Comment mettre en place un cadre de rendement dans la budgétisation

1. Comment mettre en place un cadre de rendement dans la budgétisation Pokar Khemani Conférence d’hiver annuelle de l’ICGFM Décembre 2009

2. Aperçu • Pourquoi un cadre de rendement ? • Cadre de rendement dans la budgétisation • Introduction du cadre de rendement • Évolution, conditions nécessaires et tâches principales • Une stratégie de mise en œuvre bien définie • Passage de la budgétisation par postes à la budgétisation axée sur les programmes • Classification des programmes : principaux aspects • Classification du budget, plan comptable et système comptable • Spécification du rendement : problèmes fréquents , indicateurs “SMART” • Rendement : suivre et passer en revue • Évaluations et examen des dépenses • Budgétisation de programme et CDMT (cadre de dépenses à moyen terme) • Principaux messages • Conclusion

3. Pourquoi un cadre de rendement ? • Le public exige de plus en plus le renforcement de la responsabilisation, de la transparence et de l’efficacité de la part du gouvernement • Pressions grandissantes sur les dépenses publiques, appels à l’amélioration des services pour la même somme d’argent • Nécessité d’un système plus réactif de la part des politiciens et des fonctionnaires publics • Le rendement de la politique budgétaire et de la gestion du budget est d’une importance cruciale pour le rendement global

4. Rendement de la gestion du budget Trois objectifs : • Stabilité macroéconomique et discipline financière globale • Affectation de ressources aux priorités stratégiques – exprimées par la société • Efficacité de l’utilisation de ressources dans la mise en œuvre des politiques publiques Ces trois objectifs sont étroitement liés et se rattachent en définitive à l’efficacité.

5. Cadre de rendement dans la budgétisation • Large éventail d'approches, de pratiques et de méthodes – une importante documentation a été produite • Un thème fréquent consiste à appliquer le budget pour promouvoir le rendement grâce à utilisation appropriée d'informations sur le rendement à chaque étape du cycle budgétaire, et ce, afin d'éclairer les décisions sur l'affectation de ressources et d'améliorer l'efficacité de l'utilisation de ces ressources • Pas de modèle unique : rendement, programmes, produits, budgétisation axée sur les résultats – on suit habituellement une approche programmatique • L'OCDE définit la budgétisation selon le rendement comme l'établissement d'un lien entre les fonds affectés et des résultats mesurables en matière de produits et/ou de résultats et d'évaluation

6. Cadre de rendement dans la budgétisation : évolution • L'histoire de la budgétisation selon le rendement remonte à loin : dans les années 1960, les techniques de budgétisation de programmes élaborées aux États-Unis se sont disséminées à de nombreux pays • Dans les années 1980 et 1990, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande, l’Australie, le Canada et différents pays de l'OCDE ont élaboré une certaine forme de budgétisation axée sur le rendement • Au cours des dernières années, on a constaté un intérêt est une activité généralisés dans ce domaine en Europe de l'Est, en Amérique latine, dans la région d'Asie et d'Afrique – autrement dit, un mouvement mondial

7. Cadre de rendement : quelques conditions nécessaires • Cadre macro-économique et budgétaire crédible • Intégration de la budgétisation et de la planification • Processus de préparation budgétaire bien élaboré avec une perspective à moyen terme – budget crédible • Cadre solide en matière d'exécution du budget, de comptabilité et de préparation de rapports • Cadre juridique renforcé en matière de GFP (gestion des finances publiques) • Définition claire des rôles en matière de budget des pouvoirs législatif et exécutif • Amener les principes de base à fonctionner correctement

8. Introduction d’un cadre de rendement dans la budgétisation : principales tâches • Une stratégie de mise en œuvre bien définie • Passage d’une budgétisation traditionnelle (postes budgétaires) vers une budgétisation axée sur les programmes (BAP) • Classification des programmes : principaux aspects • Améliorer la classification du budget, le plan comptable ainsi que le système de comptabilité pour s'adapter à la BAP • Spécification du rendement – indicateurs et cibles • Rendement : suivi et examen • Examens des programmes / des dépenses • Budgétisation des programmes et CDMT

