Zarządzanie Infrastrukturą Kolejową w Polsce – na podstawie prawa polskiego i wspólnotowego

1. Zarządzanie Infrastrukturą Kolejową w Polsce – na podstawie prawa polskiego i wspólnotowego Urząd Transportu Kolejowego Warszawa, 30.01.2012 r.

2. Definicja „zarządcy infrastruktury kolejowej” W świetle definicji zawartej w art. 4. ustawy o transporcie kolejowym, zawartej w pkt. 7), zarządcą infrastruktury jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie, zaś funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty.

3. Pojęcie „infrastruktury kolejowej” Zgodnie z definicją zawartą w art. 4. Ustawy, przez infrastrukturę kolejową należy rozumieć linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. W oparciu o wykładnię powołanego wyżej przepisu należy przyjąć, że przez linie kolejowe rozumie się mającą swój początek i koniec nawierzchnię kolejową wraz z podtorzem i budowlami inżynieryjnymi oraz gruntem, na którym jest usytuowana (droga kolejowa) wraz z gruntami wzdłuż tych linii, usytuowanymi po obu ich stronach, przeznaczonymi do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (przyległy pas gruntu) - na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami.

4. Pojęcie „infrastruktury kolejowej” Na podstawie definicji infrastruktury kolejowej należy uznać, że „inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami” przy założeniu, że są, „usytuowane na obszarze kolejowym oraz przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury” - mogą stanowić w oderwaniu od linii kolejowej czy też linii kolejowych odrębną infrastrukturę kolejową. Podobnie linia kolejowa usytuowana na obszarze kolejowym na terenie, którego nie występują inne budowle oraz budynki także wpisuje się w ustawowe pojęcie infrastruktury kolejowej.

5. Zarządzanie infrastrukturą kolejową Zgodnie z przepisem art. 5 ustawy, zarządzanie infrastrukturą kolejową polega na: 1) budowie i utrzymaniu infrastruktury kolejowej, 2) prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych, 3) utrzymywaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, 4) udostępnianiu tras pociągów dla przejazdu pociągów na liniach kolejowych i świadczeniu usług z tym związanych, 5) zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej. Zarządca infrastruktury zapewnia infrastrukturze rozwój i modernizację oraz co do zasady nie jest on uprawniony do wykonywania przewozów kolejowych.

6. Zarządzanie infrastrukturą kolejową Kwalifikacja określonego podmiotu jako stanowiącego zarządcę infrastruktury jest zależna od możliwości zakwalifikowania będących w jego zarządzie (zgodnie z definicją) elementów jako elementów infrastruktury kolejowej. Bez znaczenia pozostaje kwestia podstawy prawnej „zarządzania”. Może się zdarzyć, że zarządcą infrastruktury będzie jej właściciel przy czym nie jest to wymóg formalny. Zarządcą infrastruktury może być także dzierżawca bądź najemca elementów infrastruktury kolejowej. Bez znaczenia pozostaje także to, czy dany podmiot uważa się za zarządcę czy też nie, bowiem jest to kategoria obiektywna.

7. Obowiązek udostępniania infrastruktury kolejowej Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1a przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I załącznika do ustawy.

8. Minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej Zakres minimalnego dostępu do infrastruktury kolejowej ujęty jest w części I) załącznika do ustawy i obejmuje: obsługę wniosku o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej; prawo użytkowania przyznanej infrastruktury kolejowej; korzystanie z rozjazdów i węzłów kolejowych w zakresie koniecznym dla przejazdu pociągu po przyznanej trasie; sterowanie ruchem pociągów, w tym sygnalizację, kontrolę, odprawianie i łączność oraz dostarczanie informacji o ruchu pociągów; udostępnienie informacji wymaganej do wdrożenia lub prowadzenia przewozów, dla których została przyznana zdolność przepustowa infrastruktury kolejowej; udostępnienie urządzeń sieci trakcyjnej, jeżeli są one dostępne.

