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Perché la gestione associata.

Marco Mordenti Segretario generale dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna e dei Comuni di Lugo e Fusignano (RA) Le Unioni di Comuni e i servizi alla persona febbraio 2013.

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Perché la gestione associata.

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Presentation Transcript

  1. Marco MordentiSegretario generale dell’Unione dei Comuni della Bassa Romagna e dei Comuni di Lugo e Fusignano (RA)Le Unioni di Comuni e i servizi alla personafebbraio 2013

  2. La metafora dell’Italia rovesciata richiama gli effetti della grave crisi in corso, che ha raggiunto dimensioni quasi insostenibilie che spiega le ragioni di quell’ansia riformatrice di cui siamo ormai preda.

  3. Perché la gestione associata.

  4. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA “Molti borghi e villaggi hanno il nome di Comuni senza averne la vitalità. Per toglierli dall’impotenza e dall’isolamento in cui sono e per collegare meglio l’interesse locale al generale, si concede ad essi la facoltà di riunirsi in consorzio per certi servizi comunali, la cui trascuranza fa reclamare, a danno della libertà locale, l’ingerenza dello Stato”.

  5. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA Non sono parole di Monti o di Tremonti, ma di Francesco Crispi che nel lontano 1887spiegava le ragioni dell’auspicato associazionismo intercomunale al Parlamento del giovane Regno d’Italia. Da oltre un secolo si fronteggiano gli autonomisti convinti, da un lato, e, dall’altro, quelli che ritengono invece di dover razionalizzare gli assetti amministrativi locali con particolare riferimento ai «comuni polvere».

  6. EMERGENZE DEL NUOVO MILLENNIO la notevole scarsità delle risorse finanziarie rispetto ai fabbisogni il progressivo aggravarsi dei vincoli di legge che ostacolano l’autonomia degli enti e, in particolare, impediscono il turn over e persino le assunzioni a termine 7

  7. SUSSIDIARIETA’, DIFFERENZIAZIONE, ADEGUATEZZA (art. 118 Cost.) Solo con la riforma del 2001 la nostra Carta costituzionaleha recepito compiutamente gli esiti del lungo dibattito sulle autonomie: l’art. 118dispone i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

  8. PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA (art. 118 Cost.) In particolare, gli ambiti gestionali dei servizi pubblici devono essere «adeguati» in modo da favorire il miglioramento degli standard di efficacia ed efficienza (acquisti unici, concorsi unici…).

  9. I VANTAGGI DELLA GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI Il lavoro in rete (networking) serve a fare «massa critica» a beneficio soprattutto degli enti più piccoli, caratterizzati dalle maggiori rigidità (di bilancio, personale…).

  10. NETWORKING: I VANTAGGI POSSIBILI • MAGGIORE EFFICACIA • maggiore professionalità degli addetti • specializzazione delle strutture • maggiore stabilità degli addetti (percorsi di carriera) • maggiore flessibilità (sostituzioni e/o picchi di lavoro) • miglioramento delle prestazioni • nuovi servizi • semplificazione delle procedure (es. suap, appalti…) • maggior coordinamento delle attività gestionali • maggior forza politica • maggiore capacità progettuale (anche per intercettare più finanziamenti…)

  11. NETWORKING:I VANTAGGI POSSIBILIMAGGIORE EFFICIENZA“economie di raggio d’azione”(ad esempio grazie all’utilizzo congiunto dell’unico esperto in concorsi pubblici)“economie di scala”(3 concorsi costano in proporzione meno di 2)

  12. Prendo tre caffè alla volta per risparmiare due mance Totò (da: “I tartassati”)

  13. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA: il modello francese Si guarda da tempo con interesse al modello avanzato di «intercommunalitè» con cui è stata razionalizzata una realtà istituzionale ancora più frammentata della nostra. I Comuni in Francia sono ben 36.680, raggruppati in un’ampia tipologia di forme associative: - Comunità urbane - Comunità di comuni - Comunità di agglomerazione (sono enti con fiscalità propria, a cui si aggiungono i «sindacati» privi di fiscalità propria)

  14. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA: la situazione italiana La situazione italiana è decisamente più arretrata.

