Mercado de aguas en la agricultura peruana: límites y posibilidades

1. Mercado de aguas en la agricultura peruana: límites y posibilidades Eduardo Zegarra Méndez Economista Agrario, PhD

2. Contexto peruano • Actualmente hay consenso sobre la necesidad de cambiar la legislación de aguas de 1969 basada en derechos administrativos (acceso ligado a PCR) y por el sesgo agrario. • Existen varios proyectos de nueva Ley de Aguas que intentan reformar la actual institucionalidad y base legal para la gestión del recurso; • Los agricultores (JNUDR) han manifestado preocupación por la “privatización” del agua y por la posibilidad de abrir el “mercado de aguas” en el Perú.

3. Preguntas básicas • ¿ porqué existen temores en introducir instituciones de mercado en la agricultura peruana ? • ¿ qué rol juega el mercado en el desarrollo agrario ? • ¿ cuáles son las características especiales del agua que dificultan la operación de mercados ? • ¿ qué experiencias existen sobre mercados de agua en otros países? • ¿ qué ventajas y desventajas existen en introducir el mercado de aguas en la agricultura peruana ?

4. Temores ante la introducción del mercado de aguas • La indiscriminada liberalización de la agricultura peruana en la década de los 1990s ha creado un ambiente “hostil” para la introducción de mecanismos de mercado en el agro; • Se confunde mercado con privatización del agua, son conceptos distintos ya que un mercado puede operar para un recurso que es de dominio público; • Los agricultores enfrentan mercados que no funcionan muy bien, (ejm: el de crédito); no hay mercado de seguros, graves fallas en comercialización. • En general, se teme que un mercado de aguas genere mayor desigualdad en el acceso al agua a favor de empresas con mayor poder económico.

5. Mercado y agricultura (1/3) • La agricultura es una actividad especial, obedece a ciclos biológicos y al clima, factores poco controlables. Es altamente riesgosa y de amplia dispersión geográfica. Estos elementos dificultan la operación de mercados y la adopción de tecnología en el campo; • La agricultura es una actividad con millones de actores que toman decisiones de manera simultánea, generando inestabilidad de oferta y de precios. • Los mercados agrarios están severamente afectados por problemas de información, en cuanto a crédito, seguro y coordinación de decisiones. • En general, existen dificultades para que los mercados agrarios operen bien sin intervención pública en infraestructura (transportes y mercadeo), investigación e información. • Sin embargo, los mercados siguen siendo la mejor opción para desarrollar la agricultura, siempre y cuando operen bajo reglas y condiciones que permitan disminuir sus fallas

6. Mercado y agricultura (2/3) • La “transformación” de la agricultura (modernización) es considerada pieza clave en el desarrollo de los países (Lewis). • La inversión pública en infraestructura, investigación y extensión han permitido que la agricultura se modernice al ritmo del proceso de industrialización en los países hoy desarrollados (Timmer). • Los países desarrollados han utilizado las instituciones de mercado para desarrollar sus agriculturas, pero con altos niveles de regulación y con un tratamiento especial al sector para moderar las fallas de mercado. • Los enfoques de exagerado intervencionismo estatal han fracasado en grado mayúsculo en el desarrollo de la agricultura.

7. Mercado y agricultura (3/3) • Una buena definición de derechos de propiedad sobre recursos agrarios (tierra, agua, bosques) es importante para el desarrollo agrario al promover la inversión y el uso sostenible de los recursos; • Esto no implica necesariamente la privatización, en muchos casos los sistemas de propiedad condicionada o mixta son más eficientes y equitativos. • Es importante entender los diversos atributos de los derechos de propiedad sobre los recursos (extracción, gestión, exclusión, alienación) y las condiciones materiales y sociales en que estos son aprovechados económicamente. • Al discutir el mercado sobre recursos agrarios, el atributo de alienación es el que está en juego.

8. Características especiales del agua (de riego) • El agua es un recurso móvil, con amplia variabilidad temporal y espacial; • En sistemas de riego se generan externalidades e interdependencias en el acceso y uso entre regantes • Por esto es costoso establecer derechos de propiedad, teniendo un grado importante de incertidumbre. Esto aumenta el conflicto en torno a la explotación del agua; • El mal manejo del agua genera externalidades negativa sobre el recurso suelo; • Pueden haber conflictos entre la asignación voluntaria y la gestión de un sistema de irrigación; • Las tarifas de agua en realidad sirven para financiar las actividades de operación y mantenimiento, no son un “precio de mercado” en función de la oferta y demanda por derechos de agua.

9. Experiencias con el mercado de aguas • Existen pocos mercados de agua, oeste y sudoeste americano, México, Australia, España, Chile. • En USA evidencia de fallas en la formación de precios en mercados intersectoriales, pero no implica menos eficiencia que sistemas administrativos (Colby et al); • El control local del mercado de aguas en la agricultura permite resolver el problema de las externalidades (Miller). En España existe un claro control local sobre el mercado de aguas. • En Chile, evidencia de un rol positivo en desarrollo agrario pero problemas por la privatización del agua, lo cual introduce rigideces, problemas de acaparamiento de derechos e inequidades en asignación inicial. • En México se decidió reconocer el mercado de aguas ya que los agricultores en áreas muy áridas ya realizaban transacciones

10. Tipos posibles de mercado • Mercado libre y recurso privado. • Mercado regulado entre sectores pero sin regulación intrasectorial ni control local. • Mercado regulado entre sectores y al interior de cada sector pero sin control local. • Mercado regulado inter e intrasectorial y con control local. • Mercado regulado inter e intrasectorial, con control local sobre atributos a ser puestos en mercado.

11. Ventajas del mercado de aguas en la agricultura • Agricultores tienen incentivos para el uso eficiente del agua al valorizar los ahorros (incentivos para inversión en técnicas ahorradoras); • Mecanismo de aseguramiento temporal o de largo plazo para cultivos de alto riesgo frente a escasez de agua (permanentes de alto costo de instalación); • Los conflictos por el acceso al agua pueden resolverse mediante negociaciones comerciales (reguladas por una autoridad); • Puede mejorar la gestión del agua en la medida que el sistema de asignación es más sensible a las demandas de los agricultores

12. Desventajas de un mercado de aguas • Genera ansiedad en los agricultores frente a la posibilidad de que actores con mayor poder económico se apropien del recurso o frente a los mercados intersectoriales en donde otros sectores demandan agua de la agricultura; • Pueden complicar la gestión de los sistemas de riego si es que las normas de gestión no son compatibles con las normas de asignación voluntaria del agua; • Requiere capacidad de medir los efectos externos negativos que pueden generar reasignaciones voluntarias de agua entre agricultores; • Puede operar afectando la equidad en un contexto en donde los mercados de crédito, seguros y comercialización tienen sesgos adversos para los agricultores más pequeños.

13. Balance y conclusiones • Tarde o temprano la creciente escasez del agua llevará a utilizar mecanismos de asignación voluntaria que reflejen mejor las preferencias y eficiencias de los agricultores; • Por esto, la introducción de mecanismos de mercado para la asignación del agua en la agricultura peruana es recomendable pero bajo un sistema regulado y con control local, desechando la figura de privatizar el recurso. • Las desventajas del mercado de aguas en la agricultura pueden ser enfrentadas con políticas de regulación, de capacitación en gestión y con inversión en tecnologías de medición del recurso. • La introducción paulatina y regulada del mercado de aguas (bajo control local) genera un contexto con mejores incentivos para la eficiencia y manejo sostenible del agua de riego. La equidad debe ser manejada con políticas para enfrentar las fallas del mercado de créditos, seguros y comercialización.