Competencia en mercados de compra del sector público: La experiencia de México

1. Competencia en mercados de compra del sector público: La experiencia de México Paolo Franco Benedetti Semana de la Competencia Agosto 2012 Honduras

2. Índice    Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse con un enorme potencial de ahorro.

3. En México, la proveeduría pública presenta un alto riesgo de colusión y sobreprecios … Monto de contratos de proveeduría federal Miles de millones de pesos, 2008 656 28.1% Otros • Evidencia internacional: • Alta incidencia de colusión (ICN 2005, Connor 2005) • Sobreprecios promedio de 25% (Connor 2005) 3.6% ISSSTE 4.8% SCT 6.6% IMSS ¿Por qué? 11.3% CFE/LFC Pemex 45.6% Fuente: SFP

4. asociados a reglas y estrategias de compra que facilitan los cárteles Factores que facilitan la colusión Política de competencia • Ausente (colusión legal) o débil (ausencia de facultades y poderes para detectar y sancionar la colusión) Reglas de la licitación • Reducción de la rivalidad entre oferentes • Ofertas conjuntas sin restricciones • Distribución de contratos entre posturas cercanas (asignación múltiple) • Licitaciones frecuentes y fragmentadas • Licitaciones exclusivas para nacionales y otras barreras a la entrada • Facilitación de vigilancia entre oferentes coludidos • Información pública sobre posturas ganadoras y perdedoras • Precios de referencia altos • Énfasis (regulación y supervisión) en cumplimiento de procedimientos, no resultados obtenidos Incentivos de los compradores

5. Índice    Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse con un enorme potencial de ahorro.

6. Los medicamentos genéricos representan casi la mitad de las compras del IMSS Monto de contratos de proveeduría federal Miles de millones de pesos, 2008 656 Proveeduría del IMSS Miles de millones de pesos, 2008 Medicamentos genéricos 6.6% IMSS Otras proveedurías externas • 50% del volumen total de medicamentos en México • 90% de las compras de medicamentos del sector público Fuente: SFP; Estimaciones propias con datos del IMSS

7. La compra de genéricos por el IMSS muestra alta concentración con barreras a la entrada Índices de concentración 20 medic. más comprados • 14 productos tienen un CR4 mayor a 80% (todos, mayor a 50%) • 20 licitantes concentran el 68.2% de las compras totales de medicamentos del IMSS 30% de compras de genéricos del IMSS Requisito de planta limitaba la entrada de fabricantes globales Fuente: CFC con datos del IMSS

8. En 2006-2008, el IMSS ajustó sus políticas de compra para disminuir la viabilidad de la colusión … 2003-2006 2006-2008 • Licitaciones fragmentadas en el tiempo y entre unidades convocantes • Asignación múltiple ante posturas cercanas • Elevados precios de referencia • Consolidación de compras • Asignación múltiple menos frecuente • Baja agresiva en los precios de referencia Ahorros de 46 mil millones de pesos en 2007-2011 Adicional: consolidación atrae entrada de nuevos competidores en diversos medicamentos

9. … ajustes que redujeron drásticamente los precios Reducciones vs año anterior Precios de los principales medicamentos Mayor a 30% 10%-30% Fuente: CFC con datos del IMSS • Precios constantes hasta 2005, caídas importantes en años posteriores • Efecto total 2005-2007: • 11 medicamentos con reducción promedio de 49% en el precio • 9 medicamentos con aumento promedio de 4% en el precio

10. La CFC investigó la existencia de prácticas monopólicas en estos mercados… Elaboración de base de datos sobre licitaciones de medicamentos del IMSS Datos 2003-2007 Variables incluidas Productos Licitantes Convocantes Registros Compras totalesMillones 250 289 58 130,520 $34,503 Producto Fecha de la licitación Unidad convocante Tipo de licitación (nal vs int) Volumen a contratar Licitantes (RFC) Cantidad asignada por licitante Precio ofrecido por licitante Porcentaje asignado por licitante

11. … y encontró, para el medicamento más comprado, evidencia de comportamiento colusivo basada en la evolución de precios… 2003-2005: Posturas ganadoras de los 4 principales licitantes (L14, L07, L01 y L15) altas, casi idénticas y estables. Medicamento 1: Posturas ganadoras 2006: Entrada de nuevos competidores (L02 y L12) rompe cartel. 2007: Consolidación remata colusión. Licitaciones: Fecha de fallo Fuente: CFC con datos del IMSS

12. … participaciones de mercado… Medicamento 1: Participación acumulada de mercado de los 4 principales licitantes Las participaciones de los 4 principales licitantes convergen rápidamente y se mantienen estables. Parecen tomar turnos como ganador/perdedor para lograr cierta distribución del mercado al final del año y dar la apariencia de competencia . Licitaciones: Fecha de fallo Fuente: CFC con datos del IMSS

13. … y comunicación entre los agentes • Expediente IO-03-2006*: Investigación por prácticas monopólicas absolutas, concluida en febrero de 2010. • Sanción de 150 millones de pesos a 5 empresas y de 691 mil pesos a 5 personas físicas participantes en el cártel. • Daño estimado: 310 millones de pesos. • El caso pasó a revisión judicial y los tribunales recientemente confirmaron la decisión de la Comisión. Evidencia de comunicación continua entre los ejecutivos responsables de ventas al gobierno de estas empresas: reuniones y comunicaciones telefónicas Comunicación se incrementaba previo a las licitaciones

14. Índice    Los mercados de compras públicas son proclives a la colusión, que empeora los términos de compra del Estado. El diseño de las licitaciones y los incentivos de los compradores facilitan o inhiben esta colusión. El caso de medicamentos genéricos ejemplifica la existencia de colusión e ilustra el efecto sobre precios de rediseñar los procesos de compra. Las lecciones aprendidas pueden replicarse con un enorme potencial de ahorro.