  15. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA: la situazione italiana 8.094 i Comuni in Italia alla data del 30 novembre 2010 5.683i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (il70,2 %)

  16. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:la situazione italiana • 337le Unioni di Comuni (16 nel 1999) • 264leComunità montane • 4.095i Comuni fino a 5.000 abitanti facenti parte di Unioni o di Comunità montane, su 5.683 (il 72 %)

  17. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA:la situazione italiana • Il 70 % delle Unioni del sud gestisce meno di 5 servizi • La media nazionale è di 9 servizi

  18. PERCHE’ LA GESTIONE ASSOCIATA: la situazione italiana • In conclusione, restano i seguenti problemi sul tappeto: • circa 1.500piccoli Comuni non fanno parte di alcuna Unione o Comunità montana; • inoltre, buona parte delle forme associative (soprattutto al sud, ma non solo) si occupa di una quota troppo limitata di servizi...

  19. La riforma delle autonomie.

  20. LA RIFORMA DELLE AUTONOMIE … per decretazione d’urgenza! Tre sono i provvedimenti legislativi fondamentali di questi ultimi anni in materia di gestione associata: d.l. 78/2010 d.l. 138/2011 d.l. 95/2012 («spending review») La riforma prende corpo in tempi brevi, per successive approssimazioni, legate alla scarsa idoneità dello strumento della decretazione d’urgenza rispetto al fine.

  21. L’AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE (ATO) In base all’ art. 14, comma 30, d.l. 78/2010, come modificato dal d.l. 95/2012, la regione individua con apposita normativala dimensione territoriale ottimale per la gestione associata delle funzioni fondamentali. La soglia demografica minima è fissata a 10.000 abitanti, salvo diverso limite individuato dalla regione (comma 31). L’art. 6 L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 stabilisce la soglia minima di 30.000 abitanti (derogabile).

  22. L’AMBITO TERRITORIALE OTTIMALE (ATO) Procedura da seguire: • I consigli comunali propongono l’ambito territoriale desiderato in conformità alla normativa statale e regionale; • La regioneratifica la proposta o la corregge, se non conforme all’ordinamento o se non compatibile con le manifestazioni di volontà provenienti dagli enti limitrofi, e adotta il «Programma di riordino territoriale»; • Il ministerocontrolla il rispetto delle scadenze.

  23. OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA In base all’art. 14, comma 28, del d.l. 78/2010 i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti devono associare entro il 2013 le loro «funzioni fondamentali» (art. 14, comma 27).

  24. LE FUNZIONI CONFERIBILI (fondamentali e non) • FUNZIONI DEI COMUNI (proprie o delegate): • FUNZIONI FONDAMENTALI: da associare obbligatoriamente, a parte i servizi demografici • FUNZIONI NON FONDAMENTALI: senza obbligo associativo…

  25. LE FUNZIONI FONDAMENTALI CHE SI «DEVONO» ASSOCIARE • Servizi interni (personale; servizio finanziario; economato/acquisti; gestione delle entrate; controlli interni; informatica; appalti; lavori pubblici!?) • Organizzazione dei servizi pubblici locali • Catasto • Urbanistica e edilizia • Protezione civile • Raccolta rifiuti urbani • Servizi sociali • Servizi scolastici • Polizia municipale • Statistica

  26. ALTRE FUNZIONI CHE SI «POSSONO» ASSOCIARE • L’obbligo associativo in esame non comprende: • Servizi demografici (FUNZIONE FONDAMENTALE ESCLUSO PER LEGGE) • URP (FUNZIONE NON FONDAMENTALE) • Cultura (NON FONDAMENTALE!) • Sport e tempo libero (NON FONDAMENTALE!) • Turismo (NON FONDAMENTALE!) • Viabilità (NON FONDAMENTALE!?) • Servizi cimiteriali (NON FONDAMENTALE!?) • Sviluppo economico (NON FONDAMENTALE!!) • Sono funzioni che comunque è possibile associare…

  27. GESTIONE ASSOCIATA E DIMENSIONE DEGLI ENTI Di conseguenza: • gli enti sotto la soglia di 5.000 abitanti devono associare le funzioni fondamentali e possono associare tutte le altre; • gli enti sopra soglia possono associare le loro funzioni, fondamentali o meno.

  28. ULTERIORI OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA (L.R.) In base alla L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012 i Comuni con popolazione superiore alla soglia di 5.000 abitanti sono obbligati ad associare entro il 2013 (salvo proroga) almeno 3 funzioni su 4: • urbanistica/edilizia • servizi sociali • polizia municipale • protezione civile

  29. ULTERIORI OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA (L.R.) In questo modo si rende più efficace il percorso associativo, con un aumento rilevante delle economie di scala conseguibili grazie al coinvolgimento di tutti gli enti appartenenti all’ambito territoriale ottimale.

