Il DPR 428/98 ed i sistemi di “protocollo informatico” delle PA

1. Il DPR 428/98 ed i sistemi di “protocollo informatico” delle PA Antonio Massari Autorita’ per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione massari@aipa.it - 06/85264363

2. Sommario • Il DPR 428/98 • requisiti minimi dei sistemi di protocollo informatico • la deframmentazione dei sistemi di protocollo • la gestione dei flussi documentali • Architetture dei sistemi di protocollo informatico e considerazioni tecnologiche • Regole tecniche • Progetti finanziati da AIPA

3. DPR 428/98

4. Principi generali del DPR 428/98 le indicazioni fondamentali Aggiornamento della normativa esistente (RD n.35 1900) facendo salvi i principi generali e cogliendo le opportunità che le vengono offerte dalle nuove tecnologie (documento elettronico, DBMS, reti). Esplicita indicazione di migliorare l’efficienza dei processi di gestione documentale attraverso l’eliminazione della frammentazione dei sistemi di protocollo. Collegare il sistema di protocollo alla gestione dei flussi documentali

5. Protocollo in entrata Protocollo in uscita Principi generali del DPR 428/98 cosa si intende per “sistema di protocollo informatico” • Nucleo minimo obbligatorio per legge • tenuta di un registro informatico che tiene traccia degli eventi di transito di documenti • sistema di certificazione • Attorno al nucleo minimo molteplici possibilità di estensione, o meglio, integrazione (non obbligatorie) • procedimenti, controllo di gestione... Amministrazione o Area Organizzativa Omogenea

6. DPR 428/98“nucleo minimo”

7. Nucleo minimo come servizio di certificazione • L'inserimento di un elemento nel registro di protocollo corrisponde alla assunzione delle seguenti responsabilità • certificare l'esistenza del documento almeno a partire da una certa data. Questo significa: • nel caso di documenti ricevuti, l'amministrazione non può negare, a fronte della richiesta di esibizione del contenuto di una registrazione, che un documento sia esistito, • nel caso di documenti prodotti dall'amministrazione, la stessa può "provare" che un proprio documento è stato formato prima di una certa data; • nel caso di documenti ricevuti, certificare il fatto che il documento è entrato nei confini dell'amministrazione e che sarà trattato.

8. Approccio del DPR • Dettare le regole organizzative interne e le caratteristiche dei sistemi tecnologici che ciascuna amministrazione deve adottare per essere in grado di fornire i servizi di certificazione. • Manutenzione di un registro informatico, • Istituzione di un servizio e nomina di un responsabile, • Assicurare che le modalità di registrazione di protocollo e segnatura avvengano secondo certi criteri • Gestione delle emergenze secondo alcune modalità

9. data, progressivo di protocollo, oggetto, mittente o destinatario, impronta Firma Firma data, progressivo di protocollo, indicazione AOO Registrazione e Segnatura di protocollo Registrazione Segnatura

10. Registrazione di protocollo • (Art. 4 co 1) “La registrazione di protocollo per ogni documento ricevuto o spedito dalle Pubbliche amministrazioni è effettuata mediante la memorizzazione in un archivio informatico delle seguenti informazioni: • numero di protocollo del documento • data di registrazione • mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il destinatario o i destinatari per i documenti spediti,; • oggetto del documento, • l’impronta del documento informatico”

11. Segnatura di protocollo • (Art.1 lett. d)“La segnatura di protocollo è l’apposizione o l'associazione, all'originale del documento, in forma permanente e non modificabile, delle informazioni riguardanti il documento stesso” • (Art. 6 co. 1)“Le informazioni da apporre od associare ad ogni documento attraverso l’operazione di segnatura di protocollo consentono di individuare ciascun documento in modo inequivocabile. Le informazioni minime previste sono: • il numero di protocollo; • la data di protocollo; • l'identificazione in forma sintetica dell’amministrazione o dell’area organizzativa omogenea.”

