con suficiente margen de maniobra para determinar el nivel y composici�n del gasto. Tienen manejo sobre una fracci�n muy peque�a del gasto que escasamente supera el 5% del total del presupuesto.

20. Consideraciones espec�ficas Desconexi�n entre el sector central de la administraci�n y las entidades territoriales. En el caso de las transferencias del sector central a las entidades territoriales, la primera asigna los recursos, especialmente para educaci�n, salud y otros gastos sociales, de conformidad con lo dispuesto en las Constituciones pol�ticas, pero carece de injerencia sobre las decisiones de gasto que las segundas realizan. � No se imponen l�mites a la capacidad de endeudamiento. La deuda p�blica no s�lo permite al gobierno vigente gastar m�s recursos en el tipo de gasto que m�s le conviene ejecutar, sino que el servicio de la deuda limita los recursos disponibles en el futuro de manera creciente para las siguientes vigencias fiscales. Se debe establecer un l�mite anual a la capacidad de endeudamiento del Gobierno, que sea consistente con un nivel sostenible de la deuda.

21. Reflexi�n Final No debe perderse de vista que los or�genes de los problemas para confeccionar el presupuesto son de diversa �ndole. Si bien estos pueden en teor�a constituirse en un mecanismo para aislar ciertos rubros de la discreci�n del Gobierno, el presupuesto est� sujeto a un problema que lleva a las inflexibilidades a un nivel m�s all� de lo �ptimo. En el origen de las precitadas �camisas de fuerza� existe un importante componente pol�tico, por lo que su eliminaci�n requiere de un acuerdo de car�cter pol�tico. Ese mecanismo de generar rigideces puede constituirse en una �tecnolog�a� utilizada por los grupos de presi�n como variable estrat�gica para asegurar recursos futuros y evitar asumir los costos de un ajuste fiscal en situaciones que as� lo requieran.

22. Reflexi�n Final En esencia, debe existir un esquema que precipite un giro radical al procedimiento actual de la formulaci�n y manejo del presupuesto p�blico. La propuesta tiene que definir las esferas de decisi�n y promover el r�pido desmonte de las restricciones presupuestales tanto de ingreso como de gasto. Bajo una especie de nuevo �contrato presupuestal� el ejecutivo debe aceptar de manera definitiva el incentivo del legislativo para reasignar algunos gastos; y el legislativo debe respetar el objetivo del ejecutivo, entre otros de tener un sistema impositivo eficiente, un m�rgen de discrecionalidad m�s amplio en el gasto y un nivel de deuda p�blica viable. Ambas cosas deben suceder simult�neamente, como base de la soluci�n al problema fiscal y pol�tico, orientado siempre a la sostenibilidad fiscal, cuyos avances s�lo pueden basarse en amplios consensos pol�ticos y sociales.

23. MUCHAS GRACIAS! MUITO OBRIGADO!