Il servizio idrico in Lombardia

1. La gestione del servizio idrico dopo il referendario A cura R. Lembo Comitato Italiano Contratto Mondiale sull’acqua- Onlus www.contrattoacqua.it Il servizio idrico in Lombardia Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

2. Contesto nazionale : Qualificazione del servizio idrico Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo Natura del servizio • A livello nazionale : il SII è un servizio a rilevanza economica (Corte Cost. 325/2010; 187/2011) • A livello Europeo : il SII è coincidente con categoria del servizio di interesse economico generale – SIEG (trattato UE + giurisprudenza Corte Giust.) • Alla gestione del SII si applicano le regole concorrenza ma nel limite del perseguimento degli obiettivi del servizio • Obblighi sono quelli di servizio pubblico e servizio universale • Nozione SIEG è flessibile e storicamente mutevole (non esiste elenco dei servizi SIEG a livello UE) • E’ riconosciuta agli Stati Membri autonomia per definizione dei SIEG in funzione coesione sociale e territoriale, con possibilità di farsi carico oneri della gestione diretta

3. Contesto : il servizio idrico nella legislazione italiana Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo La natura pubblica del bene acqua : • La natura pubblica (pubblicità) è riconosciuta dalla legge Galli che conferisce all’acqua il carattere di bene demaniale • Pubblicità (natura pubblica) in rapporto non solo alla risorsa (superficie e sottosuolo) ma anche alle infrastrutture • Le infrastrutture idriche sono di proprietà degli ee.ll. e sono affidate in concessione d’uso gratuita al gestore del SII • Non è possibile la separazione della gestione della rete da quella del servizio (art. 153 Codice ambiente- Corte Cost. 307/09 e ora 320/2011 su l.r. Lombardia (21/2010) • Il carattere di demanialità delle infrastrutture è condizione di inalienabilità (non è possibile gestione tramite Società capitale) • “diritto all’acqua” : assenza di riconoscimento esplicito nella Costituzione e in legge di settore > Alcune legislazioni regionali di settore riconoscono il diritto all’acqua senza garantirlo attraverso modalità tariffarie ( non hanno competenza sulle tariffe in funzione delega alla AEEG) > Alcuni Comuni hanno inserito in statuto principio che l’acqua è un Bene comune e il principio diritto all’acqua ( non hanno poteri su modalità )

4. Contesto : il servizio idrico nella legislazione italiana • In attuazione dei referendum sui servizi pubblici locali in Governo ed il Parlamento avrebbero dovuto > predisporre una legge sui servizi pubblici locali (trasporti, rifiuti, servizio idrico) come pubblici, privi di rilevanza economica, > rendere immediatamente applicabile l’esito del 2° referendum e quindi l’eliminazione della remunerazione del capitale dalla tariffa. • Come è noto nessuno di questi adempimenti è stato messo in atto. • Al contrario il Governo e poi il Parlamento hanno approvato,all’interno delle leggi finanziarie, articoli in contrasto con i referendum : > riconfermato come servizi a rilevanza economica, i servizi pubblici locali, il principio della concorrenza e quindi l’obbligo di gara per SPL escludendo però il SII ( servizio idrico) > rintrodotto limiti gestione diretta tramite house providing per SPL > escluso i SII dai limiti relativi alla gestione diretta lasciando priva di una nuova legge quadro di settore il SII > salvaguardato l’autonomia degli Enti locali, a livello di scelta delle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali, ma subordinata ai vincoli del patto di stabilità ed al modello di riorganizzazione delle forme di governo (ATO) da parte delle Regioni Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

5. Lo scenario post-referendum Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo Lo scenario dopo l’esito referendario si caratterizza per indeterminatezza a livello di “legislazione di settore”, determinata dall’abrogazione dell’art. 23 (dl112/2008)che obbligava all’affidamento tramite gara Il quadro di riferimento per l’affidamento del SII è il seguente • Impossibile riviviscenza delle norme abrogate connesse art.23 • Applicazione della disciplina comunitaria che consente > il ricorso ai modelli di affidamento previsti ( gara o in –house) > possibilità della autoproduzione diretta Effetti del referendum su norme di settore - dlgs 152/06 • gestione per ambiti territoriali (ridefinizione da parte Regioni) • Gestore unico o unificato per ATO Effetti rispetto agli affidamenti : • quelli in corso, valgono fino a scadenza per ogni tipo di gestione • applicazione ai nuovi affidamenti ( quale disciplina applicabile?)  quella comunitaria (prevede gara e deroghe da decidere con norme statale in materia concorrenza, cioè gestione in house )  esclusione del SII del regime concorrenziale in base all’ art. 4 comma 34 dl 148/2011 (Salva Italia) : equiparazione Gestione in house ad Az Speciale; autoproduzione con ricorso ad Aziende per SII ?