  30. PRINCIPIO DI INTEGRALITA’ DELLE FUNZIONI CONFERITE Al fine di assicurare una gestione realmente efficace ed efficiente, l’art. 14, comma 29, del decreto legge n. 78/2010 dispone a carico degli enti locali un doppiodivieto di sovrapposizione tra gestioni diverse: - la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa; - la funzione gestita in forma associata non può essere parzialmente gestita dal singolo Comune.

  31. PRINCIPIO DI INTEGRALITA’ DELLE FUNZIONI CONFERITE • … ne consegue l’obbligo, per ogni funzione, di unificare: • tutti i procedimenti amministrativi, • le competenze politiche e gestionali, • le strutture organizzative, • le risorse umane e finanziarie, • le relative responsabilità, • in modo da evitare ogni possibile duplicazione di costi.

  32. PRINCIPIO DI INTEGRALITA’ DELLE FUNZIONI CONFERITE Beninteso, i Comuni possono scegliere forme differenziate di gestione associata: in altri termini, possono gestire alcune funzioni fondamentali tramite Unione e altre tramite convenzione(art. 7 L.R. EMILIA ROMAGNA n. 21/2012) - purché ogni singola funzione sia gestita in modo unitario, in conformità al testo letterale dell’art. 14, comma 29, e al divieto generale di scomposizione delle funzioni.

  33. OBBLIGHI DI GESTIONE ASSOCIATA In base alla Legge nazionale e regionale in materia gli enti locali possono realizzare i predetti obblighi tramite una delle seguenti forme associative: • Convenzione tra Comuni (art. 30 TUEL) • Unione di Comuni (art. 32 TUEL)

  34. Perché l’Unione di Comuni L’Unione di Comunirappresentala forma associativa più stabile e organica, in quanto dotata di personalità giuridica e di propri organi, politici e gestionali, in grado di guidare l’azione amministrativa in relazione alle funzioni conferite dagli enti.

  35. Perché la convenzione La convenzione è la soluzione più adatta per quei Comuni che vogliono sperimentare la gestione associata dei servizi, assieme agli altri Comuni dell’ambito territoriale, con modalità più «libere» e flessibili…

  36. GESTIONE ASSOCIATA: le forme associative possibili Forma associativa Vantaggi Convenzione massima flessibilità Unione di Comuni max integrazione dei servizi Comunità montana/isolana caso particolare di Unione

  37. GESTIONE ASSOCIATA: • le forme associative possibili • Convenzione tra enti (art. 30 T.U.E.L.) • E’ un semplice accordo tra più enti, finalizzato alla gestione associata di uno o più servizi. • GOVERNANCE: • - strumenti di coordinamento tra gli organi politici dei comuni convenzionati • SCHEMI ORGANIZZATIVI: • - delega al comune capofila • - ufficio comune

  38. GESTIONE ASSOCIATA: • le forme associative possibili • 2) Unione di comuni (art. 32 T.U.E.L.)/ Comunità montana (artt. 27 e ss. TUEL) • E’ un ente locale vero e proprio con soggettività giuridica, dotato di organi di riferimento, politici e tecnici, e di risorse proprie (umane, strumentali e finanziarie). • GOVERNANCE: • - organi politici dell’Unione • SCHEMI ORGANIZZATIVI: • uffici dell’Unione • (come in un normale ente locale)

  39. GESTIONE ASSOCIATA: obblighi per i piccoli Comuni (ma non solo) • Comuni fino a 5.000 abitanti • Obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali (con possibilità di associare le altre), tramite: • unione “ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 32 TUEL) • (oppure) convenzione a patto di dimostrare il raggiungimento – entro il triennio – di “significativi livelli di efficacia e di efficienza” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 30 TUEL)

  40. GESTIONE ASSOCIATA: obblighi per i piccoli Comuni (ma non solo) • Comuni fino a 1.000 abitanti (senza Giunta) • Obbligo di gestione associata delle funzioni fondamentali (con possibilità di associare le altre), tramite: • “unione ordinaria” (art. 14 d.l. 78/2010; art. 32 TUEL) • (oppure) “unione speciale” solo con altri comuni della stessa fascia; in tal caso tutte le funzioni devono essere conferite in blocco all’unione, che dal 2014 è soggetta al patto (art 16 d.l. 138/2011) • (oppure) convenzione a patto di raggiungere nel triennio “significativi livelli di efficacia/efficienza” (art 16 d.l. 138/2011; art. 30 TUEL)

