La protezione del paesaggio nel diritto internazionale ed europeo

1. Università di Siena – Corso di diritto dell’Ambiente e del paesaggio 10 dicembre 2012 La protezione del paesaggio nel diritto internazionale ed europeo Emanuela Orlando EUI (PhD) Research Fellow – Lucy Cavendish College, University of Cambridge

2. Paesaggio: territorio, ambiente, cultura • Cosa è il paesaggio? • Origini etimologiche (latino e tedesco) – legame tra popolazione e territorio • landscape, paesaggio: dal latino ‘pagus’ e’ il villaggio contadino; ‘ager’ = il campo coltivato dalla popolazione agricola del luogo

3. Diritto e paesaggio • Manacanza di uno strumento specifico di tutela del paesaggio in Europa e nel diritto internazionale • E’ stato solo indirettamente oggetto delle politiche urbanistiche e territoriali, della legislazione ambientale e di strumenti del patrimonio culturale (in particolare a livello regionale e internazionale)

4. La disciplina multilivello del paesaggio europeo • Regolamentazione internazionale: • Trattati specifici in materia di ambiente e patrimonio culturale • Convenzione UNESCO • Convenzione europea del Paesaggio • Legislazione europea: ambiente, politica agricola, cultura (paesaggi culturali) • Legislazione nazionale

5. La Tutela del Paesaggio nel Diritto Internazionale

6. La Tutela del Paesaggio nel diritto internazionale • Ambiente naturale e patrimonio culturale • A livello mondiale  Convenzione Unesco 1972 e altri strumenti a tutela dell’ambiente naturale • A livello regionale  Convenzioni Consiglio d’Europa e altri trattati regionali in materia di ambiente o di patrimonio culturale

7. La Convenzione UNESCO 1972 • Obiettivo: salvaguardia del patrimonio naturale e culturale di valore universale eccezionale (“outstanding universal value”) • Racchiude in un unico strumento l’idea di salvaguardia dell’ambiente naturale e di protezione del patrimonio culturale. • I beni considerati di valore universale eccezionale vengono identificati dai rispettivi Stati Membri e proposti al Comitato per il Patrimonio Mondiale per l’iscrizione nella Lista del Patrimonio Mondiale. • Istituzione di un Fondo per il Patrimonio Mondiale

8. Il patrimonio naturale e culturale mondiale Sono considerati patrimonio culturale (art. 1): • Monumenti: opere architettoniche, plastiche o pittoriche monumentali, elementi o strutture di carattere archeologico, iscrizioni, grotte e gruppi di elementi di valore universale eccezionale dall'aspetto storico, artistico o scientifico; • Agglomerati: gruppi di costruzioni isolate o riunite che, per la loro architettura, unità o integrazione nel paesaggio hanno valore universale eccezionale dall'aspetto storico, artistico e scientifico; • Siti: opere dell'uomo o opere coniugate dell'uomo e della natura, come anche le zone, compresi i siti archeologici, di valore universale eccezionaledall'aspetto storico ed estetico etnologico o antropologico;

9. Sono considerati patrimonio naturale (art. 2): • Monumenti naturali: formazioni fisiche e biologiche o gruppi di tali formazioni di valore universale eccezionale dall’aspetto estetico o scientifico; • Formazioni geologiche e fisiografiche e le zone strettamente delimitate costituenti l’habitat di specie animali e vegetali minacciate, di valore universale eccezionale dall’aspetto scientifico o conservativo; • Siti naturali o le zone naturali atrettamente delimitate di valore universale eccezionale dall’aspetto scientifico, conservativo o estetico naturale.

10. La Lista del Patrimonio Mondiale • 1) identificazione da parte dello stato dei beni e dei siti da proporre per l’inserimento nella Lista (inventario e elaborazione di una ‘Tentative List’). • 2) Proposta di nomina di un sito e valutazione di organisimi indipendenti (ICOMOS, IUCN e ICCROM) • 3) Deliberazone finale da parte del Comitato Unesco in base alla conformita’ del bene al concetto di valore universale eccezionale e di determinati criteri indicati nelle Linee Guida Operative per l’applicazione della Convenzione  attualmente 890 siti: 689 culturali; 176 naturali; 25 “misti”