6. Contesto : modelli di affidamento post-referendum Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo • È ammissibile la gestione diretta del SII? • SI, con riferimento alla disciplina comunitaria : principio della autoproduzione del servizio o della gestione in house • Incerta posizione con riferimento “indeterminatezza” del quadro giuridico e delle norme legislative e del diritto italiano - la richiesta referendaria finalizzata ad una gestione pubblica e quindi alla sostituzione della gestione diretta alle forme inclusive di gara non ha trovato formalizzazione legislativa - la Corte costituzionale, ha ribadito l’imprescindibile carattere economico del servizio idrico integrato, escludendo il potere degli enti infrastatuali di pervenire ad un diversa qualificazione(*) Le modalità di affidamento possibili sono pertanto quelle comunitarie • Affidamento tramite gara o scelta partner privato • Affidamento in house : in presenza dei 3 parametri (bocciata tentativo commissione di imporre gara anche per nuovi affidamenti diretti SII • Azienda speciale : art. 114 Tuel di difficile attuazione (*) Corte cost. 21 marzo 2012, n. 62, in www.cortecostituzionale.it e 15 giugno 2011, n. 187, in Foro it., 2011, 9, I, 2226.

7. Contesto : modelli di affidamento post-referendum Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo Affidamento in house : subordinata alla presenza di 3 parametri previsti dalla giurisprudenza europea 1 Proprietà pubblica ( necessaria ma non sufficiente maggioranza azionaria) 2. Strumenti di controllo più incisivi di quelli del socio maggioranza : controllo analogo ( requisiti) > “controllo congiunto”, cioè preventivo e diretto dei Comuni sugli atti della società (le decisioni più importanti siano sottoposte al vaglio preventivo dell’ente affidante o, in caso di in house frazionato, della totalità degli enti pubblici soci) > assenza di rilevanti poteri gestionali di carattere autonomo in capo al consiglio di amministrazione della società di gestione 3. Attività prevalente : dedizione della società alla gestione del SII svolta rispetto all’ambito territoriale di pertinenza degli enti pubblici soci stessi. • Auspicabile ( non richiesto) reinvestimento degli utili prevista da statuto società

8. Contesto : modelli di affidamento post-referendum • Ruolo degli Enti Locali - riconoscimento della autonomia degli enti locali rispetto ai servizi pubblici locali ed in particolare al SII che però è stata blindata > dai limiti di bilancio e patto di stabilità introdotte dalle leggi finanziarie > dalle modalità di ridefinizione degli ambiti territoriali delle leggi regionali che hanno conferito governo alle Province o ad ATO regionali • Limiti che gli Enti locali incontrano - assoggettamento al patto di stabilità che riguarda le aziende speciali e le gestioni in house secondo le modalità definite leggi finanziarie - difficoltà di accesso al finanziamento e mutui per investimenti necessari x i servizi pubblici locali , in particolare il servizio idrico - assenza di autonomia a livello determinazione tariffa( subordinazione competenza AEEG e natura di corrispettivo della tariffa da cui conferma natura del SII di rilevanza economica) • Le azioni che gli Enti locali (Comuni e Province) possono esercitare - chiedere al Governo esclusione, dal patto di stabilità degli investimenti per i servizi pubblici in particolare per il SII; - avanzare proposte a livello di legislazione di secondo livello ,cioè Leggi regionali di riorganizzazione del SII e degli modalità di governo e gestione a livello di bacini idrografici piuttosto che a livello regionale o provinciale, anche in funzione eliminazione delle province. Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

9. Il quadro legislativo Lombardo • La Legge regionale n. 21 del 27 dicembre 2010, (modifica alla L.R. n.26 del 12 dicembre 2003) che disciplina i servizi pubblici locali di interesse economico generale, classificano come tali la gestione rifiuti, energia,utilizzo sottosuolo e di risorse idriche). La Regione Lombardia ha classificato il servizio idrico come un SIEG servizio di interesse economico generale sin dalla sua prima emanazione del 2003 ed inoltre ha successivamente introdotto obbligo di gara in riferimento rispetto modalità di gestione art. 23 bis, oggi abrogato dal referendum L’autonomia di scelta di affidamento degli enti locali di alcuni servizi locali , nonostante tentativi di condizionamento ai sensi della legislazione vigente, in contrasto con il referendum, è stata rispettata. La qualificazione come Servizio idrico non è oggi nella disponibilità della regione, ma in presenza di legislazioni più “aperte” da parte delle Regioni l’autonomia statutaria/amministrativa e di organizzazione da parte dei Comuni assumerebbe maggior efficacia. Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

