Federalismo Hacendario y Descentralización de las Haciendas Públicas H acia un auténtico federalismo hacendario

1. Federalismo Hacendario y Descentralización de las Haciendas PúblicasHacia un auténtico federalismo hacendario Lic. Jesús Alberto Cano Vélez Presidente del CEN de la Liga de Economistas Revolucionarios Agosto, 2008

2. CONTENIDO Índice II. Principales desafíos para la eficiente coordinación Fiscal I. Claroscuros del Federalismo en México III. Principales retos en la coordinación institucional

3. Índice I. Claroscuros del Federalismo en México

4. Índice • El FEDERALISMOsupone: Un pacto político-institucional acordado entre las partes de un todo con el objetivo de promover, de forma integral y equitativa, el desarrollo de las personas y las regiones... ... y NOel avasallamiento a los gobiernos locales ante las decisiones tomadas por una autoridad central, tal y como sucede en el Sistema Federal mexicano

5. Índice El balance actual de nuestro Sistema Federal se resume en: • Incongruencia entre resultados macroeconómicos y bienestar social • Desequilibrio regional • Dependencia financiera de los gobiernos locales • Falta de correspondencia entre las responsabilidades de provisión de servicios públicos y las atribuciones en materia de ingresos • Elevado concentración en los asuntos fiscales

6. INFLACIÓN Índice Los logros alcanzados en diversas variables macroeconómicas no se reflejan en un crecimiento económico sostenido e integral que impacte positivamente en el bienestar social Ello evidencia la falta de una visión sistémica y de largo plazo en la planeación que resulta en políticas desarticuladas y no acordes con la necesidades reales en materia de infraestructura social y productiva

7. Asimismo, la inversión fija bruta total anual, ha disminuido como porcentaje del PIB durante los últimos años, registrando un promedio de poco menos de 20% durante el periodo 2000-2007, cifra mucho menor al crecimiento promedio registrado durante el periodo 1976-1982 que fue de 26% Crecimiento de la Formación Bruta de Capital Fijo y porcentaje respecto al PIB, 1997-2007

8. La inversión pública ha dejado de cumplir su función impulsora del desarrollonacional y el crecimiento de la inversión privada no ha compensado la disminución de la inversión pública en este lapso. • En materia de empleo, la situación no es diferente, ya que no sólo no se ha podido dar respuesta a la creciente demanda de empleos, si no que ésta ha ido decreciendo

9. Bajacapacidad para generar empleo ante el nuevo escenario de Globalización Índice Empleo Formal y Migración neta a EUA, 1940-2007(promedio anual del periodo) COSOFO: Coeficiente de Suficiencia Ocupacional Formal = nuevo empleo formal (IMSS+ISSSTE) / aumento de la PEA Fuente: aregional.com con información de INEGI, IMSS, ISSSTE, CONAPO y COLEF

10. Índice Índice de Desarrollo Humano (2003) La falta de congruencia entre las políticas y las necesidades de infraestructura y servicios básicos ha profundizado la brecha en el desarrollo regional En México, coexisten entidades tan desarrolladas como Portugal (DF) y con rezagos similares al de Vietnam (Oaxaca.

11. Muy Alto Alto Medio Bajo El desarrollo regional continúa caracterizándose por profundas brechas de desarrollo entre el norte y el sur, lo cual evidencia que la política de desarrollo social tampoco ha cumplido con su objetivo de promover la igualdad entre las personas y los territorios Grado de Marginación 2005 Muy Bajo

12. Índice • Incongruencia entre resultados macroeconómicos y bienestar social • Desequilibrio regional • Dependencia financiera de los gobiernos locales • Falta de correspondencia entre las responsabilidades de provisión de servicios públicos y las atribuciones en materia de ingresos • Elevado concentración en los asuntos fiscales

13. Índice No existe una política de desarrollo regional integral que esté basada en una efectiva política de transferencias,lo cual ha incididoen graves y crecientes desequilibrios interterritoriales en el país El grado de concentración regional de la actividad económica es muy elevado El valor de la producción del Distrito Federal en equivale a lo generado por 18 entidades federativas conjuntamente