11. Obblighi degli Stati parti • Obblighi specifici di protezione per i siti ed i beni inclusi nella Lista • Obbligo generale di adottare politiche finalizzate alla salvaguardia del patrimonio naturale e culturale e di integrare queste misure nelle politiche di pianificazione, istituire appositi centri dedicati alla protezione del patrimonio, promuovere aggiornamento e formazione (art. 5). • Beni iscritti nella Lista sono patrimonio mondiale: obbligo della comunita’ internazionale di cooperare – nel rispetto della sovranita’dello stato nazionale e dei diritti di proprieta’ (art. 6)

12. Gli strumenti di tutela della Convenzione Unesco • Obblighi primari dello Stato e periodica relazione al Comitato Unesco • Cooperazione e Assistenza a livello internazionale • Lista dei Beni in Pericolo • Cancellazione di un sito dalla Lista del Patrimonio Mondiale.

13. Il paesaggio nella Convenzione Unesco • 1992: introduzione del concetto di paesaggi culturalinelle Linee Guida Operative per l’attuazione della Convenzione  La Convenzione UNESCO diviene il primo strumento legale per il riconoscimento e la tutela dei paesaggi culturali. • “Opere combinate dell’ uomo e della natura” ( vedi art. 1) che rappresentano ed esprimono una relazione intima tra i popoli ed il loro ambiente naturale.

14. I paesaggi culturali nella Convenzione Unesco 3 categorie di paesaggi culturali: • Paesaggi disegnati e costruiti dall’ uomo (giardini e parchi, spesso associati a opere di carattere monumentale e/o religioso) • Paesaggi evolutisi in modo organico (organically evolved landscapes): • Paesaggi relitti o fossili • paesaggi continui • Paesaggi associativi

15. Paesaggi Culturali in Italia • 1997 – PortoVenere, CinqueTerre, Isole (Palmaria, Tino e Tinetto) • 1997 – Costiera Amalfitana • 1998 - Parco Nazionale del Cilento e Vallo Diano e siti di Paestum e Velia, e la Certosa di Padula • 2003 – I “Sacri Monti” (Lombardia e Piemonte) • 2004 - Val d’Orcia • 2008 – Ferrovia retica nei paesaggi di Albula e Bernina (paesaggio transnazionale)

16. Il concetto di paesaggio culturale nella Convenzione Unesco • L’inserimento della categoria ‘paesaggi culturali’ risponde a due obiettivi: • Superamento della dicotomia trazionale tra natura e cultura • Strategia Globale: maggiore rappresentativita’ delle varie culture • A livello operativo: • superamento dell’ idea statica di protezione e conservazione di carattere puntuale; • introduzione di concetti di pianificazione e gestione, e inserimento delle azioni di tutela nel contesto. • Valorizzazione di tecniche tradizionali e di uso sostenibile del territorio.

17. Paesaggi disegnati Kew Botanical Garden (UK) Jardin de Aranjuez (Espana)

18. Paesaggi organicamente evolutivi (Europa) Valle del Douro (Portugal) Val D’Orcia (Toscana)

19. Paesaggi Associativi

20. La tutela del Paesaggio attraverso nei trattati ambientali

21. La tutela del Paesaggio attraverso strumenti a protezione dell’ambiente e della natura A livello Globale • Convenzione di Ramsar • Protocollo di Barcellona sulle aree specialmente protette del Mediterraneo – area mediterranea A livello regionale • Convenzione di Berna sulla protezione della flora e della fauna selvatiche e dei loro habitat naturali – Consiglio d’Europa • Convenzione di Benelux • Protocollo alla Convenzione delle Alpi • Caratteristiche: tutela indiretta attraverso la tutela di aree naturali, assenza di riferimenti espressi al paesaggio; tutela normalmente limitata ad aree di particolare valore estetico, naturalistico, ecologico.

