Kilder til offentlig ineffektivitet

1. Kilder til offentlig ineffektivitet Åge Johnsen, 18. januar 2008 Bygger på NOU 1991:28 Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig sektor (Norman-utvalget), kapittel 3 Kilder til offentlig ineffektivitet

2. Tre forklaringer på ineffektivitet i offentlig virksomhet • Samfunnsøkonomisk effektivitet konkurrerer med andre mål eller verdier • Samfunnet treffer beslutninger på grunnlag av ufullstendig informasjon • Ineffektivitet er resultatet av et maktspill

3. 1) Ineffektivitet som rasjonell avveining av konkurrerende hensyn • Effektivitet kan defineres vidt som minimering av ressursbruken gitt et mål Vanskelig å se noen målkonflikt mellom effektivitet og andre hensyn • Effektivitet kan defineres snevert som samfunnsøkonomisk (Pareto) effektivitet  Kan være konflikt mellom effektivitetsmål og andre hensyn • Fordelingspolitiske mål • Etiske standarder • Demokrati • Rettssikkerhet

4. Effektivitet ift fordelingspolitikk og etikk • Ambisiøse fordelingspolitiske mål med tilhørende virkemidler kan ha økonomiske kostnader • Eks: skatt på arbeid og insentiver for arbeidsdeltakelse • Ineffektivitet betyr at det eksisterer et unyttet potensial for verdiskaping og kan ikke forsvares etisk • Eks: lav produktivitet i skolen og lese- og skrivevansker

5. Effektivitet og rettssikkerhet • Rettssikkerhet skal garantere borgerne mot maktmisbruk ovenfra • Rettssikkerhetskrav kan ha samfunnsøkonomiske kostnader • Prosedyrene krever saksbehandlingsressurser • Prosedyrene krever saksbehandlingstid • Forvaltningspraksis og rettshåndhevelse kan effektiviseres gjennom • Mindre kompleksitet i lover og forskrifter • Bedre bemanning • Unngå at forvaltningen tar farge av de oppgavene som skal løses Eks: «et enklere Norge» Eks: utflytting av tilsyn og direktorater

6. Effektivitet og demokrati • Demokratiske institusjoner skal sikre borgerne innflytelse nedenfra • Demokratiske organisasjonsformer kan fremme samfunnsøkonomisk effektivitet • Befolkningens verdier og prioriteringer oversettes til offentlig politikk • Bred deltakelse i det politiske systemet utvikler forpliktelse • Bred deltakelse i det politiske systemet øker samfunnets kapasitet til å treffe beslutninger • Nytten av kollektive beslutninger og idealet om enstemmighet må veies mot kostnadene ved å treffe beslutninger • Avvik fra optimal tilstand • Transaksjonskostnader for å oppnå en beslutning

7. Trekk ved det norske demokratiet som kan skape effektivitetsproblemer • Representativt styresett • Folkevalgte har vedvarende og direkte styring med offentlig virksomhet • Kan skape kortsiktig og usammenhengende politikk • Kan bøtes på med desentralisering og fristilling • Stor grad av åpenhet og medvirkning fra berørte interesser • Kan medføre at spredte og flyktige interesser ikke blir tatt hensyn til • Mange og små partier, koalisjonsregjeringer og mindretallsparlamentarisme • Kan svekke langsiktigheten og sammenhengen i politikken • Stortinget kan få mye makt i forhold til forvaltningen og regjeringen • Det lokale selvstyre med verdier om nærdemokrati og lokal identitet • Tas ofte til inntekt for å opprettholde små enheter • Fare for at stordriftsfordeler forblir urealisert Eks: politisk og detaljert budsjett-styring Eks: svake grupper Eks: kommune- og region-strukturen