10. Il modello” lombardo : Riorganizzazione AATO Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo La Regione Lombardia ha già approvato la riorganizzazione degli ATO Governo del SII Art. 48 comma 1 ( riorganizzazione AATO) • Le funzioni esercitate dagli A.ATO sono attribuite alle Province, ad eccezione dell’ATO Città di Milano (attribuite al Comune) • Le Province subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, compresi i rapporti di lavoro in capo alle Autorità di ambito. • Le Province e il Comune di Milano, quali Enti responsabili degli ATO, costituiscono nella forma di cui all’art.114 coma 1 del d.lgs 267/2000 e senza aggravio di costi, una Azienda Speciale ( Ufficio di Ambito ) dotati di personalità giuridica e di autonomia organizzativa e contabile • E’ previsto il coinvolgimento comuni in fase di indirizzo e decisionale (Consulta Sindaci esprimere pareri vincolanti su tariffa ed investimenti e modalità di gestione) • L’abrogazione delle Province ed attivazione Aree Metropolitane comporta una revisione delle modalità di governo dei SPL e del SI Gli uffici d’ambito sono stati costituiti in quasi tutti gli ATO della Lombardia

11. Il modello” lombardo : modalità di affidamento Rispetto alle modalità di affidamento la Regione Lombardia prevede Art. 49 (organizzazione del SII) • comma 1 .Le Province e il Comune di Milano organizzano il SII a livello di ATO nel rispetto del Piano di ambito e deliberano la forma di gestione fra quelle previste dall’art. 23 bis (decreto Ronchi)e secondo i criteri ivi contenuti, acquisiti il parere vincolante della Conferenza dei Comuni. • Il servizio è affidato ad un unico soggetto per ogni ATO, e per un periodo non superiore a venti anni. In funzione del referendum sui SPL ed in particolare dell’avvenuta abrogazione con il 1° quesito dell’art. 23 bis, l’art 49 ed in particolare il comma 1 deve intendersi abrogato perché non più vigente La legge regionale andrebbe quindi modificata, la regione sostiene non necessità essendo l’abrogazione vigente di fatto Anche in Lombardia trovano riferimento i principi vigenti a livello comunitario rispetto alle modalità di affidamento tenendo presente le differenti situazioni a livello di ATO : gestioni già affidate e gestioni da affidare La maggioranza degli affidamenti sono in house Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

12. Il modello” lombardo : modalità di governo • Art. 49. comma 2 . Gli Enti locali possono costituire società patrimoniali di ambito, ai sensi dell’art. 113, comma 13, del d.lgs. 267/2000 a condizione che questa sia unica per ciascun ATO e vi partecipano direttamente o indirettamente, mediante conferimento della proprietà delle reti degli impianti, degli impianti , delle altre dotazioni patrimoniali del servizio idrico integrato, ed in caso di partecipazione indiretta, del relativo ramo di azienda, i comuni rappresentativi di almeno due terzi del numero dei comuni dell’ambito Questo modello impostato sulla separazione patrimoniali-ente gestore è stato dichiarato non costituzionale e pertanto questo comma va abrogato ai sensi ei tre pronunciamenti della Corte cost.307/09 e 320/2011 su l.r. Lombardia (21/2010) Il carattere di demanialità delle infrastrutture è condizione di inalienabilità Le società Patrimoniali in essere in Lombardia devono pertanto essere liquidate. L’Interpretazione della Regione è che quelle in essere prima sentenza permangono, non possono esserne costituite delle nuove società Patrimoniali Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

