Il tempo delle riforme amministrative

1. ... all'inizio degli anni Novanta l'Italia è entrata nell'età delle riforme amministrative Il tempo delle riforme amministrative

2. affronta le riforme dal punto di vista: della implementazione e non la separa dalla fase del policy design Il tempo delle riforme amministrative

3. Il tempo delle riforme amministrative • affronta le riforme dal punto di vista: • della implementazione • e non la separa dalla fase del policy design Perché l'implementazione è un fattore poco considerato? scarsezza delle informazioni disponibili per effettuare l'analisi di impatto eterogeneità di obiettivi e (quindi) risultati (cfr l'agenda nascosta della politica)‏ dilatazione temporale (la riforma è frutto della riforma?)‏ Il tempo delle riforme amministrative

4. Ci si arrende? No! si usa un approccio diacronico cioè si analizzano i “tasselli” della riforma nella loro evoluzione storica, nei loro reciproci intrecci, per intenderne le combinazioni e le reciproche influenze si abbandona, invece, una impostazione di ricerca sincronica, che elimina l'influenza del fattore “tempo” Il tempo delle riforme amministrative

5. Si comincia infatti col domandarsi: perché non si facevano le riforme amministrative? scarsa attenzione della politica (i problemi sono altri, l'amm.zione non interessa se non alla amministrazione) ... ... semmai è la politica a fare da snodo tra PA e cittadini la riforma dell'amministrazione è la questione del pubblico impiego (questione meridionale, una amministrazione senza testa, il ruolo del sindacato)‏ l'attitudine clientelare (+ “favori” - diritti)‏ instabilità dei governi, estraneità del parlamento Il tempo delle riforme amministrative

6. ... e quando si mettono in moto le riforme? per impulsi esterni insostenibilità politiche economiche cambio nella struttura del sistema politico Europa e spazio giuridico europeo Il tempo delle riforme amministrative

7. ... e quando si mettono in moto le riforme? pressione dal basso (cittadini, maggioritario)‏ pressione dall'alto (europa)‏ pressione del mercato globale si “rompe” lo Stato (tanto che 15 anni dopo parliamo di Federalismo)‏ lo Stato sceglie ancora quanta quota del PIL impegnare in funzioni pubbliche e politiche dei redditi, ma “perde colpi” sul piano della concorrenza internazionale delle grandi imprese che dominano i mercato globali (cfr crisi di settembre!)‏ Il tempo delle riforme amministrative

8. ma se le riforme si sono finalmente sbloccate negli anni Novanta per effetto di pressioni esterne al sistema amministrativo, quest'ultimo le ha vissute “subendole” ecco quindi i comportamenti elusivi e opportunistici per svuotare le riforme di efficacia Il tempo delle riforme amministrative

9. la prospettiva neoistituzionale gli strumenti dell'analisi delle politiche pubbliche (policy analysis) non funziona dentro processi tanto complessi, lunghi e dai fattori non più isolabili non si possono analizzare i singoli interventi di cambiamento isolandoli dal contesto meglio la prospettiva neoistituzionale ma cos'è? Il tempo delle riforme amministrative

10. la prospettiva neoistituzionale è un approccio all'analisi che mette in evidenza i fattori della rappresentanza degli interessi, della struttura delle normative, dei sistemi di gestione delle risorse, del sistema di governo, delle lobbies professionali ed economiche coinvolte. Il tempo delle riforme amministrative

11. Natalini abbraccia il neoistituzionalismo storico gli assetti istituzionali nei diversi contesti sono il frutto di percorsi conformati da comportamenti (+ o – efficienti) spesso adottati sulla base delle credenze (+ o – fondate) degli attori del processo decisionale e delle informazioni (+ o – carenti) effettivamente disponibili Il tempo delle riforme amministrative