9. Obowiązek udostępniania infrastruktury kolejowej (w tym infrastruktury punktowej) • Alternatywnym dla wskazanego wyżej źródła rodzącego obowiązek udostępnienia przewoźnikom elementów infrastruktury punktowej jest wykaz urządzeń zawarty w części I. pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym. • Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1b. zarządca nie może odmówić dostępu na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, określonych w części I ust. 2 załącznika do ustawy, chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych. Definicja sieci kolejowej: układ połączonych ze sobą linii kolejowych, stacji i terminali kolejowych oraz wszystkich rodzajów stałego wyposażenia niezbędnego do zapewnienia bezpiecznej i ciągłej eksploatacji systemu kolei, będący własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzany przez zarządcę infrastruktury.

10. Dostęp do infrastruktury punktowej W świetle części I. pkt 2. załącznika do ustawy o transporcie kolejowym dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także zapewnienie tej obsługi obejmuje: korzystanie z urządzeń zaopatrzenia w paliwo, stacji pasażerskich, ich budynków i innych urządzeń, terminali towarowych, stacji rozrządowych, torów i urządzeń do formowania składów pociągów, torów postojowych, obrządzania i innych udogodnień technicznych.

11. Kwalifikacja kolejowej infrastruktury punktowej w kontekście obowiązku jej udostępnia Elementy infrastruktury punktowej m.in. stacje rozrządowe, terminale towarowe zostały wymienione w treści załącznika I pkt 2. wprost – co stanowi o obowiązku ich udostępnienia niezależnie od tego czy wpisują się w infrastrukturę kolejową czy też nie (przy założeniu, że nie istnieje inny podmiot udostępniający te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych). W zakresie pozostałych elementów infrastruktury punktowej należy każdorazowo dokonywać oceny indywidualnej, czy istnieje obowiązek jej udostępniania. Brak możliwości dokonania oceny generalnej jest podyktowany specyfiką polskiej infrastruktury kolejowej, co wynika m.in. z dokonanych przekształceń strukturalnych.

12. Bocznice kolejowe Zgodnie z pkt. 10 ustawy o transporcie kolejowym "bocznica kolejowa" to "droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane". W świetle więc przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, definiującego pojęcie infrastruktury kolejowej, jest więc jasne, że bocznica kolejowa, która nie została określona jako linia kolejowa, ale droga kolejowa połączona z linią kolejową, nie jest taką linią - w konsekwencji czego nie stanowi ona infrastruktury kolejowej.

13. Charakter prawny obowiązku udostępnienia infrastruktury kolejowej. Zgodnie z treścią art. 29 ustawy o transporcie kolejowym udostępnianie infrastruktury kolejowej polega na przydzielaniu przewoźnikowi kolejowemu trasy pociągu na liniach kolejowych oraz umożliwieniu mu korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej, z tym zastrzeżeniem, że zarządca jest obowiązany do udostępniania infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych, z zachowaniem zasady równego ich traktowania. Należy mieć na względzie, że obowiązek, o którym mowa nie jest obowiązkiem abstrakcyjnym. Podmiot dysponujący infrastrukturą kolejową jest obowiązany do jej udostępniania na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych z zachowaniem zasady równego ich traktowania. Nie jest więc tak, że obowiązek udostępniania infrastruktury kolejowej ma charakter permanentny i jest związany z samym tylko dysponowaniem elementami mogącymi być uznane w świetle ustawy o transporcie kolejowym za wchodzące w skład infrastruktury kolejowej. O powstaniu przedmiotowego obowiązku każdorazowo decyduje więc złożenie odpowiedniego wniosku przez licencjonowanego przewoźnika kolejowego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygnatura: I SA/Bk 513/08).

14. Obowiązek zarządcy infrastruktury opracowania regulaminu • W świetle art. 32 na zarządcy infrastruktury kolejowej spoczywa obowiązek opracowania regulaminu określający w szczególności: 1) tryb składania i rozpatrywania wniosków o przydział tras pociągów, 2) charakterystykę infrastruktury kolejowej przeznaczonej do udostępniania przewoźnikom kolejowym oraz informacje o warunkach dostępu do niej, 3) sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, 4) warunki korzystania z udostępnionej infrastruktury kolejowej, 5) zakres usług związanych z udostępnianiem infrastruktury kolejowej i warunki ich zapewnienia. Ponadto regulamin ten ogłaszany jest, w sposób zwyczajowo przyjęty, nie później niż na 4 miesiące przed upływem terminu składania wniosków o przydział tras pociągów. • Zgodnie z przepisem § 19. Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (dz. u. nr 35, poz. 274), regulamin o którym mowa opracowuje się w sposób zapewniający: 1) równoprawne traktowanie przewoźników na wszystkich etapach współpracy: a) przyznawania dostępu do infrastruktury kolejowej, b) opracowywania rozkładu jazdy pociągów, c) zawierania umów o korzystanie z przydzielonych tras pociągów oraz umów ramowych, d) korzystania z infrastruktury kolejowej, e) rozliczania przejazdów, naliczania i pobierania opłat oraz 2) bezpieczne i sprawne wykonywanie przejazdów.