22. La Convenzione di Ramsar sulle Zone Umide di Importanza Internazionale • 1971: Ramsar (Iran) • 159 Stati Parti; Oltre 900 zone umide protette • Obiettivo: “la conservazione e l’uso saggio (‘wise use’) delle zone umide attraverso azioni a livello nazionale e cooperazione internazionale” • Zone umide: definizione ampia: “le paludi e gli acquitrini, le torbe oppure i bacini, naturali o artificiali, permanenti o temporanei, i laghi…”importanti in quanto habitat di uccelli acquatici = uccelli ecologicamente dipendenti dalle zone umide • “Wise use”: mantenimento del carattere ecologico delle zone umide, atttraverso un approccio ecosistemico di tutela

23. Misure a carattere nazionale • Designazione ed inserimento in un elenco delle zone umide di importanza internazionale • Elaborazione programmi, politiche e misure legislative per la protezione e l’utilizzo delle zone umide (ad esempio attraverso strumenti di pianificazione e gestione del territorio) • Promozione di ricerche e scambi di dati e pubblicazioni e di programmi formazione

24. Protocollo di Barcellona (1995) • Protocollo alla Convenzione per la protezione dell’ambiente marino e costiero del Mediterraneo UNEP (MEA): • Aree specialmente protette e diversità biologica nel mediterraneo • Portata geografica: area del mediterraneo, incluse le coste • Preambolo: importanza di salvaguardare il patrimonio naturale e culturale del mediterraneo, attraverso l’istituzione di aree protette e la protezione di specie minacciate; tutela della biodiversita’ nel mediterraneo.

25. Azioni da parte degli Stati • salvaguardare e tutelare le aree di particolare valore naturale culturale attraverso l’istituzione di aree specialmente protette • Protezione e salvaguardia di specie di flora e fauna minacciate • Cooperare nella conservazione e nell’uso sostenibile della biodiversita’ Obiettivi dell’istituzione di aree specialmente protette: • Salvaguardare gli esempi rappresentativi di ecosistemi marini e costieri; gli habitat minacciati di estinzione e quelli critici per la sopravvivenza e riproduzione di specie endemiche di flora e fauna; • Salvaguardia di siti di particolare importanza per il loro valore scientifico, estetico, culturale e / o educativo.

26. La Convenzione di Berna • Adottata dal Consiglio d’Europa: • organizzazione internazionale a carattere regionale; tutela di diritti umani, giustizia sociale, tutela dell’ambiente e dei paesaggi, principi di diversita’ culturale e democrazia. • La Convenzione di Berna: strumento legalmente vincolante che copre l’intero patrimonio naturale europeo • Obiettivo: conservare le diverse specie di flora e fauna, i loro habitat e in genere il patrimonio naturale europeo, • Misure nazionali • cooperazione internazionale, coordinamento e collaborazione tra i vari stati

27. Misure nazionali conv. Berna • Misure di conservazione flora e fauna, e habitat naturali • attraverso politiche di pianificazione e sviluppo • Adozione di leggi e regolamenti per la tutela specie minacciate e habitats naturali minacciati • Misure speciali e rigorose per specie di flore allegato I e fauna di cui allegato II • Misure di sfruttamento regolamentato per le specie di fauna di cui allegato III

28. Convenzione di Berna e paesaggio • Tutela ‘indiretta’ del paesaggio: Articolo 4 -- Protezione habitat di specie animali e vegetali: • ogni Stato contraente deve inserire le esigenze di protezione degli habitat naturali nel loro politiche di pianificazione e sviluppo • Considerazione particolare alle misure di protezione delle specie migratorie.

29. Convenzione di Berna: sistema di monitoraggio e compliance • Relazioni degli Stati sulle misure e le politiche adottate • Il sistema dei case-file: richiesta di intervento in caso di violazioni della Convenzione – adozione di Raccomandazioni dello Standing Committee dirette allo stato contraente.

30. Convenzione di Benelux sulla Conservazione della Natura e del Paesaggio (Bruxelles, 1982) Parti Contraenti: Belgio, Olanda e Lussemburgo Obiettivi: Coordinare le azioni dei 3 paesi nella gestione, conservazione, e ripristino delle aree naturali e del paesaggio (art. 1, par.1) Principi e Considerazioni: Tutela del paesaggio come strumento nell’ambito dei politiche a tutela dell’ambiente : “La protezione dei paesaggi di valore (‘landscape of value’) e la conservazione della natura e delle aree naturali costituiscono un obiettivo pratico nel quadro di politiche ambientali del Benelux”