9. Stratégie de mise en œuvre de la BAP • Objectifs de réforme bien définis • Processus permettant d'introduire et de gérer les réformes • Capacités institutionnelles et humaines nécessaires pour guider et appuyer les réformes • Enchaînement et rythme des réformes : approche pilote par opposition à une approche « Big Bang » • Engagement des pouvoirs exécutif et législatif

10. Budgets traditionnels et de programmes • Budgets traditionnels • Largement fondés sur les « postes budgétaires », comme par exemple les salaires, les déplacements, les frais généraux, etc. • Aucune indication d'objectifs ou de produits • S'agit principalement d'une budgétisation différentielle et annuelle • Budgets de programmes • Les postes budgétaires sont déterminés par rapport à des programmes, les principaux contrôles à l'entrée sont maintenus – budget de fonctionnement, capital, intérêts • Programmes accompagnés de produits et de résultats bien définis • Perspectives à moyen terme • Le rendement influence le processus budgétaire • Responsabilisation et flexibilité et financière

11. Approche programmatique à l’égard de la budgétisation • Base de budgétisation dans de nombreux pays, s'agit d'une composante du cadre de rendement dans le processus budgétaire • Les dépenses sont classées par « programmes » • Les programmes reflètent les dépenses sur des groupes de services (produits) et ont de grands objectifs communs (résultats prévus) • Les programmes devraient être liés à la structure organisationnelle afin d'établir clairement la responsabilisation pour le rendement • La classification programmatique du budget devrait viser à renforcer le lien entre objectifs stratégiques, planification et affectation de ressources

12. Classification des programmes : principaux aspects • La mise au point de structures de programmes des ministères responsables devrait être un effort collaboratif entre le ministre des Finances et les ministères responsables • Le nombre de programmes devrait être relativement limité • La structure de programme comprend différents niveaux avec une nomenclature différente – les trois niveaux les plus fréquents sont : les programmes, les sous-programmes et les activités • Pour les premières années, prévoir un programme de « services ministériels » comprenant les services fréquemment offerts à travers les ministères • Les programmes devraient inclure à la fois le budget de fonctionnement et le budget d'investissement • Normalement, les programmes ne devraient pas s'étendre sur plusieurs ministères – en effet, pour les programmes interministériels, la responsabilisation doit être établie au niveau des sous-programmes et des activités

13. Classification du budget, plan comptable et système de comptabilité : éléments indispensables pour la BAP • Passer en revue et affiner la structure de classification du budget de fonctionnement avec l'introduction de la budgétisation par programme • Le plan comptable doit être révisé pour être parfaitement cohérent par rapport à la structure révisée de classification du budget • Préparer une structure de codification du plan comptable bien conçue pour soutenir le système de comptabilité • Le système de comptabilité et le système de rémunération doivent être améliorés et doivent adopter la nouvelle classification de budget ainsi que le plan comptable

14. Spécification du rendement Problèmes fréquents • Il faut les bons indicateurs de rendement, et ils doivent être solides • Meilleur équilibre entre les indicateurs de produits et de résultats, et meilleure spécification des produits • Différents aspects du rendement des produits, notamment la quantité, la qualité, l’efficacité et le coût ; manque de volumes pour les principaux produits • Mélange entre les indicateurs de résultats et de produits, les résultats ne sont pas exprimés sous une forme mesurable, et certains produits sont précisés d'une manière qui se situe en dehors du contrôle du ministère qui doit les fournir • Cibles de rendement : trop nombreux, difficile à mesurer, absence d'indicateurs de base, cibles arbitraires (trop faciles, trop difficiles), problème de fiabilité

15. Spécification du rendementApproche « SMART » « SMART » (les initiales des mots anglais signifiant) : • Specific (précis) – Quel(s) est(sont) le(s) facteur(s) de réussite le(s) plus critique(s) ? • Measured (mesurable) – Quelles sont les caractéristiques quantifiables ? • Achievable (réalisable) – Peut-on s’améliorer par rapport aux rendements du passé ? • Relevant (pertinent) – Les clients pensent-ils que la cible est l’élément le plus important ? • Timed (défini dans le temps) – Peut-on le réaliser rapidement ? Combien de temps faudra-t-il pour répondre aux besoins ?

