Barrières réglementaires aux échanges agro-alimentaires internationaux : Les accords SPS et TBT de l’OMC

1. Barrières réglementaires aux échanges agro-alimentaires internationaux :Les accords SPS et TBT de l’OMC ISAA – UV Analyse économique de l’alimentation et politiques publiques 2004 Estelle Gozlan, UMR INRA INAPG Economie publique

2. Eléments de Contexte : Commerce Agricole et Agro-alimentaire Mondial • Les échanges mondiaux de produits agroalimentaires s'élèvent à environ 400 Milliards € en 2003. • Les produits agricoles: 1/3 contre 2/3 pour les produits issus des industries agroalimentaires. • France: > 38 Milliards € de chiffre d'affaires en 2003, 3ème rang des pays exportateurs après Etats Unis et les Pays Bas. • Etats-Unis: 61 Milliards € d'importations : 1er rang (suivi du Japon) • Les principaux intervenants (exportateurs et importateurs) : • pays européens (France, Allemagne, Pays Bas, Belgique, Royaume-Uni, Espagne, Italie) • Etats-Unis, Canada, Mexique, Brésil, Chine, groupe de Cairns • Afrique : grande absente

3. Eléments de contexte (suite) • Accords de Marrakech (1994) : • Réduction progressive des droits de douane • Engagements en termes d’accès au marché •  libéralisation des échanges dans le secteur agro-alimentaire • Néanmoins, processus entravé par le maintien (renforcement) de barrières non tarifaires : • Licences / procédures administratives • Normes / standards / règlements techniques

4. …Eléments de Contexte… En quoi les politiques alimentaires représentent-elles un enjeu commercial international ? • Réglementations nationales ont pour objectif (légitime) de protéger les consommateurs • Sécurité du conso. est souvent prétexte utile pour défendre les intérêts des producteurs et fabricants nationaux • Certains dossiers (niveaux d’exigence sanitaires…) opposent pays riches et pays en développement; • Mais pas seulement : différences d’appréciation du « niveau souhaitable de sécurité » sont fréquentes entre pays développés.

5. ...Eléments de contexte • Obstacles Réglementaires au commerce : préoccupation importante au sein des Organisations internationales : • Réforme réglementaire de l’OCDE • OMC Cycle de Doha  Questions réglementaires, notamment dans les domaines sanitaires, phytosanitaires, et d’étiquetage, au centre des débats.

6. Plan de l’intervention • Normes et réglementations, quels effets sur les échanges ? • Le cadre juridique issu des accords du GATT • L’importance de l’établissement d’une jurisprudence et les nouveaux éléments issus du cycle de Doha • Barrières non-tarifaires ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?

7. Normes et Réglementations,Quels effets sur les échanges ?

8. 1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? • Objectifs des politiques alimentaires : • Garantir l’innocuité des aliments • Ex. Interdiction des farines animales, seuils de contamination (mycotoxines…), etc. • Assurer le respect de certaines règles dans le processus de production • Ex. HACCP, bien-être animal… • Protéger le consommateur d’allégations erronées ou ambiguës • Ex. Réglementation des AOC, labels, « light », etc.

9. 1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? •  objectif général : protection du consommateur • Soit directement de sa santé • Soit de « tromperie sur la marchandise » • Autres objectifs : • Garantir une concurrence « loyale » entre producteurs • Standards peuvent éviter un nivellement par le bas • Les mêmes règles s’appliquent à tous (dans un pays) • Intégrer des éléments culturels, environnementaux ou sociaux • Ex. Appellations d’Origine  ne renvoie pas forcément à une caractéristique objective ; • Bien-être animal

10. 1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? • Analyse économique : pourquoi l’intervention publique est-elle nécessaire ? • Marchés alimentaires ne sont pas « parfaits »: • Certaines défaillances de marché entraînent des équilibres (allocations) inefficaces ; • Dans le cas de la sécurité alimentaire : • Homogénéité des produits • Atomisticité • Transparence • Absence d’externalités …ne sont presque jamais vérifiées. Conséquences ?

