Dipartimento di SCIENZE ECONOMICHE Università di Bologna

1. CORSO DI LAUREA IN ECONOMIA DELLE IMPRESE COOPERATIVE E DELLE ORGANIZZAZIONI NON PROFIT Dipartimento di SCIENZE ECONOMICHE Università di Bologna La riforma delle IPAB, i nuovi modelli di welfare e il ruolo del terzo settoreGiulio Ecchia e Cristina UgoliniForlì, 14 dicembre 2004

2. Riforma del titolo V della Costituzione Numerose regioni hanno già provveduto a legiferare sul tema del riordino delle Ipab Esprimendo una chiara preferenza per il mantenimento della personalità giuridica pubblica (d.lgs.207/2001). Differenziandosi dal d.lgs.207/2001 e lasciando alle Ipab la scelta pubblico/privato.

3. Rispetto alla preferenza regionale verso Ipab pubbliche o private, le regioni possono assumere una posizione neutrale oppure orientare la scelta. • Quattro gli approcci possibili: • lasciare le Ipab libere di scegliere; • concedere la trasformazione in Asp a certe condizioni; • imporre la trasformazione in Asp sopra una soglia dimensionale; • predeterminare il tipo di trasformazione possibile.

4. Lombardia Emilia Romagna Con la legge regionale 1/2003 ha sancito il principio della libertà di scelta per le Ipab tra le due alternative Con la legge regionale 2/2003 ha preferito una più fedele applicazione delle disposizione del d.lgs. 207/01

5. … e il terzo settore? Riconoscendo i vantaggi comparati del terzo settore, la 328/2000 riconosce la necessità di procedere alla sua valorizzazione, ricorrendo al suo ruolo propositivo e progettuale in materia di programmazione e incentivando la promozione di una concorrenza fondata sulla qualità delle prestazioni mediante lo sviluppo imprenditoriale di queste organizzazioni

6. Le scelte regionali in tema di riordino delle Ipab possono influenzare drasticamente il ruolo assegnato al terzo settore nel sistema regionale di erogazione dei servizi alla persona. Ma…. è il modello organizzativo prescelto, e non tanto le scelte fatte in tema di riordino delle Ipab, che può ritenersi favorevole o potenzialmente ostativo allo sviluppo del terzo settore.

7. Integrazione o concorrenza regolamentata?

8. La scelta tra un modello organizzativo che privilegia l'integrazione nelle sue possibili realizzazioni oppure un modello orientato ai quasi mercati è una delle questioni che competono alle scelte politiche del decisore regionale. Qualunque transazione si presta a più soluzioni organizzative. Dal punto di vista economico possiamo però evidenziarne alcuni vantaggi e svantaggi, soprattutto rispetto al ruolo assegnato al terzo settore.

9. I servizi alla persona Si tratta di un insieme eterogeneo di servizi, le cui caratteristiche rendono le relazioni contrattuali complesse e costose: • elevati investimenti irreversibili e domanda stocastica (sanità); • forti asimmetrie informative; • elevati costi iniziali di contrattazione; • possibilità di manipolazione dei termini contrattuali rispetto alla qualità • incerta valutazione degli esiti clinici e assistenziali sul benessere • difficoltà di governare gli incentivi degli operatori

10. Integrazione o quasi-integrazione Secondo la teoria dei costi di transazione quando i costi di transazione sono elevati esiste un incentivo per l’impresa a sostituire le transazioni di mercato con una soluzione integrata. Secondo la teoria dei diritti di proprietà, in presenza di grandi investimenti specifici l’integrazione è un mezzo per risolvere i problemi derivanti dall’impossibilità di stipulare contratti completi.

11. Vantaggi dell’integrazione verticale • sfruttamento di economie di scala e di varietà in presenza di un elevato grado di complementarità dei fattori produttivi; • riduzione costi di transazione legati alle fasi di negoziazione, coordinamento e applicazione dei contratti; • superamento di relazioni contrattuali capaci di generare costi non recuperabili legati al cambiamento di un contraente; • migliore integrazione tra le diverse fasi del processo di produzione ed erogazione dei servizi

12. diffusi fenomeni di integrazione verticale contratti relazionali di lungo periodo forme organizzative intermedie tra gerarchia e mercato QUASI-INTEGRAZIONE RETI INTEGRATE Dalla programmazione pura alla programmazione negoziata

13. COSTI DI GOVERNO • costi di monitoraggio, gestione e coordinamento; • complessità e articolazione del processo decisionale (rischi di burocratizzazione); • scarsi incentivi all’impiego efficiente delle risorse; • concentrazione del rischio di impresa; • peso limitato alle preferenze di utenti/cittadini rispetto agli interessi dell’organizzazione.