16. Normes pour les indicateurs et les cibles

17. Rendement : suivi et examen

18. Évaluations de programmes et examens des dépenses • Différents modèles et approches : annuels et périodiques, ciblés et approfondis • Les « examens approfondis des dépenses » au Royaume-Uni sont principalement utilisés pour examiner les exigences budgétaires d'un service pour les trois années à venir, à la lumière des pressions existantes en matière de dépenses, des possibilités d'amélioration de l'efficacité, et des coûts des nouvelles propositions en matière de politiques • Le « Program Assessment Rating Tool » américain (PART, outil de notation pour l'évaluation des programmes) évalue la gestion et le rendement de programmes individuels – chacun des PART demande aux différents services de répondre à 25 questions de base • Les évaluations au Canada – la « Structure de gestion, des ressources et des résultats » (SGRR) établit un lien entre les résultats stratégiques et les ressources, les mesures du rendement et les résultats réels pour l'ensemble des programmes

19. 1. Que faisons-nous ? 2. Quels sont les besoins et les attentes des gens ? 3. Avons-nous besoin de le continuer ? 5. Comment faire mieux avec moins d’argent ? 4. Who should do it ? 4. Qui devrait s’en occuper ? 6. Who should cover the costs ? 6. Qui devrait couvrir les frais ? 7. Comment faudrait-il s’y prendre par rapport au changement ? Évaluations des programmes et examens des dépenses : questions de base

20. Budgétisation de programme et CDMT • L'introduction d'une structure de programme permet d'améliorer l'efficacité du CDMT, à la fois en ce qui concerne la préparation des prévisions, et ultérieurement, lorsqu'il s'agira de détailler le budget conformément aux plafonds convenus par rapport au CDMT • Un CDMT crédible pourrait faciliter l'établissement d'un lien entre les ressources, d'une part, et le rendement et les objectifs en matière de politiques, d'autre part – les affectations de dépenses pluriannuelles seraient liées aux cibles de rendement pluriannuels

21. Quelques messages clés • L'introduction de la BAP prend du temps (4 à 5 ans). La réforme nécessite un large soutien politique et doit bénéficier d’une approbation intellectuelle • Le rôle et le pouvoir du ministère des Finances sont d'une importance cruciale au succès de la BAP • La BAP devrait se concentrer sur les réformes budgétaires et être liée à des réformes plus larges sur la gestion du rendement – une initiative, plus qu'un changement marginal au processus de réforme budgétaire • Les informations sur le rendement sont potentiellement illimitées, complexes et coûteuses à collecter, il faut donc être sélectif. Trop de cibles engendrent une surcharge d'informations • Les informations sur le rendement doivent être largement utilisées et de manière efficace, et notamment pour l'amélioration des affectations de ressources, la gestion pour un meilleur rendement, et le renforcement de la responsabilisation envers le public • Pour établir un certain lien entre les informations financières et les informations sur le rendement, il faut une juste dose de facteurs motivants – savoir s'il faudrait attribuer des récompenses financières pour les bons rendements, ou s'il faudrait sanctionner les mauvais rendements – si c'est le cas, comment procéder ?(Suite)

22. Messages clés • En renforçant l'autonomie des gestionnaires, il ne s'agit pas de supprimer des contrôles, mais de déléguer les responsabilités pour l'application de certains d'entre eux – le ministère des Finances doit surveiller l'efficacité de la gestion financière • Un changement de comportement et de culture à travers le gouvernement est indispensable – il s'agira de se démener, c'est un processus à long terme • Il faut des attentes réalistes – que peut-on réaliser, et combien de temps cela prendra-t-il ?

23. Conclusions • La budgétisation selon le rendement est un outil de gestion moderne, et non une panacée pour tous les maux – c’est le chemin à suivre pour que le rendement et l'efficacité du secteur public aillent de l'avant • La voie à suivre : • Évaluer les réformes budgétaires en cours, déterminer les lacunes et les problèmes, réfléchir à des solutions et réfléchir à ce qui est réalisable • Préparer un plan de réforme réaliste et progressif, et veiller à ce qu'il y ait une capacité suffisante pour le soutenir et le mettre en œuvre • « Le voyage est aussi important que la destination », selon l'OCDE • Une approche à long terme et une persévérance sont indispensables : il faut du temps pour surmonter les problèmes techniques et changer le comportement des politiciens et des fonctionnaires publics • Il faut une direction solide et un défenseur du changement et des réformes

24. Je vous remercie