12. Modalità di esecuzione delle operazioni di registrazione e segnatura • (Art. 4 co. 3) “L'assegnazione delle informazioni nelle operazioni di registrazione di protocollo è effettuata dal sistema in unica soluzione, con esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte dell’operatore, garantendo la completezza dell’intera operazione di modifica o registrazione dei dati” • (Art. 6 co. 2)“L’operazione di segnatura di protocollo va effettuata contemporaneamente all'operazione di registrazione di protocollo”

13. ID-123-1999 Principi generali del DPR 428/98caratteristiche del nucleo minimo possibilità di automazione (parziale o totale) dei processi di registrazione/segnatura nel caso di scambi documentali tra PA possibilità di registrare indifferentemente documenti elettronici o cartacei identificazione universale del documento possibilità di abolizione del registro cartaceo Tutti questi aspetti saranno dettagliati nelle regole tecniche previste

14. DPR 428/98Riduzione della frammentazione

15. La situazione attuale delle attività di protocollo nelle amministrazioni • Ordini di grandezza del dimensionamento per la P.A: centrale

16. Aree Organizzative Omogenee AOO • (Art. 2 co 2) “Ciascuna Amministrazione individua, nell'ambito del proprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse.

17. prima... …dopo La determinazione delle Aree Organizzative Omogenee

18. Particolari condizioni logistiche Alta coesione interna Condizioni per la determinazione dei confini delle AOO

19. DPR 428/98Gestione procedimenti e flussi documentali

20. Protocollo in entrata UO1 Protocollo in uscita UO2 UON Associazione tra protocollo e procedimenti avvio Documento di avvio Istruttoria tecnica Istruttoria giuridica decisione conclusione Provvedimento finale

21. Gestione completa tramite workflow Gestione conoscenza Accesso a documentazione Inserimento in fascicolo Ausilio all’assegnazione Nucleo minimo (registro, segn.) Trasparenza (URP, servizi a esterno) Archiviazione ottica, cartacea, mista Protocollo e flussi documentali PROCEDIMENTI e PROCESSI GESTIONE DOCUMENTALE elettronica, cartacea da esterno PA o altre amministrazioni non strutturata, semistrutturata (moduli)

22. Definizione del processo di “gestione documentale” e del suo rapporto con i processi operativi primari SISTEMA ORGANIZZATIVO NECESSARIO CONDURRE STUDI DI FATTIBILITA’ ED ANALISI DEI PROCESSI PROCESSO PRIMARIO 1 PROCESSO PRIMARIO 2 PROCESSO PRIMARIO 3 PROCESSO PRIMARIO 4 PROCESSO PRIMARIO 5 GESTIONE DEL SISTEMA INFORMATIVO GESTIONE DOCUMENTALE PROCESSO DI SUPPORTO 2 PROCESSO DI SUPPORTO 1

23. DPR 428 Gestione dei flussi documentali • (Art. 15 co. 1 e 2) • La gestione dei flussi documentali è finalizzata al miglioramento dei servizi e al potenziamento dei supporti conoscitivi delle amministrazioni secondo i criteri di economicità, di efficacia dell'azione amministrativa e di pubblicità stabiliti dalla legge. • Le Pubbliche Amministrazioni adottano sistemi per la gestione dei procedimenti amministrativi mediante sistemi informativi automatizzati, valutando i relativi progetti in termini di rapporto tra costi e benefici, sulla base delle indicazioni fornite dall'Autorità per l'informatica nella Pubblica Amministrazione.

24. Non solo sistemi di protocollo • Un possibile errore è quello di considerare i sistemi informatizzati di protocollo come l’unica o la principale tecnologia per il miglioramento dei procedimenti della PA • In realtà i sistemi di protocollo sono una delle componenti utilizzabili per migliorare i procedimenti, insieme a siti Web e altre modalità di comunicazione elettronica con l’esterno, basi informative documentali condivise, funzioni di interoperabilità, archivi strutturati… la “carta informatizzata” rischia di essere sempre carta

25. Esempi • Se si analizzano i regolamenti dei procedimenti recentemente semplificati nell'ambito dell'attuazione della legge 59/97, si evidenzia che, accanto all'esigenza di corrispondenza elettronica certificata (interna alla PA e con l'esterno), registrata e collegata ai procedimenti, emergono, tra l'altro, esigenze quali: • la necessità di diffusione di informazioni e documenti verso l'esterno (ad es. come "affissione all'albo pretorio" o "pubblicazione su giornale"..). E' evidente come la soluzione tecnologica più adatta a questa fase dei procedimenti sia l'utilizzo del sito Web; • la convocazione di conferenze di servizi che prevedono una elaborazione comune ed una decisione contestuale tra n attori. In questo caso le soluzioni tecnologiche comprendono basi dati documentali condivise, che consentono a tutti l'accesso alla documentazione necessaria, e strumenti di groupware, a partire da una semplice mailing-list • classiche necessità di creazione e condivisione di basi di dati (schedari, serie storiche..) che trovano soluzione in specifiche applicazioni e nella loro cooperazione.

