La legittimazione democratica -della procedura

1. La legittimazione democratica -della procedura la rappresentatività dei partner sociali

2. Gli attori del dialogo sociale: domande convergenti Chi sono i rappresentanti dei datori del lavoro e dei lavoratori coinvolti nel processo? (la realtà) Come sono identificati? Metodo e procedure di legittimazione) Chi partecipa nell’interesse di chi? (il problema della legittimazione)

3. Lo stesso problema osservato dal versante istituzionale • Quando i partner sociali optano per il dialogo settoriale o intersettoriale che deve essere attuato attraverso direttive • La commissione ha il dovere di garantire una partecipazione bilanciata del lavoro e del management • Questo significa che la commissione deve operare una valutazione sullo status in termini di rappresentatività delle parti contrattuali, deve verificarne il mandato e deve controllare la legalità di ogni clausola dell’accordo in relazione al diritto comunitario • Sono questi quelli che si definiscono i compiti governativi della Commissione

4. Il concetto di rappresentatività a livello europeo • La rappresentatività come criterio chiave per determinare l’identità degli attori sociali • Il concetto ha radice antiche (OIL tripartitismo) • E’ un concetto chiave utilizzato in molti ordinamenti nazionali (Italia, Francia, Spagna) • E’ utilizzato come criterio selettivo tra diversi soggetti collettivi quando le posizioni istituzionali da ricoprire sono limitate. • Il concetto può avere rilevanza sostanziale (quando rinvia ad una valutazione politica) • Ovvero procedurale (il livello di rappresentatività riferito al risultato di procedure di elezione democratiche).

5. Chi sono le organizzazioni di livello Europeo • I c.d. social partner • Sindacati e associazioni imprenditoriali esempi: UNICE; CEEP; ETUC • UNICE: Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe • raggruppa le associazioni degli imprenditori del settore privato • Obiettivi: • difendere gli interessi professionali degli associati • Influire sul processo decisionale di livello europeo • Rappresentare i propri associati nel dialogo sociale

6. Organizzazioni degli imprenditori europei • UNICE • Consiglio di Presidenza • Comitato esecutivo e Segretariato • Comitati politici • CEEP • Centre Européen des Entreprises Publiques • Associa le imprese che gestiscono pubblici servizi

7. Sindacati • ETUC • Europea Trade Union Confederation • Associati • Confederazioni sindacali nazionali • Federazioni industriali europee (alimentari, trasporti, ecc.) • Obiettivi • Influenzare le politiche europee • Costruire un sistema di relazioni industriali di livello europeo • Rappresentare i propri membri nel dialogo sociale • Organizzare azioni industriali

8. Tuttavia • Ci sono moltissime organizzazioni collettive che agiscono come lobby o gruppi di pressione • Per esempio: • UEAPME • Associazione che rappresenta le piccole e medie imprese • Molte altri soggetti richiedono un riconoscimento istituzionale nel dialogo sociale

9. La strategia della Commissione basata sulla selezione in base alla rappresentatività (uno studio del 1993) • Rappresentatività come concetto multifunzionale. Esso può variare in relazione alle diverse funzioni che gli sono attribuite. • Due iniziali premesse concettuali • La diversità di pratiche nei diversi stati membri è tale che nessun singolo modello potrebbe essere replicato a livello europeo • I differenti stati membri hanno sviluppato i loro modelli nel corso del tempo, appare dunque difficile che il sistema europeo possa sviluppare un compiuto sistema di selezione in poco tempo.

10. La valutazione della Commissione in termini di sufficiente rappresentatività • Ciò in funzione della • consultazione pre legislativa ex art. 138 • Differenti documenti: lista di organizzazioni considerate sufficientemente rappresentative per la consultazione (oggi sono più di cinquanta nel 1993, 29) • Criteri concorrenti per stabilire la soglia della sufficiente rappresentatività

11. Criteri per la rappresentatività sufficiente • Essere una organizzazione di livello intersettoriale, industriale o di categoria ed essere organizzata a livello UE • Essere costituita da organizzazioni che sono esse stesse come integrali e riconosciute parti di organizzazioni degli stati membri con la capacità di negoziare accordi ; essere possibilmente rappresentative di tutti gli stati membri • Avere adeguate strutture per assicurare l’effettiva partecipazione nel processo di consultazione

12. Ma … negoziazione non è consultazione • Impossibile negoziare con più di 50 organizzazioni. • Per la negoziazione legislativa e per il dialogo volontario (art. 139 ) è necessario fare riferimento ad un altro criterio. • LA RAPPRESENTATIVITA’ ISTITUZIONALE che un concetto autoreferenziale: implica il reciproco riconoscimento tra le organizzazioni più rappresentative (UNICE CEEP ETUC: implica il libero e reciproco riconoscimento tra i partner). • Quel che rileva nel dialogo sociale settoriale è che è soltanto una ristretta schiera di partecipanti è incluso nel processo decisionale, con l’esclusione di altri attori • Criteri di autonomia (politico) ed effettività (funzionale).