14. Concorrenza regolamentata o quasi-mercati Nel corso degli anni '90 il modello di concorrenza amministrata è stato il riferimento prevalente a livello internazionale per la riforma dei sistemi sanitari e socioassistenziali. La sua applicazione prevede il passaggio da modelli organizzativi verticalmente integrati a modelli di tipo contrattuale caratterizzati da: - separazione tra acquirenti ed erogatori; - meccanismi di concorrenza tra i produttori - pagamenti prospettici o titoli di acquisto.

15. Due applicazioni Modello dei mercati interni o dei mercati misti La competizione tra produttori pubblici e privati è attivata da particolari agenzie pubbliche (sponsor) che tramite contrattiacquistano i servizi necessari alla popolazione. Modello della competizione pubblica o terzo pagatore Il mercato è attivato dalle scelte degli utenti, mentre le agenzie pubbliche si limitano ad erogare titoli di acquisto o a svolgere il ruolo di terzi paganti.

16. COSTI DI GOVERNO • difficoltà di implementazione per beni complessi come i servizi alla persona; • rischio di comportamenti opportunistici a danno della qualità (selezione e scrematura della casistica); • possibile peggioramento dell’equità del sistema; • prevalere nei mercati interni di relazioni di lungo periodo (concorrenza per il mercato); • incentivo alle concentrazioni di impresa in presenza di terzo pagatore (riduzione della concorrenza nel mercato).

17. Per evitare i “fallimenti del mercato” tipici di un meccanismo concorrenziale ed i “fallimenti dello stato” contenuti nei sistemi verticalmente integrati lo Stato è chiamato ad aumentare il suo ruolo di regolamentazione e governo del sistema, anche a prezzo di una decisiva crescita dei costi di transazione.

18. Entrambe le regioni valorizzano il ruolo propositivo e progettuale del terzo settore in materia di programmazione dei servizi locali mentre decisamente diverso è il ruolo affidato al terzo settore in quanto produttore di servizi.

19. Lombardia Le scelte in materia di Ipab sono conseguenza della preferenza regionale per un modello organizzativo orientato alla concorrenza amministrata. L'intenzione è quella di sviluppare il mercato dei servizi alla persona attraverso un utilizzo dell'istituto dell'accreditamento in senso oggettivo. In sanità le ASL operano in qualità di terzi pagatori, mentre per i servizi sociali e sociosanitari si prevede l’erogazione di vouchers direttamente agli utenti. Sussidiarietà orizzontale favorevole al terzo settore

20. Emilia Romagna Le scelte in materia di Ipab sono conseguenza della preferenza regionale per un modello organizzativo orientato all’integrazione verticale e alla costruzione di reti integrate. L'intenzione è quella di trasferire al sistema dei servizi assistenziali il modello di programmazione negoziata applicato in sanità. Possibilità che le Asp spiazzino il terzo settore. Ruolo del terzo settore governato dal decisore pubblico.

21. Entrambe le regioni hanno definito un sistema di regolamentazione che attribuisce ai Comuni un ruolo di guida del processo che porta dalla programmazione alla gestione degli interventi e alla erogazione dei servizi in ambito sociale e sociosanitario. L’accreditamento di competenza comunale rende possibile prefigurare anche per l’Emilia Romagna un potenziamento del ruolo del terzo settore. In Emilia Romagna, ma anche in Lombardia, le possibilità di favorire e ampliare il terzo settore dipendono crucialmente dalle scelte di indirizzo delle singole realtà comunali.

22. Questo potenziamento potrebbe avvenire: all’interno di una rete integrata di servizi - qualora le Asp in quanto gestori e (solo parzialmente) produttori di servizi decidano di esternalizzare al terzo settore; all’interno di un mercato sociale di dimensioni locali qualora il Comune si allontani dal modello regionale Lo sviluppo del terzo settore appare invece seriamente minacciato nei Comuni in cui le Asp, assunto un ruolo multiservizi con bacino d’utenza distrettuale, producano direttamente la quasi totalità dei servizi necessari.