12. cos'è la path dependance è una caratteristica dei grandi apparati pubblici che frena i processi di cambiamento, perché nel pubblico: occorre coordinamento tra una molteplicità di soggetti non aiuta in questo la concorrenza (come nel mercato, dove se non migliori perdi)‏ e anche l'apprendimento è minore, perché è più difficile misurare il risultato (non c'è la metrica del profitto) Il tempo delle riforme amministrative

13. cos'è la path dependance permette di leggere le riforme come avanzamenti progressivi di assetti. Si muove da un determinato stato, le opportunità di cambiamento vengono selezionate in base alla path dependance e così si determina un nuovo stato dal quale muovere nuovamente Il tempo delle riforme amministrative

14. Quindi, fatte queste premesse, cosa osserva Natalini (e cosa non osserva…)‏ Le riforme soprattutto in ambito statale (non autonomie locali, ma anche enti pubblici, agenzie, autorità ecc.)‏ Si pone il focus su alcuni programmi di riforma: politiche di bilancio, deregolamentazione, innovazione tecnologica, new public management, sistemi di valutazione, decentramento, privatizzazioni … Letti singolarmente e nelle connessioni tra loro Si identificano tre fasi politiche (Ciampi, Prodi, Berlusconi) Il tempo delle riforme amministrative

15. La cornice dell’analisi (il framework)‏ I fattori esterni che accompagnano il programma di riforma: l’impulso al cambiamento dalla società e dal mondo economico i fattori di vincolo e resistenza I fattori interni Politici che elaborano le strategie d’azione (in base alle proposte degli esperti)‏ Il recepimento delle riforme nelle norme giuridiche (perché sistema a diritto amministrativo … cfr attuazione prog. gov.)‏ Modalità organizzative per dare attuazione al cambiamento (ruolo degli esperti ed eventualmente della burocrazia, resistenze, intervento dei fattori di vincolo)‏ Output degli interventi di riforma e impatto che essi determinano (voluti, non voluti, rispetto all’ex ante)‏ Il tempo delle riforme amministrative

16. - Il tempo delle riforme amministrative

17. Le età delle riforme amministrative (Peters)‏ Amministrazione burocratica tradizionale, basata sui valori di imparzialità ed uguaglianza, impostata sul principio gerarchico e sui ruoli, sulle norme e sul pubblico impiego … … superata tra la fine degli anni Ottanta e gli anni Novanta da… Riforme caratterizzate da + mercato, + partecipazione, + flessibilità, + deregolamentazione con adattamento continuo comunque finalizzato ai principi di economicità ed efficienza Il tempo delle riforme amministrative

18. È questo il caso italiano? Il modello burocratico tradizionale non è stato definitivamente superato, ma convivono il vecchio ed il nuovo modello di amministrazione Anche l’adattamento continuo non è stato così fluido: i programmi di riforma a volte sono carsici, a volte frettolosi con correzioni ed integrazioni che intervengono prima che il programma sia compiuto (dirigenza, università, SSPA …)‏ Il tempo delle riforme amministrative

19. Riforme ondivaghe e disomogenee, perchè Cambia il committment politico Si deve comunque rispondere ad una quotidiana pressione al cambiamento e questo porta ad adottare mesocambiamenti non sempre coerenti con i programmi strategici Il tempo delle riforme amministrative

20. I modelli d’azione Cambia il committment politico Si deve comunque rispondere ad una quotidiana pressione al cambiamento e questo porta ad adottare mesocambiamenti non sempre coerenti con i programmi strategici Critica alle élites incapaci di discernere gli interventi fattibili da quelli astrattamente auspicabili Il tempo delle riforme amministrative

21. Quali modelli d’azione? Leadership di Funzione Pubblica Ruolo degli esperti, mero supporto tecnico amministrativo del personale delle amministrazioni (ciò avrebbe reso più flessibili gli interventi di riforma ma anche limitato l’apprendimento degli apparati). Debolezza della fase di rilascio, nella quale le strutture ordinarie si sostituiscono a quelle straordinarie. Il tempo delle riforme amministrative