14. Índice Dinámica del desequilibrio regional de México (Porcentaje del PIB nacional) Fuente: aregional.com con información del INEGI

15. Índice • Incongruencia entre resultados macroeconómicos y bienestar social • Desequilibrio regional • Dependencia financiera de los gobiernos locales • Falta de correspondencia entre las responsabilidades de provisión de servicios públicos y las atribuciones en materia de ingresos • Elevado concentración en los asuntos fiscales

16. Índice Las haciendas locales dependen fuertemente de los recursosprovenientes del Gobierno Federal Esta dependencia se ubica, en promedio, en90% para los estados y en casi 80% para los municipios Si la mayor parte de los ingresos tributariosse recaudan en el nivel federal, lógicamente las transferencias hacia los niveles estatal y municipal son significativas Por tanto, está claro que el desarrollo nacional, y por ende el desarrollo regionaldependerá, en gran medida, de cómo funcionen las transferencias federales

17. Índice • Incongruencia entre resultados macroeconómicos y bienestar social • Desequilibrio regional • Dependencia financiera de los gobiernos locales • Falta de correspondencia entre las responsabilidades de provisión de servicios públicos y las atribuciones en materia de ingresos • Elevado concentración en los asuntos fiscales

18. Índice Actualmente la mayor parte de los ingresos tributarios se recaudan en el nivel federal Hasta ahora, los avances en materia de federalismo fiscal se han efectuado principalmente por el lado del gasto, dejando en un segundo plano la desconcentración de las fuentes tributarias respectivas, provocando un importante desequilibrio vertical y afectando la oportuna y eficiente provisión de servicios públicos y desarrollo de infraestructura

19. Desequilibrio vertical entre los niveles de gobierno en México, 2001 y2006 Índice Fuente: aregional con información de SHCP Si bien se han realizado esfuerzos importantes por descentralizar el gasto, los ingresos siguen registrando una importante centralización; situación que se espera disminuya con la reforma fiscal aprobada en 2007 y con la evolución de los precios del petróleo.

20. Índice ¿Hacia dónde debemos ir? Federación Estados Municipios

21. Índice Concentración del gasto (2007) El ejercicio del gasto público se vio afectado por los fenómenos metereológicos de fin de año en el sureste mexicano, cuando las intensas lluvia obligaron a desfogar la Presa Peñitas, inundando Tabasco y un cerro se desgajó interrumpiendo el caudal del río Grijalva en Chiapas. Estos fenómenos hicieron necesario incrementar los recursos destinados a la atención de desastres naturales, así como los apoyos a través de diversos programassociales para la población afectada, involucrando a LICONSA y DICONSA, y por parte de la CFE se requirieron suficientes recursos para construir rápidamente el canal que permitiría desahogar el flujo del río Grijalva.

22. Índice Concentración del gasto (2007) Al observar el desempeño por nivel de gobierno, el gasto descentralizado (ramos 28, 33 y 25), se incrementó en 6.80 por ciento real, en tanto que el gasto centralizado lo hizo en 11.40 por ciento real, respecto a 2006. Por cada peso que ejerció el gobierno federal, las entidades federativas recibieron 35.5 centavos, relación que empeoró, respecto a los 37.6 centavos de 2006, resultado del crecimiento menor del gasto federalizado, respecto al crecimiento del gasto primario, ello a pesar del importante incremento en los recursos canalizados a las entidades federativas a través del FIES y el Ramo 33, provenientes de los excedentes petroleros.

23. Índice Concentración del gasto (2007) La mayor variación ocurrió en la administración pública centralizada, donde el crecimiento real anual fue de 26.5 por ciento y la diferencia con relación al monto aprobado fue de 22.6 por ciento. En este comportamiento influyó la forma en que se distribuyeron los ingresos excedentes, así como el costo del Programa de Conclusión de la Relación Laboral en la Administración Pública Federal, cuyo costo ascendió a 5 mil 236 mdp. Respecto al resultado de las Medidas de Austeridad y Disciplina del Gasto en la Administración Pública Federal, la Cuenta 2007 no informa el monto de ahorro agregado por concepto o por dependencia.

