“EL CONCEPTO DE SUBVENCIÓN Y SUS EXCLUSIONES”

1. “EL CONCEPTO DE SUBVENCIÓN Y SUS EXCLUSIONES” INSTITUTO VASCO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SAN SEBASTIÁN, MAYO 2005.

2. ASPECTOS DOGMÁTICOS • Se especula sobre su naturaleza jurídica: (a) Medida de Fomento Administrativo; (b) Donación modal ad causam futura: Art. 647 C.C; (c) Forma de intervención de los Poderes Públicos, etc. • Medida de gasto público con escasa regulación (Arts. 81 y 82 TRLGP). Se enmarca en el reciente impulso al Derecho del Gasto Público y al Derecho Presupuestario. • Se nutre de una doble vertiente: Derecho Administrativo y Derecho Financiero. Bobbio habla del “Derecho Promocional” y de la relación entre estructura y función. Normas que no tienen una estructura jurídica adecuada a la función que deben cumplir.

3. CONCEPTO LEGAL • Toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos del art. 3 de la LGS, a favor de personas públicas o privadas, cuando cumpla los siguientes requisitos: • La entrega se realice sin contraprestación. • Esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, realización de una actividad, adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por realizar, o la concurrencia de una situación. • El beneficiario cumpla las obligaciones fijadas. • Su objeto sea el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o promoción de un fin público.

4. FALTA DE COINCIDENCIA • La definición de la LGS no coincide con las previstas a nivel autonómico: Así por ejemplo, en Asturias se incluían tanto las ayudas dinerarias como las no dinerarias y en Canarias se diferenciaba entre subvenciones (fomento) y ayudas (en razón de estado, hecho o situación). • El Capt. I del Título Preliminar constituye Legislación básica (de cabecera) de manera tal que las normas autonómicas permanecerán en vigor en la medida que no contradigan lo que ahí se establece. • Se aplica a todas las subvenciones otorgadas por la Administración Pública, quedando excluidas las concedidas por el Sector Privado.

5. NORMATIVA AUTONÓMICA • La mayoría de las CC.AA regula el tema en sus normas económicas-presupuestarias. Se trata de preceptos genéricos: Valencia, Aragón, Castilla y León, Cantabria, Cataluña. • Otras veces se regulan en Reglamentos específicos sobre el procedimiento de concesión: Extremadura, Andalucía, La Rioja, Canarias, Castilla la Mancha, etc. • Finalmente, algunas CC.AA cuentan con normativa específica de rango legal: Baleares, Madrid o Navarra.

6. DISPOSICIONES DINERARIAS • Se requiere atribución o desplazamiento patrimonial de fondos públicos. • Elemento diferenciador de otro tipo de ayudas en las que existe ventaja cuantificable pero no desplazamiento de fondos. • Se excluyen las entregas de bienes y derechos, esto es, donaciones en especie (reguladas por el art. 145 LPAP) • Disposición Adicional V: excepción tratándose de bienes, derechos y servicios adquiridos con la exclusiva finalidad de entregarlos a terceros. No es legislación básica; las CC.AA. reconducen tales compras a su legislación sobre patrimonio o sobre contratos administrativos.

7. INEXISTENCIA DE CONTRAPRESTACIÓN (I) • La gratuidad de la entrega se conecta con al concepto de “liberalidad” (donación modal regulada por el Cdgo.Civil). • Ánimo de liberalidad impensable en la Administración Pública por ser contrario a sus fines. El interés público y el animus donandi (propio de la liberalidad pura) son incompatibles. • Peligroso trasladar conceptos de Dcho. Privado a una materia de Dcho. Público. Resultado inaceptable: infracciones y sanciones.

8. INEXISTENCIA DE CONTRAPRESTACIÓN (II) • No hay entrega gratuita (terminología RD 2225/1993 de concesión de subvenciones) sino entrega no devolutiva siempre que se cumplan las finalidades • La entrega no es desinteresada sino condicional al cumplimiento de su finalidad. No hay gratuidad • Permite diferenciarla de otro tipo de ayudas como la figura crediticia o los avales del Estado. • Disposición Adicional VI concordante con el art. 4 (h) LGS excluye el crédito oficial salvo cuando la Administración subvencione todo o parte de los intereses u otras contraprestaciones (se rigen por su propia normativa y supletoriamente la LGS).

9. PARA EL CUMPLIMIENTO DE UNA FINALIDAD (I) • Finalidades de fomento y promoción relativas al interés social o de utilidad pública. Sub-venire:“ayudar a algo”. • Característica fundamental. No cualquier finalidad de pública sino aquellas que interesa potenciar. • ¿Cómo se determinan los fines a subvencionar?. Punto muerto. Discrecional en la elección. Requiere delimitar conceptos: “utilidad pública”, “interés social”, “interés general. Ponderación de valores y equilibrio de principios. • Solo hay límites negativos: competencias del Ente otorgante, suficiencia, y criterios de igualdad. Pautas claras: Art. 8 Plan estratégico.