  41. GESTIONE ASSOCIATA: obblighi per i piccoli Comuni (ma non solo) • Comuni sopra la soglia di 5.000 abitanti • Possonoassociare tutte le funzioni, mediante unione «ordinaria» o convenzione • Devono associare le funzioni eventualmente previste dalla legge regionale

  42. La gestione associata dei servizi alla persona.

  43. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA • I servizi alla persona, dunque: • devonoessere gestiti in forma associata da tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti; • possonoessere gestiti in forma associata dai Comuni con popolazione superiore a tale soglia («quasi» obbligati dalla L.R.). • Di conseguenza, tali servizi saranno gestiti molto spesso a livello sovracomunale.

  44. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA • 2 sono le idee chiave per arginare la grave congiuntura che stiamo attraversando: • esternalizzare i servizi(outsourcing)per ragioni di massima flessibilità ed economicità, seppure con modalità improntate a parametri di qualità e fermo restando il controllo pubblico; • lavorare in rete (networking), ovvero ampliare gli ambiti gestionali e fare “massa critica” per condividere le specializzazioni necessarie e accrescere la capacità di attirare nuove entrate e di ridurre le spese.

  45. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA • La gestione dei servizi alla persona diventa progressivamente: • indiretta; • associata. • L’ente localeda erogatore diretto di servizi divienesoggetto regolatore e coordinatore, allo scopo di razionalizzare il welfarein ambito sovracomunale (welfare sostenibile).

  46. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA L’ente locale può gestire i servizi alla persona mediante: - UNIONE DI COMUNIex art. 32 TUEL (è un vero e proprio ente locale, con personalità giuridica, organi di riferimento ecc.) - CONVENZIONE TRA COMUNIex art. 30 TUEL (è un semplice accordo tra gli enti locali, senza che ne venga istituito uno nuovo) Il CONSORZIO DI COMUNI (art. 31 TUEL) non è compreso tra le forme associative a cui gli enti locali possono ricorrere ai sensi dell’art. 14, comma 28, d.l. 78/2010 per la gestione della generalità dei servizi (torneremo comunque più avanti sui consorzi).

  47. PIANIFICAZIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI DI ZONA Gli organi di governo dell’UNIONE o gli organi dei Comuni in CONVENZIONE pianificano i servizi sociali in ambito sovracomunale (“piano di zona”). Ai fini di una pianificazione razionale dei servizi, la “zona” di cui alla legge 328/00 deve essere ricondotta all’ ambito territoriale ottimale previsto dalla legislazione nazionale e regionale in materia. In base all’art. 19, comma 11, della L.R. 21/2012, qualora l’Unione coincida con il distretto sanitario le funzioni del Comitato di distretto sono esercitate dalla Giunta. Sotto questo profilo la coincidenza tra ambito territoriale e distretto sanitario è una condizione certamente auspicabile per la buona riuscita della riforma.

  48. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA L’ufficio dell’UNIONE o l’ufficio comune/delegato, in caso di CONVENZIONE, cura lo svolgimento delle funzioni amministrative in materia e dei servizi, ferma restando la tendenziale prevalenza della gestione indiretta dei servizi - anche a livello associato - a causa se non altro dell’aumento progressivo dei vincoli alle assunzioni (le Unioni sono agevolate ma non esentate dal rispetto di tali vincoli…). In ogni caso, occorre attenersi al divieto generale di sovrapposizione delle gestioni: la funzione sociale spetta esclusivamente alla forma associativa, in caso di conferimento, e non è possibile lasciare ai singoli enti parti di tale funzione (singoli servizi ecc.).

  49. GESTIONE ASSOCIATA DEI SERVIZI ALLA PERSONA • A seguito della soppressione dell’art. 113-bis TUEL ad opera della Corte cost. (sentenza n. 272/2004), la disciplina sui servizi pubblici locali privi di rilevanza economica è decisamente poco tassativa. • La questione è controversa, a maggior ragione, con riferimento alle unioni e alle convenzioni: • per le UNIONI vale l’art 32, comma 4, che rimanda ai principi dell’ordinamento dei comuni “per quanto compatibili” e che quindi sembra autorizzare il ricorso a tutte le forme di gestione previste per i comuni; • il problema si pone soprattutto per le CONVENZIONI, in quanto prive di personalità giuridica e quindi inidonee a costituire nuovi organismi di gestione dei servizi a beneficio di tutti gli enti convenzionati.

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