26. Collocazione del “sistema minimo” di protocollo informatico nel sistema informativo dell’amministrazione ?

27. Possibili scenari • Sono possibili varie collocazioni del sistema minimo di protocollo nell’ambito del sistema informatico dell’amministrazione: • Scenario minimo • Scenario “monolitico” • Scenario modulare • Scenario intermedio

28. Scenario minimo • Il sistema minimo di protocollo informatico è l’unico sistema automatizzato dell’amministrazione (o dell’area organizzativa omogenea) che tratti in modo strutturato informazioni su documenti. • Non esistono altri strumenti automatizzati, al di fuori del puro e semplice registro di protocollo (o eventuali strumenti di office automation) • Casi in cui cio’ accade • ci sono vincoli sul grado di informatizzazione o il livello culturale informatico del personale • l’AOO tratta un volume estremamente basso di documenti, e quindi non sussistono le condizioni per rendere economicamente conveniente l’utilizzo di ulteriori strumenti informatici

29. Scenario “monolitico” • Il sistema di protocollo viene realizzato fin dall’inizio come un sistema in grado di gestire, oltre ai dati necessari alla tenuta del registro di protocollo, anche tipi di informazioni legati al trattamento dei processi svolti dall’amministrazione, come “l’assegnatario della pratica”, “il fascicolo” o “il procedimento amministrativo” • Una unica applicazione “monolitica” che gestisce in modo più o meno efficace risorse informative che hanno una valenza generale, estesa anche al di fuori del protocollo: • struttura organizzativa (persone, dipendenti, ruoli, mansioni) • soggetti esterni (altre amministrazioni, cittadini, imprese) • repository documenti (tipicamente solo protocollati) • elenco dei procedimenti amministrativi • materie o titolari di classifica

30. Scenario “monolitico” • In alcune realtà tale tipo di soluzione potrebbe ancora risultare conveniente. • Laddove, ad esempio, la amministrazione sia caratterizzata da una forte staticità (procedimenti ben identificati con iter stabili, carichi di lavoro prevedibili ecc.) allora potrebbe aver senso costruire una applicazione monolitica perfettamente ritagliata su tali esigenze che, per definizione, non variano. • In generate, tuttavia, una soluzione di tipo monolitico rappresenta una legacy che impedisce un facile adattamento del sistema di gestione documentale alla variazione delle esigenze dell’amministrazione ed alla evoluzione delle tecnologie e dell’offerta del mercato informatico.

31. Scenario modulare • E’ lo scenario in cui il nucleo minimo del protocollo sia visto come un modulo applicativo, esclusivamente dedicato al servizio di certificazione, con tutte le caratteristiche previste dal DPR 428. • Il modulo di protocollo, piuttosto che fornire direttamente all’utente le funzioni di certificazione previste, sarà accessibile da parte di altre applicazioni, o componenti, che costituiscono il sistema informatico dell’amministrazione. • Oltre al servizio di certificazione di protocollo, dovrebbero essere messi a disposizione, centralmente a tutti i potenziali utilizzatori, altri servizi che costituiscono il patrimonio comune dell’amministrazione, secondo criteri opportuni di visibilità e sicurezza

32. Scenario intermedio • A meno di applicazioni monolitiche basate su tecnologie proprietarie (ad esempio sistemi basati su mainframe) ogni soluzione che comporti l’uso di tecnologie di supporto aperte di tipo cient/server, facenti uso di strumenti ed ambienti di mercato, offre una qualche forma di modularità e di accessibilità. • La soluzione più ricorrente è quella di incentrare il sistema di gestione del protocollo e delle pratiche su un database e offrire a vari profili client la possibilità di attivare diverse operazioni sul sistema.