10. PARA EL CUMPLIMIENTO DE UNA FINALIDAD (II) • La LGS excluye los Beneficios Fiscales. Criticable: medidas de gasto fiscal (Surrey: Tax Expenditures). Son subvenciones camufladas (Alemania: Tipke, Lang, Birk). Disposiciones sustituibles (Thurony: Israel). Dificultades. • Prestaciones sociales, indemnizatorias, y asistenciales. Gasto social redistributivo. El perceptor no se obliga y no se pretende fomentar ni estimular. Se excluye: pensiones contributivas, no contributivas, asistenciales en el extranjero, minusválidos, Sida, Síndrome Tóxico, Hepatitis C, actos de terrorismo, pensiones de guerra, pensiones del Sistema de clases pasivas.

11. TRANSFERENCIAS (I) • Concepto económico: PGC y Art. 52 LG Presupuestaria. • Falsas subvenciones: internas o inter- administrativas no afectas a una finalidad específica o determinada. • Financian globalmente la actividad del perceptor. Basta inclusión LPGE. En Madrid se las diferencia según estén o no afectas a fines concretos. • Encubren dotaciones presupuestarias para asegurar suficiencia financiera del perceptor (subvenciones-dotación).

12. TRANSFERENCIAS (II) • Régimen distinto. Sin concurrencia pública, convocatoria previa, ni obligación de justificar documentalmente su aplicación. Basta acreditar el ingreso. Francia las excluye del concepto (Hertzog) • Subvención equivale a gasto de transferencia. Supra-concepto que incluye no sólo subvenciones sino transferencias del Estado a O.A., CC.AA., CC.LL., Entes públicos y privados, al exterior, etc. • Subvenciones-dotación sólo formalmente (STC 13/1992 de 6 de febrero).

13. TRANSFERENCIAS (III) • El concepto de subvención no incluye: • Aportes dinerarios entre Administraciones distintas. • Aportes entre Administraciones y Organismos Públicos dependientes para financiar globalmente sus actividades en el marco de sus competencias. Aplicar sus normas reguladoras. • Aportes dinerarios tales como cuotas pagadas por la Administración Local a Asociaciones cubiertas por la Disposición Adicional V LBRL (Federación española de Municipios y Provincias). Se rigen por sus Estatutos .

14. CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO,PROYECTO, COMPORTAMIENTO • Carácter condicional por la finalidad promocional que persiguen. • Debe existir correspondencia entre la actividad subvencionada y la entrega de los fondos. • Comportamientos ya realizados o por realizar. Estimular que se sigan haciendo (recompensa) o que se hagan (proteger, incrementar, dar a conocer, auxiliar, promover, etc.). • Concesión sometida al cumplimiento de obligaciones formales y materiales.

15. SUBVENCIONES ELECTORALES • Transparencia e igualdad en el proceso electoral: Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio. • Gastos por concurrir a elecciones al Congreso de Diputados, Senado, Parlamento Europeo y Municipales. Gastos declarados y fiscalizados por el Tribunal de Cuentas. • No proceden estas subvenciones cuando se incurra en las conductas previstas para ilegalizar partidos políticos, apreciadas y valoradas de acuerdo a la Ley Orgánica 6/2002 de 27 de junio. • Tampoco cuando se incluya personas condenadas por Sentencia (incluso no firme) por delitos contra las Inst. del Estado, salvo repudio público.

16. SUBVENCIONES A PARTIDOS POLÍTICOS • Se trata de subvenciones anuales incluidas en los PGE. Se conceden según escaños y votos obtenidos para gastos ordinarios, seguridad, etc. • Se rigen por Ley Orgánica 3/1997 de 2 de julio sobre Financiación de Partidos y Ley Orgánica 6/2002 de 27 de junio de Partidos Políticos. • Tienen fuentes de financiación pública y privada. Entre las primeras se encuentran las subvenciones electorales, a partidos políticos y grupos parlamentarios. Incompatibles con cualquier otra ayuda económica de los PGE. • Fiscaliza el Tribunal de Cuentas. Seis meses después de cada ejercicio deben presentar su contabilidad detallada y documentada.

17. SUBVENCIONES A GRUPOS PARLAMENTARIOS • Se regulan por el Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 y Reglamento del Senado (Texto Refundido de 3 de mayo de 1994). • Subvención con parte fija (idéntica) y variable según el número de escaños. • Las cuantías de la subvención se fijan por la Mesa de la Cámara en los límites de su asignación presupuestaria. • Grupo: al menos 15 Diputados y/o 10 Senadores. También los Diputados con al menos 5 escaños y el 5% de los votos emitidos a nivel nacional. • La contabilidad se pondrá a disposición de cada Mesa siempre que la pidan.

18. BALEARES • La Ley 6/2004 de 23 de diciembre excluye: • (a) Aportaciones dinerarias vinculadas a planes, programas o Convenios de colaboración formalizados según la legislación sobre el régimen jurídico de las Adm. Públicas. • (b) Prestaciones autonómicas complementarias a las prestaciones del Art. 2.4 LGS. • (c) Bonificaciones para usuarios de bienes de dominio público o servicios públicos, aplicables en los precios. • (d) Aportaciones a entidades autónomas, empresas públicas, consorcios sometidos al ordenamiento autonómico y fundaciones del Sector Público autonómico para financiarlos. • Se rigen por su normativa específica.