11. 1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? •  existence de dysfonctionnements de marché (= inefficacités) qui peuvent nécessiter une intervention publique. • Ex. information imparfaite sur la qualité des produits  baisse de la disposition à payer des consommateurs, voire disparition du marché. • Labels ou certification obligatoire peuvent y remédier • Externalités  prise en compte insuffisante des risques par les consommateurs d’où des pertes sociales (arrêts maladie…) • Normes sanitaires peuvent éviter ces problèmes

12. 1. Normes et réglementations: quels effets sur les échanges ? RAPPEL : • Textes contenant des spécifications techniques, dont l’application par les entreprises est : • Volontaire  NORME • Obligatoire  REGLEMENTATION

13. 1.1. La nécessité de normes communes • Vocation initiale des normes / standards : caractéristiques techniques communes reconnues entre partenaires commerciaux • Condition nécessaire à un commerce loyal • Rendent possible le commerce entre pays hétérogènes • Peuvent permettre de gagner la confiance de consommateurs étrangers vis-à-vis de produits non familiers

14. 1.2. Les normes, outil de protection • Néanmoins, réglementations différentes peuvent se traduire par d’importantes distorsions de concurrence, et constituer des barrières aux échanges • Evaluation chiffrée de l’impact des barrières aux échanges est difficile : • USDA a identifié 300 cas où des réglementations nationales nuisent aux exportations alimentaires américaines • Impact annuel estimé à 5 Mds $, dont 1,5 liés à des restrictions sanitaires (ex. 50 millions de recettes d’exportation perdues du fait de règles européennes d’abattage de la volaille) • Commission Européenne inventorie barrières aux échanges : ex. délais d’inspections trop long • Pays les + « vertueux » en termes de protection tarifaire (ex. Australie) sont parmi ceux qui imposent les critères sanitaires et techniques les + stricts •  limite leurs importations agro-alimentaires.

15. 2. Le cadre juridique international et ses évolutions récentes

16. L’Organisation Mondiale du Commerce • Créée en 1995 pour remplacer les Accords du GATT • Ensembles d’accords commerciaux multilatéraux signés par les pays membres depuis 1947 • L’OMC s’occupe des règles régissant le commerce entre les pays, à l’échelle mondiale (ou presque) : • S’emploie à libéraliser le commerce • Cadre dans lequel des gouvernements négocient • Lieu où ils règlent leurs différends • Administre un système de règles commerciales

17. L’OMC (suite) • Cadre de négociations : cycles • Actuellement (depuis 2001): cycle de Doha • 1986-1994 : Uruguay Round (GATT) • Un système de règles commerciales : • Règles juridiques de base du commerce international, négociées et signées par la plupart des pays • Contrats, aux termes desquels les gouvernement sont tenus de maintenir leur politique commerciale à l’intérieur de limites convenues

18. L’OMC (suite) Accords : • Négociés et signés par les gouvernements • Objectif: aider les producteurs de biens et de services, exportateurs et importateurs, à exercer leurs activités, • Tout en permettant aux gouvernements de répondre à des objectifs politiques, sociaux et environnementaux. Objectif de ces règles • Favoriser le + possible la liberté des échanges • Tout en évitant les effets secondaires indésirables

19. L’OMC (suite) Comment ? • Il s’agit de supprimer les obstacles • Mais aussi d’informer les particuliers, entreprises et pouvoirs publics sur les règles commerciales en vigueur dans le monde… • … et de leur donner l’assurance qu’il n’y aura pas de changements soudains dans les politiques appliquées •  Règles doivent être transparentes et prévisibles

20. L’OMC (suite) Pourquoi ? • Arguments économiques (théoriques) en faveur du libre-échange : • Échange mutuellement bénéfique (exploitation par chaque pays d’avantages –absolus ou relatifs) • En présence de rendements d’échelle croissants, marchés (débouchés) + grands  réduction des coûts de production • Transfert technologique

21. L’OMC (suite) • En pratique : Corrélation entre ouverture au commerce et croissance du PIB

22. Principes du GATT et de l’OMC Le commerce devrait être : • Exempt de discrimination: • Clause de la nation la + favorisée (mais bcp d’exceptions) • Traitement national • Plus libre: • réduction des obstacles (tarifaires et non tarifaires) • Prévisible • Consolidation des engagements (agriculture) • Plus concurrentiel • Décourager les pratiques déloyales • Plus favorable aux pays les moins avancés • Délais d’adaptation + longs, + grande flexibilité et privilèges particuliers.