15. Obowiązek zarządcy infrastruktury opracowania cennika i przedłożenia do zatwierdzenia Prezesowi UTK W świetle regulacji art. 33 ustawy o transporcie kolejowym: • Zarządca jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, odrębnie dla przewozu osób i przewozu rzeczy, wysokości i rodzaje stawek opłaty podstawowej oraz opłat dodatkowych. • Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości zarządca zobowiązany jest do przekazania do zatwierdzenia Prezesowi UTK - Prezes UTK zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z określonymi przepisami prawnymi. • Zarządca może wprowadzać zmiany stawek jednostkowych opłaty podstawowej: 1) w każdym czasie — jeżeli zmiana dotyczy obniżenia opłat; 2) nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia ich ogłoszenia — jeżeli zmiana dotyczy podwyższenia opłat. • Opłaty dodatkowe są pobierane za świadczone przez zarządcę usługi inne niż wymienione w części I załącznika do ustawy, które zarządca będzie świadczył wtedy, gdy zostały wymienione w regulaminie, a ich wykonania zażąda przewoźnik kolejowy w zgłoszonym wniosku.

16. Regulacja wspólnotowa w zakresie pojęcia zarządcy infrastruktury Ustawa o transporcie kolejowym implementuje m.in. postanowienia dyrektyw: 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. UE L z dnia 15 marca 2001 r.), [dalej: „dyrektywa 2001/14/WE”], 91/440/EWG Rady z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (DZ.U.UE L z dnia 24 sierpnia 1991 r.), [dalej: „dyrektywa 91/440/EWG”]. Wspólnotowa definicja zarządcy infrastruktury: Zgodnie z zawartą w artykule 2 dyrektywy 2001/14/WE definicją, zarządcą infrastruktury jest każdy organ lub przedsiębiorstwo, który jest odpowiedzialny w szczególności za założenie i utrzymywanie infrastruktury kolejowej. Może to również obejmować zarządzanie systemami sterowania i bezpieczeństwa infrastruktury. Funkcje zarządcy infrastruktury na sieci lub części sieci mogą być przydzielane różnym organom lub przedsiębiorstwom. Artykuł 3 dyrektywy 91/440/EWG określa zaś instytucję zarządzającej koleją jako każdą instytucję publiczną lub przedsiębiorstwo odpowiedzialne w szczególności za budowę i utrzymanie infrastruktury kolejowej oraz nadzorujące systemy kontrolne i bezpieczeństwa. Należy uznać, że dokonana przez ustawodawcę implementacja w tym zakresie chodź nie stanowi transpozycji dosłownej spełnia wszelkie wymogi prawidłowej implementacji i została dokonana w sposób właściwy. Nie należy doszukiwać się niespójności prawa krajowego z porządkiem wspólnotowym w tym obszarze.