31. Convenzione Benelux: concetto di paesaggio • Definizione di paesaggio - articolo 1(2): “una parte tangibile della terra definita dalla relazione ed interazione di suolo, acqua, clima, flora, fauna ed uomo (…) Il paesaggio può essere considerato come un riflesso dell’attitudine della comunità al suo ambiente naturale e del modo in cui agisce sull’ambiente” • Paesaggio rilevante sotto il profilo estetico, naturale o ecologico: landscape of value (preambolo) • Art. 1: misure di conservazione, gestione e ripristino definite quali misure volte alla salvaguardia o allo sviluppo dei valori biologici, estetici, culturali e storici. • Art. 3:misure per le aree naturali ed i paesaggi di valore a carattere trasfrontaliero

32. Articolo 2 : Misure di Cooperazione tra le Parti • Armonizzazione strumenti, politiche, e legislazioni in materia di paesaggio • Scambio di infomazioni e consultazione per coordinamento politiche concerenti le aree paesaggistiche di carattere trasfrontaliero • Campagne di informazione, formazione ed educazione • Scambio di dati scientifici ed organizzazione programmi comuni di ricerca

33. Misure concernenti aree naturali e paesaggi di valore di carattere trasfrontaliero (art. 3) • Elaborazione e sviluppo principi di gestione di tali aree e paesaggi rilevanti, quali parchi naturali, zone importanti per le specie migratorie; • definire criteri guida per la protezione e gestione di tali aree • Elaborazione inventario di tali aree speciali • Elaborazione programmi omogenei e coordinati per la gestione di aree trasfrontaliere • Consultazione reciproca previa autorizzazione progetti con possibile impatto negativo

34. Considerazioni Tutela del paesaggio limitata: • solo aree naturali e paesaggi rilevanti • Paesaggio limitato ai soli aspetti naturalistici, nonostante la definizione di cui all’articolo 1. • Geograficamente: • particolare attenzione alle aree ed ai paesaggi trasfrontalieri • Paesaggi ed aree naturali esistenti nel territorio dei Paesi parti della Convenzione (Belgio, Olanda, Lussemburgo)

35. Protezione del Paesaggio Alpino Convenzione per la Protezione delle Alpi: - Adottata: Salisburgo, 7 novembre 1991 Entrata in vigore: 6 marzo 1995 - Paesi: Italia, Francia, Germania, Liechtenstein, Principato di Monaco, Slovenia, Svizzera e Comunità Europea.

36. La Convenzione per la protezione delle Alpi: • Campo di applicazione – regione delle Alpi • Caratteri generali: • Convenzione quadro contenente principi generali • Si concretizza attraverso i protocolli di attuazione • Finalità: articolo 2 (obblighi delle parti) = definire principi generali e condivisi al fine di promuovere una politica globale per la protezione e lo sviluppo sostenibile delle Alpi.

37. Protocollo per la protezione della natura e del Paesaggio Alpino • Approvato a Chambery il 20 Dicembre 1994 • Finalità (Articolo 1 e 2 del Protocollo): “ stabilire norme internazionali al fine di proteggere, curare e, in quanto necessario, ripristinare la natura ed il paesaggio del territorio alpino”.

38. Portata ed ambito applicativo del Protocollo • Geograficamente limitata al paesaggio e alla natura dell’arco alpino • Non contiene una definizione di paesaggio • Aspetti naturalistici del paesaggio:  Art. 1: obiettivi = assicurare durevolmente l’efficenza funzionale ecosistemi, conservazione elementi paesaggistici e specie animalie vegetali, capacità rigenerativa delle risorse naturali, diversità, peculiarità e bellezza del paesaggio naturale e rurale

39. Provvedimenti ed impegni delle Parti a livello nazionale: Misure generali • Integrazione della tutela del paesaggio nelle altre politiche (articolo 4): urbanistica, pianificazione territoriale, salvaguardia qualità aria, difesa del suolo, salvaguardia equilibrio idrico e qualità delle acque, turismo, economia agricola e forestale, trasporti ed energia, industria ed artigianato, gestione rifiuti, educazione, ricerca e formazione e nell’ambito della concertazione trasfrontaliera • Partecipazione e coinvolgimento degli enti territoriali (articolo 5): • Identificazione del livello piu’ idoneo e valorizzazione delle possibili sinergie tra i vari enti e livelli territoriali • Partecipazione degli enti territoriali all’elaborazione delle varie politiche.