13. Diverse critiche concettuali alla posizione della Commissione • Betten: Unice CEEP e ETUC possono essere le più rappresentative di tutte le organizzazioni , ma esse non rappresentano la maggioranza dei lavoratori e degli imprenditori • Schimdt : I criteri della Commissione sono strettamente formali, e si riferiscono soltanto alle strutture organizzative delle associazioni ma non dicono nulla sul fatto che l’accordo stipulato rifletta adeguatamente gli interessi di coloro che sono coinvolti (per es. il caso dell’accordo sui congedi parentali) • Barnard: Non tutte le associazioni che siedono al tavolo del negoziato sono rappresentative, posto che l’ETUC rappresenti la schiacciante maggioranza dei sindacati e che questo giustifica il monopolio della rappresentanza di fatto, ciò non appare vero per l’UNICE e soprattutto per la CEEP (che rappresenta solo le imprese pubbliche con sostegno pubblico e le autorità locali). Ciò lascia altri datori di lavoro pubblici, soprattutto dei servizi pubblici, senza rappresentanza. La presenza della CEEP è anacronistica. E’ considerata un social partner istituzionale solo perché lo è stato sin dall’inizio.

14. Altri tipi di critiche di carattere pratico (il caso UEAPME) • Nel caso T-135/96 UEAPME, una organizzazione che rappresentava gli artigiani e le piccole imprese (PMI) ha sfidato la legalità della Direttiva europea sui congedi parentali dalla alla Corte Europea di prima istanza. • La direttiva sui congedi parentali fu il primo prodotto del Protocollo e dell’accordo sulla Politica sociale. La decisione solleva i seguenti problemi: • La questione della legittimazione democratica della legislazione sociale dell’Unione • L’autonomia dei partner sociali coinvolti nel dialogo sociale e • Il ruolo della controversia giudiziale come meccanismo di controllo della legittimazione e dell’autonomia

15. Il caso in pillole: Kenner p. 256-266. La decisione tra i materiali • La UEAPME assumeva di rappresentare la maggior parte delle piccole e medie imprese europee • Contestava la direttiva sui congedi parentali davanti la Corte di I istanza perché assumeva di essere stata “sistematicamente esclusa dal negoziato che aveva condotto all’adozione dell’accordo quadro”, anche se essa aveva “espresso in diverse occasioni il desiderio di essere inclusa e fornito ragioni perché questo dovesse avvenire”. • Ammetteva di essere stata coinvolta nella prima fase della consultazione ma contestava “il monopolio dei tre partner sociali che avevano agito come in situazione di closed shop a livello statale. • La organizzazione richiedeva l’annullamento della Direttiva o l’annullamento parziale solo con riferimento alla sua applicazione alle piccole e medie imprese giusto il riferimento all’art. 137 § 2 del trattato.

16. Primo problema di competenza • Perché la Corte di I istanza? • La CPI ha la giurisdizione a sentire e giudicare: • Per le azioni di annullamento e per richieste di risarcimento avanzate da persone naturali o legali contro le istituzioni comunitarie (parlamento, commissione, consiglio).

17. Base legale della domanda (art. 230 § 4) • Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed individualmente.

18. La decisione della Corte di I istanza • Ammissibilità del ricorso come problema preliminare: il danno era stato determinato da una direttiva e non da una decisione • Problema della interpretazione ampia o ristretta dell’art. 230 § 4 • La Corte scelse l’interpretazione ampia e il ricorso è stato giudicato ammissibile. • “Le istituzioni comunitarie non possono, tramite una mera scelta di strumenti legali, deprivare gli individui della necessaria protezione giudiziale offerta dall’art. 230”

19. La motivazione sostanziale • Il riferimento alle PMI presente nell’art. 137 §2 non comporta un diritto automatico dei rappresentanze di tali imprese nel processo negoziale (Tali direttive evitano di imporre vincoli amministrativi, finanziari e giuridici di natura tale da ostacolare la creazione e lo sviluppo di piccole e medie imprese).