13. Il modello” lombardo : modalità di governo Il quadro degli affidamenti in Lombardia si configura come segue : • Affidamenti in house confermate a scadenza convenzioni: Bergamo, Lodi, Città Milano • Affidamento da effettuare ( a norma entro dicembre 2011) > Lecco ( dic 2012) ; Monza Brianza , Mantova : affidamenti in house a scadenza ( utilizzano piano d’ambito a stralcio Provincia MI) (°) > Affidamento Provincia MI (in house con gestore unico confermato) > Cremona ( plurigestori : da decidere > Brescia/Garda > Como e Varese ( in house con gestore unico > Sondrio- Pavia • Affidamento a Spa quotate : Brescia Città ( A2A Multiulity) da verifica obbligo di scorporo se SII resta al di fuori art 4 privatizzazione SPL • per la maggior parte delle province i Piani permangono datati e privi di approfondimenti sia sul piano infrastrutturale che su quello delle previsioni di investimento ; nella Provincia di MB ci sono 1 agglomerato e 8 comuni in attesa di risposta dalla Corte di Giustizia per violazione direttiva quadro Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

14. Alcune elementi di criticità Ambito MB Ambito Territoriale MONZA E BRIANZA • Il 22/12/11 la Conferenza dei comuni ha individuato Brianzacque quale gestore d'ambito (in house) • Società di gestione n. 9 (AEB SpA, ACSM-AGAM SpA, ALSI SpA, AMIACQUE s.r.l., ASMLSpA, CAP HOLDING SPA, G6 ReteGas S.p.A., Gestione Servizi Desio SpA, SIB SpA) • 5 comuni gestiscono il SII in economia all’interno dell’ATO ( servizio fognatura • Per la maggior parte delle province i Piani permangono datati e privi di approfondimenti sia sul piano infrastrutturale che su quello delle previsioni di investimento ; • nella Provincia di MB ci sono 1 agglomerato e 8 comuni in attesa di risposta dalla Corte di Giustizia per violazione direttiva quadro • La Provincia di MB non ha nessun programma per il rilascio delle autorizzazioni allo scarico industriale in fognatura (dgr 796 del 1/02/2011) • presenza di 10 gestori per segmenti della gestione del SII acquedotto (10), fognatura (7) depurazione(3) Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo

15. L’urgenza di una riforma del modello di governo in atto La Regione Lombardia si caratterizza per un modello di gestione prevalentemente pubblico cioè controllato dai comuni ma A due anni dal successo Referendario non ha dato una risposta ai 27 milioni di cittadini Non ha adeguato la legge regionale ai richiami della Consulta rispetto a due approcci anticostituzionali (separazione gestione/erogazione; società patrimoniali); riferimento art 23 bis abrogato) né avviato una revisione o accelerato i processi di adeguamento della governance La riforma della governance adottata dalla Regione con L.r. n. 21, 27 dicembre 2010 che assegna la gestione del Servizio Idrico Integrato (SII) alle Province (e al Comune di Milano per l’ATO Città di Milano), va adeguato con la soppressione delle Province e l’attivazione delle Aree metropolitane e non è conforme alla richiesta della attuale direttiva quadro (2000/60) ed ai nuovi orientamenti della Commissione (Water-blueprint) Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo AUDIZIONE Commissione Ambiente Regione Lambardia

16. La nostra proposta di legge quadro Principi Il riconoscimento del diritto umano all’acqua (affermato nell’art.41 lr 26/2003), stabilendo una quantità minima a carico fiscalità La tutela del patrimonio idrico come bene comune pubblico inalienabile (riconoscimento dell’acqua bene ecosistemico) La salvaguardia ambientale acque come bene comune pubblico L’adozione di Piani di gestione e tutela delle acque, a livello di distretti idrografici (ciclo idrologico) L’istituzione di forme/metodi di informazione e consultazione dei cittadini a livello di bacini La partecipazione dei cittadini, dei lavoratori ed associazioni negli organi regionali di controllo delle politiche di gestione acque Introdurre strumenti di finanziamento finalizzati a garantire l’accesso all’acqua potabile L'adozione di politiche urbanistiche volte a ridurre la cementificazione del suolo Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo AUDIZIONE Commissione Ambiente Regione Lambardia

17. Natura e modello organizzativo del servizio idrico La classificazione del SII come servizio pubblico locale di interesse generale, privo di rilevanza economica L’adozione dei bacini idrografici come unità di pianificazione territoriale Incentivare l’affidamento della gestione del SII, per ciascun bacino idrografico, a soggetti di diritto pubblico Incentivazione finanziaria di forme di gestione pubblica Una gestione del SII ispirata a promuovere il risparmio idrico, a livello di tutti gli usi Promuovere l’uso dell’acqua di rubinetto per il consumo umano, alimentare Il divieto ai soggetti gestori di procedere a distacchi di utenze idriche Audizione Limbiate 5 Maggio 2014 R.Lembo AUDIZIONE Commissione Ambiente Regione Lambardia