17. Wspólnotowa definicja infrastruktury transportowej W świetle artykułu 3 dyrektywy 91/440/EWG "infrastruktura kolejowa" oznacza wszystkie elementy wymienione w wykazie przedstawionym w załączniku I.A do rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2598/70 z dnia 18 grudnia 1970 r., które wyszczególnia elementy jakie powinny zostać ujęte w poszczególnych pozycjach schematów księgowania zaprezentowanych w załączniku I do rozporządzenia (EWG) nr 1108/70, z wyjątkiem ostatniego tiret, które do celów niniejszej dyrektywy otrzymuje brzmienie: "Budynki wykorzystywane przez wydział infrastruktury". Zważając na powyższe należy uznać, że w skład infrastruktury kolejowej wchodzą następujące pozycje, pod warunkiem że tworzą część nawierzchni kolejowej, łącznie z bocznicami serwisowymi, lecz bez linii znajdujących się w warsztatach naprawczych taboru kolejowego, zajezdniach i lokomotywowniach, oraz prywatne linie kolejowe miejscowe i bocznice: powierzchnia gruntów, tory i podłoże kolejowe, w szczególności nasypy, wykopy, systemy kanałów odwadniających i rowów, rowy murarskie, przepusty, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony zboczy itd., perony pasażerskie i towarowe, drogi i przejścia o szerokości czterech stóp, mury ogradzające, żywopłoty, ogrodzenia, pasy ochrony przeciwpożarowej, aparatura do punktów grzewczych; skrzyżowania itd., osłony przeciwśniegowe, konstrukcje budowlane: mosty, przepusty i inne wiadukty, tunele, pokryte wykopy i inne przejścia podziemne, mury oporowe i budowle służące ochronie przed lawinami oraz spadającymi skałami itd.,

18. Wspólnotowa definicja infrastruktury transportowej cd. przejazdy kolejowe, w tym urządzenia służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nadbudowy, w tym: tory, szyny z rowkiem i szyny ochronne, podkłady kolejowe i pręty wzdłużne, drobny osprzęt nawierzchni kolejowej, balasty, w tym odpryski skalne i piasek, punkty, skrzyżowania itd., obrotnice i przesuwnice (z wyjątkiem zastrzeżonych wyłącznie dla lokomotyw), drogi dojazdowe dla pasażerów i towarów, w tym drogi dostępu, urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na otwartych torach, w stacjach i stacjach rozrządowych, w tym urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności, budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują, hamulce torowe, urządzenia świetlne do celów ruchu kolejowego i bezpieczeństwa, urządzenia do przetwarzania i doprowadzenia energii elektrycznej do holowania pociągów: podstacje, kable zasilające między podstacjami i przewodami jezdnymi, linami nośnymi i nośnikami; trzecia szyna z nośnikami, budynki wykorzystywane przez wydział infrastruktury. Należy stwierdzić, że implementacja postanowień dyrektywy 91/440/EWG w powyższym zakresie – podobnie jak w przypadku definicji podmiotu zarządzającego infrastrukturą - do ustawy o transporcie kolejowym została przeprowadzona w sposób poprawny. W szczególności należy nadmienić, że wbrew literalnej wykładni wersji polskiej tekstu dyrektywy, po porównaniu tożsamej treści w innych językach urzędowych UE (stosując regułę wykładni porównawczej) bocznice kolejowe nie wchodzą w zakres pojęcia infrastruktury kolejowej.

19. Podsumowanie Ocena danego podmiotu pod kątem kwalifikacji jako zarządcy infrastruktury obowiązanego do jej udostępniania powinna być dokonana w sposób przedmiotowy poprzez indywidualną ocenę elementów infrastruktury, którą dany podmiot dysponuje. O zaliczeniu danego podmiotu do kategorii zarządcy infrastruktury kolejowej, zobowiązanego do jej udostępniania decydować będzie każdorazowo możliwość kwalifikacji elementów jego infrastruktury jako: 1) infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym, bądź też, 2) fakt, że występują one w spisie urządzeń wymienionych w części I. pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym. W tym przypadku pamiętać należy, że zarządca może odmówić dostępu do wskazanych urządzeń jeżeli istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych.

20. Podsumowanie Co do zasady obowiązek udostępniania infrastruktury kolejowej nie obejmuje bocznic kolejowych, gdyż nie wpisują się one w obszar infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Z zastrzeżeniem podniesionym wyżej, należy uznać, że przedmiotowym obowiązkiem są objęte podmioty dysponujące elementami takimi jak terminale towarowe oraz stacje rozrządowe. W zakresie pozostałych elementów, potrzebne jest dokonanie analizy w odniesieniu do konkretnego przypadku. Nie bez znaczenia dla powyższych rozważań pozostaje, że obowiązek udostępniania infrastruktury nie jest obowiązkiem permanentnym wynikającym tylko z posiadania w zarządzie elementów infrastruktury kolejowej bądź wymienionych w części I pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym, a powstaje dopiero po złożeniu odpowiedniego wniosku przez licencjonowanego przewoźnika.

21. Dziękuję za uwagę