24. Índice • Incongruencia entre resultados macroeconómicos y bienestar social • Desequilibrio regional • Dependencia financiera de los gobiernos locales • Falta de correspondencia entre las responsabilidades de provisión de servicios públicos y las atribuciones en materia de ingresos • Elevado concentración en los asuntos fiscales

25. Índice • El marcado interés por abordar y debatir sobre las competencias en ingreso y gasto de los diferentes órdenes de gobierno otorgó al federalismo fiscal un sitio preponderante en la agenda nacional, relegando aspectos fundamentales para el desarrollo nacional, regional y local como el: • Federalismo social • Federalismopatrimonial

26. Índice Dado este panorama, es imperante la necesidad de redefinir las reglas bajo las cuales opera el sistema federal: El Sistema Federal que requerimos deberá estar sustentado en el respeto a la autonomía de los gobiernos locales y en la descentralización tributaria a fin de propiciar una participación más activa y responsable de los estados y municipios frente a las demandas sociales de más y mejores servicios público e infraestructura La distribución de las facultades deberá realizarse en torno a las ventajas comparativas y competitivas de los diferentes ámbitos de gobierno, ya que sólo así se podrá dar una respuesta más oportuna, eficiente y eficaz a las demandas sociales

27. Índice II. Principales desafíos para la eficiente coordinación Fiscal

28. Índice Desde sus orígenes, el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) buscó: • Generar un eficiente sistema de recaudaciónnacional • Evitar la competencia tributaria empobrecedoraentre estados • Reducir la vulnerabilidad de los ingresos estatales Así, el espíritu del SNCF fue la armonización y simplificación de los impuestos nacionales y el reintegro de una parte de los recursos a las entidades federativas mediante criterios resarcitorios

29. Sistema de recaudación ineficiente Índice Al día de hoy, los resultados más apremiantes respecto a la funcionalidad del sistema de recaudación se traducen en: • Carga fiscal insuficiente para impulsar el desarrollo económico, la competitividad y el bienestar social • Débil capacidad recaudatoria que ha profundizado la dependencia de las finanzas públicas hacia los ingresos petroleros

30. Índice • México, a la zaga en su estructura recaudatoria; aún considerando el incremento derivado de la reforma fiscal 2007 (11%) sigue registrando niveles por debajo de países como Argentina, Brasil y Chile

31. Índice • Cifras recientes de CEPAL (2006) señalan que la carga fiscal de México respecto a su PIB es del 10%; mientras que el promedio de los países miembros de la OECD es de 40.6%; del continente americano es de 18%, y de América Latina es de 15%. • Además, contamos con una evasión cercana a los cinco puntos porcentuales del PIB, una de las más altas del mundo

32. Índice La falta de crecimiento y de una política fiscal adecuada, ha provocado que los ingresos tributarios hayan disminuido, elevando la dependencia petrolera

33. Índice • El elevado centralismo en la recaudación ha contribuido a la dependencia financiera de los gobiernos locales haciendo que el SNCF sea obsoleto. En 2006, de cada 100 pesos recaudados en el país, el 97% lo recauda el gobierno federal. Estructura de la recaudación por nivel de gobierno, %

34. Índice Esquema de transferencias profundiza la brecha regional Persisten importantes inconsistencias en el diseño del sistema de transferencia federales, específicamente en la distribución de las participaciones, ya que por medio de éstas se pretenden alcanzar dos objetivos contrapuestos: - eficiencia(resarcitorio) - equidad(compensatorio) Esta situación no ha creado los incentivos para elevar la recaudación local

35. Índice PARTICIPACIONES FEDERALES • Las recientes modificaciones a la fórmula de distribución del Fondo General de Participaciones : • Actualmente, el FGP se distribuye en función de 3 componentes: i) actividad económica; ii) cambio en la recaudación y iii) nivel de recaudación. La mayor parte ponderada por el factor poblacional, lo cual presenta las siguientes debilidades: • No fomentan ni premian el esfuerzo fiscal, tampoco tiene efectos positivos sobre el crecimiento económico