22. Quali modelli d’azione? Approccio simbolico (normo che occorrono più E, E, E). Approccio a cascata, riforme realizzate dall’alto, con uno scarso accompagnamento e con realizzazione rimessa alle singole amministrazioni (carte dei servizi). Approccio pianificato, riforma sempre condotta dall’alto, ma sostenuta da un programma operativo che prevede forme di sostegno continuo al processo di cambiamento attraverso sistemi di monitoraggio. Approccio dal basso, con diffusione delle innovazioni alimentate dalle stesse amministrazioni (il caso dei comuni). Il tempo delle riforme amministrative

23. Le degenerazioni dei modelli d’azione? Riforme abbandonate (soprattutto approccio simbolico e a cascata)‏ Riforme conflittuali (la riforma della riforma)‏ Il tempo delle riforme amministrative

24. La cultura e le idee Esiste una policy community per le riforme che parla una linguaggio comune? Il Dipartimento della funzione pubblica ha funzionato in fase di predisposizione del quadro normativo, meno della sua attuazione In sede di attuazione aumenta di importanza il ruolo degli operatori delle singole amministrazioni, ma è una rete instabile e variegata Anche i portatori di interessi hanno un ruolo, ma sono tanto variegati da non costituire una comunità Il tempo delle riforme amministrative

25. L’egemonia della cultura giuridica Ha determinato una mappa mentale legale-razionale e paragiudiziale Attenta alle norme e poco alla loro vita concreta Scarsamente attenta alla variabile amministrativa La ventata efficentista apportata dagli economisti non ha aiutato D’altra parte Con il diritto amministrativo occorre fare i conti (anche, nel caso, per diminuirne l’impatto di sistema)‏ Il tempo delle riforme amministrative

26. La cultura e le idee Ai fini della realizzazione delle riforme amministrative non sarebbe importante sostituire un paradigma scientifico con un altro, ma diffondere nelle burocrazie una forma di sapere artigianale, una capacità di ragionare a partire dai problemi, che abbia necessariamente una vocazione di tipo interdisciplinare. Il tempo delle riforme amministrative

27. Il tasso di sconto delle politiche + aumenta l’orizzonte temporale, + si ridermina il quadro costi benefici per la leadership politica aumenta il valore d'opzione della politica e dei portatori d'interesse (es. federalismo fiscale)‏ invece l'irreversibilità delle decisioni abbatte il potere politico Il tempo delle riforme amministrative

28. Il tasso di sconto delle politiche ricorso alla norma, anche quando sarebbe più conveniente un intervento di tipo organizzativo o programmatorio (es. controllo strategico, di gestione ecc.) perché si dispone di poco tempo ... ma lo si usa anche per cercare di vincolare il successore (per smontare un iter lungo e faticoso si segue un iter altrettanto lungo faticoso)‏ insomma di rafforzano comportamenti che compromettono gli esiti delle riforme (self reinfoncirg delle inefficienze)‏ infine ha ciò ha contribuito la logica a big bang della riforma (leggi Bassanini 1 e 2)‏ Il tempo delle riforme amministrative

29. Indicazioni finali: concentrare e selezionare gli interventi per concentrare la leadership, che non verrà dagli operatori economici (sfiduciati dalla realizzabilità delle riforme) e neppure dalla dirigenza che non esprime una leadership. l'elemento coagulante deve essere la politica. perché occorrono investimenti in formazione, comunicazione, tecnologie, ma servono risorse che non ci sono perché il Dipartimento della funzione pubblica non regge ad un approccio big bang per tenere sotto controllo il fattore temporale Il tempo delle riforme amministrative

30. Indicazioni finali: concentrare e selezionare gli interventi tuttavia azioni selettive con interventi delimitati nel tempo non significa rinunciare all'unitarietà della visione e delle strategie le riforme devono disporsi su due livelli: pochi interventi radicali accanto a interventi circoscritti, con minore carica innovativa ma molto diffusi e frequenti Il tempo delle riforme amministrative