33. Architettura “database-centrica” • Ricerca • Registrazione di base ed acquisizione immagini documenti • Acquisizione di documenti con posta elettronica “sicura” • Funzioni di registrazione previste dal processo di gestione documentale • Funzioni di accesso ai dati • Funzioni di supporto a ricerca & reporting • Funzioni di gestione delle autorizzazioni • Ricerca & reporting • Assegnazione pratiche • Gestione autorizzazioni • Gestione indice di classificazione E-MAIL G-NET CL “A” STAMP. Ufficio posta / Ufficio Cifra Ufficio archivio protocollo Direzione Generale CL “B” Server applicativo del protocollo e dell’archivio FAX SCANNER Responsabili aree o progetti STAMP. STAMP. STAMP. CL “C” Data base • Ricerca & reporting • Classificazione • Collegamenti • Fascicolazione Altri utenti • Ricerca CL “D”

34. Schema E-R di una applicazione di protocollo

35. Servizi di certificazione Servizi verticali Repository procedimenti amministrativi Servizi di protocolla- zione Servizi di validazione firma digitale Repository documenti Repository soggetti esterni Repository struttura organizzativa Materie e titolari di classifica Accesso standard (COM+, IIOP, HTTP, LDAP, DMA API, WF API) Procedimento assistito da Workflow Gestione corrispondenza in ingresso Corrispondenza particolare Applicazioni Client Security & Directory DBMS Transactional WF engine Servizi SO, File system Document management services Web Server Infrastruttura IT base Imaging Infrastruttura per il Document Management E-Mail COLD services Groupware Architettura modulare

36. Sistemi di WF management

37. Quando gestire il processo con WFMS • stabilità dell’iter del processo in termini di possibilità di rappresentare uno schema di processo attraverso le primitive di modellazione offerte dal sistema in modo tale che tutte le istanze o casi del processo siano riconducibili allo schema in modo completo e senza forzature • una sufficiente complessità dell’iter stesso per rendere favorevole il rapporto tra costi dovuti all’adozione di una tecnologia complessa e benefici attesi. In altre parole casi banali di iter con pochissimi passi potrebbero essere risolti efficacemente con altre tecnologie. • una sufficiente numerosità delle istanze attivate per ciascun processo rappresentato nell’unità di tempo

38. Esempio di integrazione tra Workflow e protocollo

39. Collocazione di un sistema monolitico Servizi di certificazione Servizi verticali Repository procedimenti amministrativi Servizi di protocolla- zione Servizi di validazione firma digitale Repository documenti Repository soggetti esterni Repository struttura organizzativa Materie e titolari di classifica Sistema monolitico Procedimento assistito da Workflow Gestione corrispondenza in ingresso Corrispondenza particolare Applicazioni Client

40. Repository documentale • Possibilità di “virtualizzare” un unico repository

41. Archivio e repository documentale • Il repository dei documenti potrebbe essere l’unico archivio nel caso di documenti formati e trasmessi con strumenti informatici • Nel caso di documenti cartacei dovrà essere in stretta relazione con l’archivio tradizionale • Il repository dovrà essere arricchito di tutte le informazioni necessarie in modo tale da • facilitare la ricerca dei documenti; • garantire sicurezza ed adeguati livelli di accesso; • facilitare le operazioni di scarto dagli archivi di deposito; • rendere sempre individuabile la posizione fisica dei documenti cartacei; • migliorare la circolarità delle informazioni all'interno dell'amministrazione.

42. L’accesso esterno e la interconnessione dei sistemi di protocollo informatico: il modello “protocollo federato”

43. Federazione “intra-amministrativa” Area organizzativa omogenea A Area organizzativa omogenea B Amministrazione

44. Federazione “inter-amministrativa”

45. Accesso esterno per trasparenza amministrativa Cittadini e imprese Amministrazione o Area organizzativa omogenea o federazione di AOO

46. B F A C E H G D Procedimenti complessi Amministrazione o Area organizzativa C H A E F A E H G Amministrazione o Area organizzativa B Amministrazione o Area organizzativa A

47. 17 12 Utente 13 Prefettura 14 180gg 7 10 9 1 11 2 3 6 A.S.L 5 Ministero Tesoro 15 4 16 8 Ministero Interno 180gg Esempio di procedimento complesso: provvidenze agli invalidi civili PA periferica 17 PA locale P.A. centrale

48. B F A C E H G D La RUPA ed il modello “protocollo federato” Amministrazione o Area organizzativa C H A E F A E H G Amministrazione o Area organizzativa B Amministrazione o Area organizzativa A

49. B F A C E H G D Interfaccia unica verso la PA H A Imprese E F A E H G Cittadini Intera pubblica amministrazione

50. Condizioni necessarie per l’applicabilità del modello “protocollo federato” • Salvaguardare l’indipendenza delle amministrazioni partecipanti alla federazione • Offrire una adeguato set di servizi per la connettività telematica • Definire uno schema comune di concetti sul quale siano tutti concordi