19. PREMIOS Y AYUDAS EXCLUÍDOS • Premios otorgados sin previa solicitud del beneficiario. La inclusión sería inadecuada. • Premios educativos, culturales, científicos, o de otra naturaleza. Tendrán un régimen especial ajustado a la LGS que se fijará reglamentariamente. Pendiente. • Ayudas por declaraciones de impacto ambiental. Aportaciones de AENA, Barajas, etc. para resarcir daños y favorecer el aislamiento acústico. Resolución 04/09/98 de la Dirección General de Evaluación ambiental. • Ayudas otorgadas al amparo de la Ley del Ruido 3/2003 de 17 de noviembre y Ley Gallega 7/1997 de 11 de agosto de contaminación acústica.

20. COOPERACIÓN ESTATAL PARA INVERSIONES ENTES LOCALES • Se trata de excepciones al Principio de publicidad y concurrencia. Ejecución de planes previamente aprobados por la Administración: • 1. Aportes a proyectos singulares tanto locales como urbanos. • 2. Intervenciones de la UE cofinanciadas por Programas de Cooperación. • 3. Obras de mejora y conservación de la red viaria de titularidad de las Diputaciones. • Se rigen por Real Decreto 835/ 2003 de 27 de junio y por su normativa específica. La LGS tiene carácter supletorio.

21. AYUDAS MINERÍA DEL CARBÓNY PLAN PYME • Estamos ante ayudas estatales. No constituye legislación básica. Supletoriamente la LGS. • Ayudas mineras reguladas por Real Decreto 2020/1997 de 26 de diciembre y Reglamento 1407/2002 de 23 de julio. Las concede el Instituto de Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras. Políticas específicas. • Ayudas del plan de consolidación y competitividad PYME reguladas por Real Decreto 582/2001 de 1 de junio y Reglamento 70/2001 de 12 de enero. Admiten la subcontratación aportando una simple “relación” de contratos celebrados sin necesidad de la autorización previa

22. INCENTIVOS REGIONALES • También son ayudas estatales y no estamos ante legislación básica. Son planes sectoriales. • Se regulan extensamente en la Ley 50/1985 de 27 de diciembre y en el Real Decreto 1535/1987 de 11 de diciembre sobre corrección de desequilibrios económicos; excepto, en lo relativo al control financiero y al régimen de infracciones/sanciones que se regirán por la LGS. • Fomentar la actividad empresarial y orientar su localización hacia “zonas de promoción económica”, “zonas industriales en declive” y “zonas especiales”. Básicamente subvenciones y reducción de las cuotas a la Seguridad Social. • Son ayudas incompatibles con otros beneficios.

23. La LGS se aplicará respetando el Estatuto de Autonomía y la Disposición Adicional Segunda de la LBRL 7/1985 de 2 de abril. El RD Legislativo 1/1997 de 11 de noviembre derogó la Ley 7/1997 de 19 de junio sobre subvenciones, salvo en lo regulado por la Disposición Final Tercera y Transitoria. Se aplica el Decreto 6/1991 de 17 de diciembre sobre garantías y reintegros de subvenciones, Orden de 12 de noviembre de 1985 sobre tramitación anticipada de expedientes de gasto y Orden de 7 de octubre de 1991 del Consejero de Hacienda sobre obligaciones tributarias de los beneficiarios de subvenciones. PAÍS VASCO

24. SUBVENCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA • Se rigen por normas de la UE y normas nacionales de transposición. Supletoriamente se aplica la LGS. • Arts. 87-89 Tratado UE modificado en Ámsterdam y Niza. Reglamentos Generales (659/1999 de 22 de marzo y 994/98 de 7 de mayo) y específicos. • Consejos de Lisboa, Estocolmo y Barcelona. Reducir ayudas en función del PIB y desviarlas hacia ayudas horizontales de interés común (deficiencias del mercado y cohesión económica). • Las que más distorsionan: salvamento de empresas en crisis (mantenerlas artificialmente). Así, no se concedieron ayudas por el 11-S, excepto para cobertura del mercado de seguros.

25. AYUDAS DE LA UNIÓN EUROPEA • El Art. 87 no las define. Macro concepto que incluye las subvenciones (Comisión y Tribunal). • Ayudas prohibidas: falsean, amenazan falsear la competencia, o favorecen ciertas empresas o producciones. • Ayudas permitidas: de carácter social para consumidores individuales, acontecimientos excepcionales, desastres naturales, regiones RFA. • Ayudas rogadas (previo informe de la Comisión): desarrollo de regiones con nivel de vida bajo o mucho desempleo, proyectos importantes de interés común, perturbaciones graves de la economía de un Estado, promoción de la cultura, o conservación del patrimonio.

26. MUCHAS GRACIAS