20. segue • Deriva da quanto precede che, tenuto conto delle disposizioni dell'Accordo, la ricorrente non può affermare di avere un diritto generale a partecipare alla fase di trattativa del secondo procedimento previsto dall'Accordo, né, nella fattispecie, un diritto particolare a partecipare al negoziato dell'accordo quadro. • Tale considerazione tuttavia non motiva di per sé l'irricevibilità del presente ricorso. Le peculiarità del procedimento che ha portato all'adozione della direttiva 96/34 in base all'art. 4, n. 2, dell'Accordo, impongono, infatti, di esaminare inoltre se l'eventuale mancata osservanza, da parte del Consiglio o della Commissione, degli obblighi che incombono loro nell'ambito di tale procedimento violi un diritto della ricorrente la cui tutela giurisdizionale implichi che sia considerata direttamente ed individualmente interessata, in ragione di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerla dalla generalità La Commissione e il Consiglio hanno l’obbligo di verificare la rappresentatività delle parti firmatarie dell’accordo perché essi sono responsabili di fornire all’accordo concluso tra i partner sociali una base legale di tipo legislativo • Infatti, al momento preciso del procedimento disciplinato dalle disposizioni citate, l'intervento delle due istituzioni di cui trattasi ha per effetto di conferire un fondamento comunitario di natura legislativa ad un accordo concluso tra parti sociali, senza ricorrere ai procedimenti classici d'elaborazione di un testo legislativo previsti dal Trattato, che implicano la partecipazione del Parlamento europeo. Ebbene, emerge dalla giurisprudenza che la partecipazione di quest'ultimo al processo legislativo della Comunità è il riflesso, sul piano comunitario, di un fondamentale principio di democrazia secondo il quale i popoli partecipano all'esercizio del potere per il tramite di un'assemblea rappresentativa

21. segue • Nel caso di specie occorre accertare in primo luogo se la Commissione e il Consiglio hanno effettivamente verificato se la rappresentatività cumulativa dei firmatari dell'accordo quadro fosse sufficiente. • Ogniqualvolta vi sia rappresentatività cumulativa insufficiente la Commissione e il Consiglio devono negare l'attuazione dell'accordo concluso a livello comunitario. • In quest'ultimo caso, le parti sociali consultate dalla Commissione , che non avrebbero concluso l'accordo di cui trattasi e la cui rappresentatività propria, sempre alla luce del contenuto di quest'ultimo, è necessaria per integrare la rappresentatività cumulativa dei firmatari, dispongono del diritto di impedire alla Commissione e al Consiglio di garantire l'attuazione a livello comunitario con un atto legislativo. • Soltanto in questo caso le parti non firmatarie dell’accordo avrebbero il diritto ad avanzare con successo una azione di annullamento della direttiva

22. Era la partecipazione dell’UAPME necessaria nel processo negoziale? • La risposta della CPI: NO! Per tre ragioni. • L’accordo si è basato sulla introduzione di un minimo di requisiti per tutte le tipologie di rapporti di lavoro (non soltanto per quelli con le PMI)e i firmatari dell’accordo devono rappresentare tutte le categorie di imprese e i lavoratori a livello comunitario. UNICE rappresenta anche le PMI. La CEEP ha un generale mandato nel settore pubblico (§§ 99-100) • L’UNICE è sufficientemente rappresentativa delle PMI in termini numerici (§§ 102-104) • UEAPME è stata coinvolta nella fase consultiva e l’accordo tiene nel dovuto conto le PMI (§§ 105-109)

23. Conclusioni della Corte • La domanda è inammissibile • Ne consegue che, conformemente agli obblighi loro imposti in particolare dal rispetto di un principio democratico fondamentale, la Commissione e il Consiglio hanno correttamente considerato che la rappresentatività cumulativa dei firmatari dell'accordo quadro era sufficiente alla luce del contenuto di quest'ultimo, per attuarlo a livello comunitario per mezzo di un atto legislativo del Consiglio, conformemente all'art. 4, n. 2, dell'Accordo. • Occorre sottolineare che tale constatazione, circoscritta al solo caso di specie, non incide né sulla rappresentatività propria della ricorrente in quanto organizzazione intercategoriale che rappresenta specificamente e esclusivamente gli interessi delle PMA, né sulla valutazione del carattere sufficiente della rappresentatività cumulativa delle parti sociali firmatarie di qualsiasi altro accordo la cui attuazione venga richiesta al Consiglio in base all'art. 4, n. 2, dell'Accordo.

24. Commento generale • Nessun generale principio ma un approccio tipicamente casistico. Tuttavia la Corte suggerisce un controllo dell’applicazione del filtro della rappresentatività dal punto di vista del diritto costituzionale • Il risultato è una protezione limitata per coloro esclusi dal negoziato attraverso l’imposizione di un dovere della commissione e del consiglio, controllabile dal giudice, di verificare la rappresentatività collettiva dei negoziatori prima di adottare una direttiva che recepisce un accordo • Un dovere non di essere individualmente rappresentative ma un dovere delle istituzioni politiche di testare la rappresentatività • Nessun indipendente standard legale imposto dalla Corte. Soltanto un controllo dell’applicazione in buona fede dei criteri legali • La decisione della Corte rinforza i criteri di rappresentatività come una norma governamentale (la democrazia nell’output)