36. Índice • Existen importantes rezagos en la información, los cuales impiden que la distribución considere los esfuerzos reales de las haciendas públicas en materia de recaudación. La información estadística del PIBE más reciente al día de hoy, es la correspondiente al año 2006, por lo que el INEGI requerirá hacer un esfuerzo monumental para generar información de manera más oportuna (con rezago de 1 año) • Aún midiendo los crecimientos en términos nominales (tanto del PIBE como de la recaudación estatal), existe la posibilidad de encontrar tasas negativas, lo cual no está contemplado. Por ejemplo en Guerrero disminuyeron los ingresos estatales de entre 2003 y 2004 de 564.0 a 458.8 mdp en términos nominales¡

37. Saldo Neto Migratorio 2005 (Porcentaje de la población total) SNM Entidad Emigración Saldo Neto Migratorio (SNM) Inmigración Quintana Roo 8.1 Baja California Sur 6.9 Baja California 4.7 Querétaro 3.1 Colima 2.7 Tamaulipas 2.3 Aguascalientes 2.2 1.9 Morelos 1.4 Hidalgo 1.4 Nayarit 1.3 Nuevo León 1.1 Tlaxcala 1.0 México 0.9 Campeche 0.8 Chihuahua 0.3 Yucatán 0.3 Sonora 0.3 Guanajuato 0.1 Puebla 0.1 Jalisco 0.1 Coahuila -0.2 San Luis Potosí -0.3 Michoacán -0.4 Zacatecas -0.7 Durango -0.9 Oaxaca -1.7 Veracruz -1.8 Sinaloa -1.7 Guerrero -1.7 Chiapas -2.0 Tabasco -3.9 Distrito Federal Índice • Las reglas de distribución no consideran la movilidad de la población • Como se observa en esta gráfica, los estados del sur son expulsores netos de población, lo cual de acuerdo a las reglas de distribución aprobadas en la reforma, afectará su coeficiente de participación en el FGP FUENTE:INEGI

38. Finalmente, está el problema de la contabilidad gubernamental • No existe homogeneidad en la contabilidad gubernamental a nivel estatal, y en algunos estados la información de las Cuentas Públicas es difícil de obtener. • A pesar de las reformas constitucionales en la materia, la solución a este problema requerirá de importantes esfuerzos en coordinación y voluntad política • Por ejemplo el DF contabiliza como ingresos propios las participaciones por actos de coordinación, lo cual en la mayoría de las entidades no se hace.

39. Otros ejemplos de deficiencias contables: Índice • Guanajuato registró un incremento en sus aprovechamientos en 49.4 % durante 2004, derivado de los ingresos generados por actos de administración fiscal (recaudación de REPECOS, régimen intermedios y enajenación de bienes inmuebles). • Chihuahua, por su parte, incluye en la partida de Aprovechamientos de los años 2006 y 2007, los recursos por “Disponibilidad del Fondo para el Desarrollo de Infraestructura” y “Remanentes del Fideicomiso de Certificados Bursátiles” que no debería ser considerados como ingresos tributarios

40. Índice • Por su parte, Campeche incluye en el registro de ingresos propios una partida de ingresos extraordinarios, los cuales se refieren básicamente a Apoyos Financieros para la Protección Civil y de Prevención de Desastres y de Fortalecimiento de Entidades Federativas

41. Índice APORTACIONES FEDERALES Por su parte, las Aportaciones presentan importantes debilidades tanto en su diseño como operación. • En cuanto a su diseño, destaca la falta de transparencia, disponibilidad, y oportunidad de la información, específicamente en lo que se refiere a las variables utilizadas para distribuir estos recursos, tal es el caso del: • FAEB: no hay claridad sobre los datos utilizados por la SEP para determinar el Índice de Calidad de la Educación • FASP: falta claridad y transparencia en las variables utilizadas, sobretodo, respecto a los avances en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública, los proyectos nacionales convenidos en proceso, y la aplicación de programas de prevención.

