Felles begrepsbruk i lovgivningen: - Hva er det og hvorfor det vanskelig?

1. Felles begrepsbruk i lovgivningen:- Hva er det og hvorfor det vanskelig? Dag Wiese Schartum

2. Litt om begrepsdefinisjoner i lover mv • Enkelte sentrale begreper er eksplisitt legaldefinert: • ”Lovspesifikke definisjoner”, dvs når begreper deklareres i første del av en lov • ”Lokale definisjoner”, dvs når begreper defineres fortløpende i lovteksten etter hvert som det blir behov for dem • ”Generelle definisjoner”; dvs når begreper må tolkes slik at de må antas å gjelde likt for flere lover • § 1.Definisjoner m.v. •        I denne loven menes med • Lotteri: virksomhet der deltakerne mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller • annen fremgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall. • Lykkespill: lotteri ved hjelp av tombola, lykkehjul, bingo eller andre mekaniske eller elektroniske innretninger • der det foretas en rekke fortløpende trekninger. • Gevinstautomat: lykkespill der trekningen foregår ved en mekanisk eller elektronisk innretning som også • foretar automatisk gevinstutlevering. • Varegevinstautomat: gevinstautomat som utleverer gevinst i form av varer. • e) Utbetalingsautomat: gevinstautomat som gir gevinst i form av penger eller verdibevis. (Lotteriloven) § 3. Med avgjørelse menes i loven her dom, kjennelse, beslutning eller vedtak som er truffet av domstol eller annet offentlig organ. Det samme gjelder for avtale som er godkjent av kompetent offentlig organ. (Barnebortføringsloven) Med advokatvirksomhet menes virksomhet som en advokatbevilling gir innehaveren rett til å drive. Som advokatvirksomhet Regnes likevel ikke slik virksomhet når virksomheten drives i medhold av annet enn advokatbevilling. (Domstolloven) c) forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer; (Forvaltningsloven)

3. Litt mer om begrepsdefinisjoner i lover ”Under utøvelse av tjenestehandlinger som nevnt i første ledd, er utenlandsk polititjenestemann å anse som offentlig tjenestemann i forhold til straffelovens bestemmelser.” (Politiloven) • Enkelte definisjoner er klart partielle (positivt eller negativt) • Enkelte definisjoner er moduliserte • Modulisering er en mulig løsning dersom en ønsker å bygge begreper på tvers av forvaltningslover, med ulike varianter basert på likt grunninnhold. Modulisering kan også gi rom for dynamikk • Begrepsdefinisjoner kan også framstå som et sett av vilkår • Se for eksempel ekteskapsvilkårene i ekteskapsloven §§ 1 – 5a (kap. 1) http://lovdata.no/all/tl-19910704-047-002.html#1 • Slik kan en rettsregel/rettsregler som styrer visse typer vedtak med en bestemt betegnelse, ses som en definisjon av vedtaksbetegnelsen c) Gevinstautomat: lykkespill der trekningen foregår ved en mekanisk eller elektronisk innretning som også foretar automatisk gevinstutlevering. d) Varegevinstautomat: gevinstautomat som utleverer gevinst i form av varer. (Lotteriloven) a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter); b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer; c) forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer; Minstepensjonen er minste pensjonsytelse etter folketrygdloven for en pensjonist som har full trygdetid (40 år) og mottar ugradert ytelse.

4. Enda litt mer om begrepsdefinisjoner i lover • Selv om det forekommer eksplisitte begrepsdefinisjoner, er det ”aldri” uttømmende • I tillegg til lovteksten har lovforarbeider, særlig spesielle motiver (”merknader til den enkelte bestemmelse”), stor betydning for fortolkningen • I tillegg kan det komme til ytterligere presiseringer av begrepet gjennom rettspraksis, forvaltningspraksis mv (men vi vet ikke hvor stort omfang dette har) • Andre rettskilder enn opprinnelig lovtekst og forarbeider kan innebære at definisjonene får et dynamisk innhold Personopplysning: opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson i) Som direkte eller indirekte kan identifiseres; ii) lagringsmedium som; iii) betydningen av hjelpemidler for identifisering; iv) kryptering; v) anonymisering; vi) juridiske personer; vii) opplysninger om avdøde personer; viii) forholdet til noens «personlige forhold», i fvl § 13 første ledd nr 1.

5. Felles begrepsbruk i lovgivningen • De fleste begreper i lover er ikke legaldefinert, men er ofte delvis avklaret i forarbeider mv. I så fall kan det være betydelig usikkerhet om meningsinnholdet. • Ut i fra en slik virkelighetsbeskrivelse, kan en spørre om det vil være mulig med én begrepsdefinisjon (evt. modulisert) som skal gjelde generelt, eller for en kategori av lover (pensjonslover), eller en mindre gruppe lovtekster (f.eks. ut i fra informasjonsflyt mellom etater)? • To eksempler: • ”Arbeidstaker” forekommer i 69 lover (163 ganger) i NL, og er legaldefinert 7 ganger • ”Tjenestemann” forekommer i 48 lover (94 ganger) i NL, og er legaldefinert 4 ganger + partielt definert 2 ganger • Eksemplene er begreper som mao forekommer hyppig, men er relativt sjelden definert • Sammenligning av eksisterende definisjoner viser en del forskjeller i meningsinnhold