40. Provvedimenti ed impegni delle Parti a livello nazionale: Misure specifiche • Elaborazione inventari (articolo 6): rapporti sullo stato di fatto della protezione della natura e del paesaggio (aggiornate ogni 10 anni) • Pianificazione • Valutazione impatto • Protezione di base

41. Pianificazione (articolo 7) • Elaborazionedimodelli, programmie/opianichedefiniscono le esigenzee le misureaifinidellarealizzazionedegliobiettivi del protocollo (protezionenaturaepaesaggioalpino) • Contenuti: • Statodifatto del paesaggioesuavalutazione • Lo statoperseguito del paesaggio, e le misurenecessarie: • misuregeneralidiprotezione, gestioneesviluppo - misurediprotezione, gestioneesviluppodiareeparticolari - misurediprotezionedi fauna e flora selvatiche

42. Valutazione Impatto degli interventi sulla natura e sul paesaggio (articolo 9) • Valutazione impatti sull’equilibrio naturale e sul quadro paesaggistico • Adozione di misure compensatorie, dove necessario: - compensare compromissioni inevitabili - valutazione interessi per le compromissioni non compensabili + adozione misure protezione paesaggio

43. Protezione di base dell’intero arco alpino(articolo 10) • Riduzione degli impatti ambientali e delle compromissioni della natura e del paesaggio; rispetto della natura e del paesaggio negli usi a rilevanza territoriale; • adozione misure di conservazione e ripristino del paesaggio naturale, degli ecosistemi e dei paesaggi rurali. • Tenere in considerazione il ruolo decisivo dell’agricoltura e dell’economia forestale sulla natura e sul paesaggio  elaborare misure per uno sfruttamento agricolo e forestale adatto • Conservare, gestire e ove necessario ampliare le aree protette esistenti e la creazione di parchi naturali

44. Ricerca, Formazione e Informazione (articolo 20 e 21) • Promuovere programmi di ricerca ed osservazione ai fini della protezione della natura e del paesaggio • Promuovere ed elaborare programmi di educazione, formazione ed informazione

45. Controllo attuazione • Rapporto annuale delle parti al Comitato Permanente della Convenzione Alpina (comitato permanente = organo esecutivo, formato dai delegati degli stati contraenti) • In caso di inadempimento, la Conferenza delle Alpi può adottare delle raccomandazioni (conferenza permanente: organo decisionale)

46. Tutela del Paesaggio Attraverso la tutela del Patrimonio Culturale

47. Tutela del Paesaggio Attraverso la tutela del Patrimonio Culturale • A livello mondiale: Convenzione Unesco 1972 • A livello regionale - Consiglio d’Europa Convenzione di Granada, 1985, per la tutela del patrimonio architettonico europeo Convenzione per la tutela del patrimonio acheologico, La Valletta 1992

48. Convenzione di Granada per la tutela del patrimonio architettonico d’Europa • Granada 1985 – Consiglio d‘Europa • salvaguarda il patrimonio architettonico quale espressione irripetibile della ricchezza e della diversita’ del patrimonio culturale d’Europa. • Monumenti, insiemi architettonici, siti • Principali obblighi degli Stati: • Predisporre inventario monumenti e siti • adozione di procedure di controllo e autorizzazione • possibilita’ esproprio del proprietario inadempiente • Meccanismi di sostegno finanziario x manutenzione e restaauro • sensibilizzazione e formazione

49. Convenzione per la tutela del patrimonio archeologico • La Valletta – 1992, Consiglio d’Europa • patrimonio archeologico: “testimonianze, beni e altre tracce dell’esistenza dell’umanità del passato; fonte della memoria collettiva europea” Obiettivi e politiche: • Vigilare che gli studi di impatto ambientale considerino anche il patrimonio archeologico • Promuovere consultazioni e scambi tra archeologi, urbanisti e responsabilidel territorio • Favorire conservazione del p. a. in situ • Elaborazione e gestione di inventario, procedure di autorizzazione e controllo degli scavi, sostegno finanziario alla ricerca, Sensibilizzazione, facilitare studio e conoscenza, scambi.

50. Verso il riconoscimento giuridico del paesaggio in Europa Le iniziative del Consiglio d’ Europa e dell’ UE