15. A partir de las lecciones aprendidas y los importantes ahorros, el IMSS decidió emprender acciones más profundas … Instrumentación de los “Lineamientos para combatir la colusión entre oferentes en licitaciones públicas” de la OCDE. Para las partes este proyecto fue particularmente importante debido a: Venía trabajando en el tema, sin embargo estaba más enfocada en la aplicación de la Ley . Es la primera vez que una institución gubernamental adopta e implementa los lineamientos de la OCDE en esta materia. Es el tercer comprador más grande de bienes y servicios en México. En sus esfuerzos anteriores, de 2007 a 2011,.se lograron ahorros de 46 mil millones de pesos.

16. El proyecto consistió en tres actividades:  Análisis de la legislación, regulación y prácticas de compras públicas del IMSS utilizando como base los lineamientos de la OCDE. Desarrollo de recomendaciones prácticas que faciliten la prevención de conductas anticompetitivas en los procesos de contratación del IMSS.   Capacitación de funcionarios de compras públicas del IMSS en el diseño de procesos de adquisiciones y en la detección de prácticas colusivas. 16

17. Después de un año de trabajo, los resultados del proyecto fueron los siguientes: • 210 funcionarios de compras públicas del IMSS han sido capacitados por funcionarios y expertos internacionales de la CFC y OCDE en las mejores prácticas y alternativas para identificar y prevenir prácticas colusivas. Desarrollo de habilidades internas No exhaustivo • Analizar alternativas que permitan al IMSS beneficiarse de su significativo poder de compra. • Permitir ofertas conjuntas entre proveedores únicamente cuando se basen en razones pro-competitivas. • Permitir la adjudicación de un contrato múltiple únicamente en casos excepcionales (para permitir nueva entrada). • Desalentar la subcontratación entre proveedores cuando pueda fomentar colusión. • Asegurar que la información divulgada durante el proceso de adquisición no facilite la coordinación entre postores. • Abrir las licitaciones a tantos proveedores como sea posible (incluyendo extranjeros). Las recomendaciones del reporte final son exhaustivas y de largo alcance

18. El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales en el combate a la colusión en compras públicas A nivel federal: ISSSTE (El segundo proveedor de servicios de salud) El proyecto inició el pasado 4 de junio con participación directa de la CFC y la OCDE. Secretaría de la Función Pública Solicitó a la CFC que diseñara un programa de capacitación en temas de detección y prevención de colusión en compras públicas dirigido a funcionarios públicos de la administración federal. CFE (El segundo comprador más grande en México) ha expresado su intención en atender al problema. Próximamente se firmará un convenio entre la CFE, la OCDE y la CFC.

19. El trabajo con el IMSS ha despertado el interés de otras instituciones gubernamentales en el combate a la colusión en compras públicas (cont.) A nivel estatal: Una ONG, el Instituto Mexicano para la Competitividad A.C. (IMCO): Se han llevado a cabo trabajos con los tres estados con los peores resultados en el ranking para mejorar su legislación y prácticas de compras públicas. El proyecto de la OCDE con el Estado del México (el Estado más importante en términos del tamaño de su economía) está terminado. Próximamente se publicará el reporte final. • Con asesoría de la CFC y la OCDE, produjo un ranking para evaluar la calidad de la regulación de adquisiciones de los 32 estados de México. • Con asesoría de la CFC, desarrolló y está próxima a presentar una Ley Modelo de Compra Pública para los estados.

20. Un importante hallazgo de la CFC es la necesidad de reformas a la Ley de Compra Pública … • Para promover mayor participación de proveedores extranjeros. • Para flexibilizar los requisitos de publicación de la identidad de los oferentes y el valor de su oferta • Para restringir ofertas conjuntas si no promueven mayor participación de proveedores. • Para obligar a los licitantes a presentar un Certificado de Determinación Independiente de Oferta. • Para redefinir el marco legal sobre la definición de “precios razonables”. • Para restringir significativamente la posibilidad de dividir un contrato entre múltiples proveedores. • Para permitir sanciones más severas a los proveedores en caso de incumplimiento de contrato. Estas recomendaciones servirán de insumo para que la CFC elabore una opinión que proponga reformas a esta Ley 20

21. … además, la nueva Ley de Competencia da a la CFC mejores instrumentos para detectar y sancionar acuerdos colusivos en compras públicas. STOP STOP STOP Mayores multas: hasta 10% de las ventas anuales de la empresa responsable Sanciones penales: 3-10 años de cárcel para directivos involucrados de empresas responsables Instrumentos de investigación: visitas sorpresivas a instalaciones de empresas investigadas Programa de inmunidad: sanción mínima a primera empresa y directivo que revele la colusión y coopere efectivamente para desmantelarla