6. Eksempler på definisjoner av ”tjenestemann” og ”arbeidstaker” Tjenestemann • Med «tjenestemann» menes enhver arbeidstaker i statens tjeneste som ikke er embetsmann. •  Offentlig tjenestemann, en embetsmann eller annen som er ansatt i statens eller en kommunes tjeneste; • Med «tjenestemann» menes i denne lov enhver arbeidstaker som etter reglene i første og annet ledd kommer inn under loven. • Med offentlig tjenestemann menes i denne bestemmelsen enhver som a) utøver offentlig myndighet på vegne av stat eller kommune, eller b) utfører tjeneste eller arbeid som stat eller kommune i medhold av lov eller forskrift skal oppnevne noen for å utføre eller helt eller delvis skal betale for. Arbeidstaker Med arbeidstaker menes i denne lov enhver som utfører arbeid i annens tjeneste. Med arbeidstaker menes i denne lov enhver som utfører arbeid i annens tjeneste. Med «arbeidstaker» menes enhver som arbeider i en annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse. Med arbeidstaker menes i denne loven enhver som arbeider i en annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse. Med arbeidstaker menes enhver som gjør arbeid eller utfører verv i arbeidsgivers tjeneste, unntatt verv som tillitsvalgt i annet foretak. Like med arbeidstaker regnes ombud i offentlig virksomhet, befal og menige under militærtjeneste og andre under pålagt tjenestegjøring for det offentlige, samt innsatte, pasienter e.l. som deltar i arbeidsvirksomhet i kriminalomsorgens anstalter, i helseinstitusjoner e.l. Arbeidstaker: enhver som gjør arbeid eller utfører verv i arbeidsgiverens tjeneste, herunder ombudsmann i offentlig virksomhet, befal og menige under militærtjeneste og andre under pålagt tjenestegjøring for det offentlige, samt innsatte, pasienter e.l. som deltar i arbeidsvirksomhet i kriminalomsorgens anstalter, i helseinstitusjoner e.l. Med arbeidstaker menes enhver som arbeider i annens tjeneste for lønn eller annen godtgjørelse. Ektefelle som arbeider i den andre ektefelles personlige foretakende, skal ikke regnes som arbeidstaker, se likevel § 6 nr. 1 tredje ledd.

7. Jf utledningsloven, statsborgerskapsloven, folke- trygdloven, og lov om individuelle pensjonsavtaler Problemet med lovspråk- eksempelet ”samboer” • Lover skrives i “naturlig språk” • som per definisjon er vagt og gjen- • stand for fortolkning • Lovgiver har ofte som konkret sikte- mål å skrive rettsregler som kan • aksepteres som rettferdige • Lover skrives én og én, uten at • lages en felles arkitektur Hadde det vært mulig å finne frem til mye større grad av felles definisjoner? (jeg tror JA)

8. Problemet med domstolene Domstoler og klageinstanser følger ikke systemtenkning, og vil vurdere hvert tilfelle konkret, og kan ved tvil legge vekt på formålsbetraktninger og hensynet til et godt resultat Kan være betenkelig å svekke den mulighet for fleksibilitet og konkret rettferdighet som en tradisjonell domstolsprøving og klage- behandling innebærer Hvis domstolene eller klageinstanser treffer avgjørelser som avviker fra de felles definisjoner som er etablert - hva bør man da gjøre? - Følge avgjørelsen kun i vedkommende sak og ellers fortsette som før – dvs se bort fra presedensvirkninger av doms-/klagevedtaket? • Følge avgjørelsen ved fremtidig anvendelse av vedkommende lov – dvs endre på definisjonen i forhold til den aktuelle loven? • Følge avgjørelsen ved fremtidig anvendelse av alle lover med samme definisjon – dvs la domsavgjørelsen få effekt på alle berørte lover?

9. Problemet med politikken • Språket er politikerens - og juristens - viktigste arbeidsredskap • Derfor verken vil eller bør det være mulig å etablere faste • begrepsdefinisjoner som politikerne skal være henvist til • Tilstrekkelig politisk press må/bør alltid kunne resultere i politisk - og • dermed juridisk - endring, uansett hvilke felles definisjoner som er fastsatt • for å gjøre IKT-systemene billige og hensiktsmessige • Den “orden” og rasjonalitet som forvaltningen kan skape, vil med andre ord • bli “rotet til” av nye politiske vedtak! • Prøver en å holde fast ved én definisjon, vil det raskt oppstå nye begreper • og definisjoner (samboer suppleres f.eks. med “felles hushold”!)

10. Problemet med slett lovgivning Lovgivning er en av de aller viktigste beslutningsprosessene i samfunns- styringen … men likevel “den eneste” beslutningstypen som er uten egne IKT-verktøy! For uten epost, tekstbehandling og Lovdatasøk mv er lovgivning i dag stort sett kun håndarbeide … noe som innebærer at en rekke analyser som krever IKT-støtte ikke blir utført Dette gir bl.a manglende begrepsanalyser og -definisjoner, noe som igjen skaper en del av de problemene med manglende begrepsmessig sammenheng som forvaltningen prøver å løse i ettertid! I stedet for ensidig å satse på å reparere på dårlig lovgivning, bør en også satse på forbedret lovgivning ved hjelp av IT-verktøy for lovgivningsarbeidet, herunder verktøy for begrepsanalyser SERI er i gang med et prosjektsamarbeid med Justisdepartementet der en tar sikte på å utvikle et prototyp verktøy som kan assistere personer som skriver rettsregler. I ”Regelverkshjelpen” skal inngå funksjoner for begrepsanalyse mv. Hoveddelen av arbeidet utføres av masterstudent Peder Bergan i samarbeid med undertegnede. Planlagt ferdigstilt sommeren 2011.