23. L’OMC (suite) Deux accords signés dans le cadre du GATT concernent plus particulièrement les politiques alimentaires : • l’accord TBT (Technical Barriers to Trade) • L’accord SPS (Sanitaire et Pytosanitaire)

24. 2.1. L’accord sur les Obstacles Techniques aux Echanges (TBT) • Signé en 1979, mais portée accrue depuis l’UR • Concerne réglementations techniques, standards, procédures d’évaluation et de conformité • Couvre : toutes les marchandises et tous les réglements techniques et les normes, y compris sur l’emballage et l’étiquetage.

25. 2.1. L’accord TBT (suite) • Dans l’agro-alimentaire : Accord TBT applicable à toutes les règles autres que celles concernant la santé des animaux, des végétaux et des homes ( relèvent de SPS) • En outre : applicable à tout ce qui ne concerne pas la santé : • Conditionnement, • Composition en rapport avec certaines dénominations, • Etiquetage nutritionnel, etc…

26. 2.1. L’accord TBT (suite) • Le Comité TBT supervise l’application de l’accord : • Fonctionne depuis 1980 ; • Ouvert à tous les gouvernements des Etats signataires de l’UR (mais pas les ONG ?? À vérifier ). • 3 grands principes : • Les réglementations nationales ne doivent pas faire de discrimination non justifiée entre les produits selon leur origine ; • Les mesures doivent avoir pour objet un objectif légitime, et l’atteindre de manière à entraver le moins possible le commerce ; • Sont favorisés les Etats qui respectent les normes internationales pertinentes. • Le non-respect de celles-ci par un Etat peut être légitime, • mais il y a alors obligation de transparence : notification aux autres Etats des projets de réglementation pour observation • + obligation de justifier la légitimité de l’objectif et l’adéquation des mesures.

27. 2.1. L’accord TBT (suite) En pratique, le Comité TBT : • Organe centralisateur • des notifications qd un pays met en place réglementation différente des standards internationaux • des observation des autres Etats face à ces notifications • Rôle de facilitation des négociations entre Etats • Réunions bisannuelles: permettent de régler la plupart des pbmes posés • Recours aux panels pour régler les différends reste exceptionnel.

28. 2.2. L’accord SPS Accord Sanitaire et Phytosanitaire : • Directement issu des Accords de Marrakech • Entré en vigueur en 1995 • Concerne réglementations et contrôles dans le domaine de la santé des animaux, de végétaux ou des hommes. • Affirme le droit des pays signataires à adopter les « mesures qu’ils jugent nécessaires pour protéger la santé des hommes, des animaux ou des végétaux » • Mais…

29. 2.2. L’accord SPS (suite) • Ces mesures ne doivent pas être appliquées d’une manière « arbitraire et non justifiée », à des fins protectionnistes • En particulier, les pays doivent s’appuyer : • Soit sur des normes internationales reconnues : OIE, Codex Alimentarius, etc. • Soit sur une analyse de risques. • L’accord SPS encourage une harmonisation internationale des nomes.

30. 2.2. L’accord SPS (suite) • L’accord couvre en particulier : • Les caractéristiques des produits • Les quarantaines • Les contraintes sur les processus • La certification • L’inspection • Les procédures de test • L’étiquetage, s’il est lié à des problèmes de santé. • Contrairement à l’accord TBT, présupposé de légitimité (santé des consommateurs.) • Néanmoins, référence + contraignante aux normes internationales.