8. 2) Ineffektivitet som et informasjonsproblem Eks: bare utgifter til drift og investering måles, ikke kostnadene • Informasjon bør fange opp totale kostnader og samlet samfunnsøkonomisk nytte • Offentlige budsjetter og regnskaper gjør vanligvis ikke det (og vil heller aldri gjøre det) • Vanlige informasjonsproblemer • Ufullstendige kostnader • Dårlige indikatorer på produksjonsresultatet • Vanskelig å måle nytten • Dersom samfunnsøkonomisk verdi av grunnleggende offentlige funksjoner undervurderes, kan dette føre til at offentlige tiltak vurderes i et for kortsiktig perspektiv og med for stor vekt på synlige og umiddelbare virkninger Eks: verdi-skapingen i offentlig tjeneste-yting i nasjonal-regnskapet settes lik kostnadene

9. Effektivitet og informasjon • Regelmessige evalueringer av offentlige tiltak er nødvendige både ved iverksetting og i drift • Forhindre at midlertidige ordninger blir varige • Motvirke svakheter ved inkrementalisme • Mulige tiltak • «Datostempling» av offentlige lover og tiltak • Nullbasebudsjettering og lignende som målstyring og resultatmålinger (men disse kan også brukes som symbolpolitikk og legitimering av virksomheten) • Forutsette produktivitetsforbedringer og kutte budsjetter løpende • Desentralisering og rammestyring

10. 3) Ineffektivitet som resultat av interessekamp • Interessekamp som fører til en (for) stor offentlig sektor kalles «institusjonell sklerose» • Gratispassasjerspill kan søke å utnytte tilsynelatende usynlige kostnader for å overvelte finansiering av konsentrerte goder på andre grupper • Dette kan forsterkes gjennom • Segmentering • Krisemaksimering og utpressings(budsjett)spill

11. Utviklingen i offentlig sektor forklart ved fordeling av kostnader og nytte ved offentlig virksomhet

12. Eksempel på budsjettspill: forholdet mellom staten og kommunene • Spillstrategier • Kommunens myke strategi: Utgiftene tilpasses inntektsrammene • Kommunens harde strategi: Utgiftene får vokse mer enn inntektsrammene • Statens harde strategi: Opprettholde opprinnelige inntektsrammer • Statens myke strategi: Gi etter og øke tilskuddene til kommunene

13. Eksempel på budsjettspill (forts.)

14. Spill og informasjonsbehov • For aktører i strategiske spill (politikk og styring) kan økonomisk informasjon og styringsverktøy som budsjettstyring, kostnadsanalyser og sammenligninger være avgjørende for strategiene • Behov for å følge opp strategiene på en troverdig måte • Behov for å motvirke at strategiene fører til ineffektive løsninger

15. Spill og media • Støtte og oppmerksomhet i media kan også ha betydning for hvor vellykkede strategiene er • Oppmerksomhet i massemedia vinnes gjennom bestemte teknikker • Tilspissing • Forenkling • Polarisering • Intensivering • Konkretisering • Økonomisk informasjon fra evalueringer og kalkyler kan brukes av alle parter i slike teknikker • Fare for at «tabloidisering» med kortsiktig oppmerksomhet og dramatikk vil kunne vinne over langsiktige hensyn og allmenne ressursvurderinger Gudmund Hernes påpekte «det medievridde samfunn» i den første maktutredningen (1977)

16. Mulige konsekvenser av segmentering og strategiske spill • Budsjettrammer kan oppfattes som myke • Budsjettrammer må være realistiske og stramme dersom produktiviteten skal forbedres • Troverdighet er også viktig • Enklere å starte nye tiltak enn å avvikle bestående • Ressursfordeling blir til gjennom en rekke enkeltbeslutninger, og ikke gjennom bevisste og langsiktige prioriteringer • Kan føre til utilsiktede fordelingsvirkninger • På den annen side, dersom det er usikkerhet og politiske konkurranse, kan dette kanskje være like greit som sentralplanlegging?

17. Ettertanker… • Siden NOU 1991:28 ble skrevet har offentlig sektor videreutviklet økonomistyringen i stor grad • Rammestyring • Innsatsstyrt finansiering • Virksomhetsplanlegging • Regnskapssystemer • Målstyring • Resultatmålinger (KOSTRA og STATRES) • Tilsyn og kontroll (blant annet forvaltningsrevisjon) • Brukerundersøkelser • NOUen synes likevel fremdeles å være begrepsmessig relevant