42. Índice • FAM: no hay claridad en los criterios de distribución ni tampoco en la oportunidad de la información, el calendario de entrega de los subfondos de infraestructura para educación básica e infraestructura para educación superior correspondiente a 2007 se publicó hasta Octubre del mismo año. Dado que no existen reglas claras en su distribución, hay entidades en las que cambia drásticamente el monto de los recursos que les corresponden: a BCS, Durango y Campeche, se les redujo en 66.6%, 47.6% y 34.3% los recursos asignados entre 2005 y 2006 • FASSA: No existe una fórmula de distribución clara para lo totalidad de los recursos de dicho fondo. Su distribución está en función de lo establecido en el Acuerdo de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud (ACDIS)

43. Índice • En cuanto a su operación, aún se aprecian lagunas jurídicas que provocan ineficiencia en el ejercicio del gasto social. El caso más preocupante es la distribución y administración del los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), el cual es administrado y ejecutado a través de los Fondos de Seguridad Pública, aspecto que no está regulado en ninguna ley. • Esta situación ha llevado a que se registren importantes subejercicios, los cuales a marzo del presente año ascendieron a 6 mil 183.6 millones de pesos

44. Índice

45. Índice • Así, el SNCF requiere de una reingeniería institucional; ya que, de acuerdo a la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, éste, al igual que las finanzas públicas adolece de: • Recursos financieros para atender la demanda de servicios básicos de la población y promover el desarrollo económico • Excesiva centralización de los ingresos nacionales • Potestades tributarias estatales poco productivas • Un sistema de distribución de participaciones que no contempla incentivos a los esfuerzos de mejora estatales • Poca capacidad de respuesta de las haciendas públicas estatales, limitando así sus posibilidades de gasto

46. Índice III. Principales retos en la coordinación institucional

47. Índice Coordinación Intergubernamental • La eficiencia en la construcción y funcionalidad de las redes entre los diferentes órdenes de gobierno se materializa en el éxito o fracaso de las políticas públicas • Para ello, se requiere de un mecanismo de coordinación institucional tanto vertical como horizontal que facilite la instrumentación de las políticas públicas. • Sin embargo, la falta de acuerdos y consensos en áreas fundamentales para el desarrollo económico y social como la relación fiscal, la redefinición de competencias y/o concurrencias y la evolución de los procesos descentralizadores, ha derivado en políticas desarticuladas sin efectos importantes en el desarrollo nacional, regional y/o local.

48. Índice • Una forma de conocer qué tan eficiente ha sido la coordinación intergubernamental, es a través de la operación de los programas federales con reglas de operación • Actualmente, son más de 120 programas federales los que cuentan con reglas de operación; la mayoría de ellos se concentra en la SEP, SAGARPA y SEDESOL • A diez años de que las Reglas de Operación se incorporaron al presupuesto como un mecanismo para una eficiente y eficaz ejecución del gasto, éstas no han cumplido con su objetivo; muestra de ello son los resultados obtenidos de las evaluaciones externas a los programas sociales

49. Índice • En términos generales los principales resultados son: • Falta de diagnósticos exhaustivos que identifiquen el problema al cual se pretende atender • Dado que el problema no es claramente identificado ni está claramente definido, las intervenciones y el tipo de apoyos no corresponden a las necesidades, por lo que existe una importante incongruencia entre el problema a atender y los apoyos y subsidios otorgados • No existe una identificación clara y precisa de la población que se pretende atender • La falta de coordinación, tanto vertical como institucional, ha impedido alcanzar los objetivos de cada programa

50. Antela falta de... • Un espíritu federalista en el desarrollo de las políticas públicas • Una visión sistémica y de largo plazo en la planeación nacional y regional • Un sistema federal integrado e integrador que propicie un desarrollo regional equilibrado • Una coordinación fiscal eficiente que promueva la autonomía financiera de los gobiernos locales • Una coordinación intergubernamental que facilite la instrumentación de políticas públicas adecuadas, articuladas y eficientes