31. 2.2. L’accord SPS (suite) Principes sur lesquels repose l’accord : • Nécessité d’une base scientifique aux réglementations • Procédure d’analyse du risque • Principe d’équivalence • Acceptation de processus / méthodes différentes si elles aboutissent au même résultat • Régionalisation • Reconnaissance de régions indemnes à l’intérieur d’un pays

32. 2.2. L’accord SPS (suite) • Prise en compte de standards internationaux • dans la définition des réglementations nationales • Droit d’un pays à établir son propre niveau de protection • pourvu qu’il soit fondé sur des bases scientifiques • Non-discrimination • Entre un même produit provenant de 2 origines différentes • Transparence des réglementations • Obligation de notifier + permettre contrôles ds conditions ok • Cohérence des réglementations

33. 2.2. L’accord SPS (suite) Et le principe de précaution ?? • Article 5:7 de l’accord SPS peut être interprété comme une clause de précaution: • En effet, en l’absence de certitude scientifique, pays sont autorisés à adopter une approche « sécurité avant tout » • Article 5:7 autorise en effet des mesures « de précaution » temporaires – à condition de prouver qu’on mène une analyse de risque.

34. 2.2. L’accord SPS (fin) • Et les pays en développement ? • Article 10 de l’accord SPS recommande de « prendre en compte les besoins des pays en développement dans la définition des normes »… • … inquiète associations de consommateurs du Nord qui craignent un nivellement par le bas des réglementations. • Cycle de Doha : « cycle du développement »: • objectif affiché: que le commerce profite à tous • Traitement spécial et différencié

35. Nombre de mesures SPS notifiées au cours de la période 1995 2001

36. Objectif des mesures SPS notifiées en 2000-2001

37. Nombre de nouveaux différends SPS (demandes de consultation)  après échec des négociations bilatérales

38. 3. Applications : l’importance de la jurisprudence

39. 3.1. Différend sur la viande bovine hormonée • Etats-Unis : 60% des bovins  viande traités avec des activateurs de croissance • Pratique courante ds nb pays exportateurs de viande : Canada, N-Zélande, Argentine, Uruguay. • UE : Tous les activateurs de croissance proscrits depuis la fin des années 80 • Décision motivée pour des raisons de santé publique avait des objectifs largement socio-économiques. • Depuis 1989 : importations de viande hormonée interdite dans l’UE. • Contestation des Etats-Unis: pas de danger pour la santé humaine, simple mesure protectionniste.

40. 3.1. Différend sur la viande bovine hormonée • Ayant chiffré à 110 M$ les pertes de recettes d’exportations, Etats-Unis mettent en place des mesures de rétorsion, puis portent le différend au niveau multilatéral. • Janvier 1996 : demande d’arbitrage de l’OMC, appuyés par l’Australie, le Canada et la Nouvelle Zélande • 1er différend à rentrer dans le cadre de SPS • Or standards internationaux (Codex) n’identifient pas de risques particuliers pour la santé humaine liés aux activateurs de croissance incriminés.

41. 3.1. Différend sur la viande bovine hormonée (suite) • 1997: panel d’experts de pays tiers réuni par l’OMC juge illégitime l’interdiction des importations • en l‘absence de preuves de l’existence de risques porur la santé des 6 molécules utilisées aux US : • « Niveau arbitraire » de protection du consommateur • L’UE « crée des discriminations contraires à ses engagements » • L’argument d’une « tolérance 0 pour rétablir la confiance des consommateurs » est rejeté car dans des conditions comparables, l’UE n’a pas mis en place un niveau de protection similaire • Carbadox autorisé dans la production porcine

42. 3.1. Différend sur la viande bovine hormonée •  l’UE est condamnée pour pratique protectionniste • Soit à lever l’interdiction d’importer • Soit à négocier des compensations avec les pays plaignants. • Février 1998: jugement d’appel inverse certaines des conclusions du panel • Mais maintient l’insuffisance de l’analyse de risques • En 1999, Europe a refusé de se plier au jugement rendu par l’ORD • Et Etats-Unis ont appliqé des mesures de rétorsion sur divers produits en Juillet 1999.

43. 3.2. Le différend sur le saumon australien • Australie: une loi de 1975 interdit l’importation de saumon (frais ou congelé) • Motivation: éviter l’introduction de 24 maladies risquant d’affecter les truites sauvages et les élevages commerciaux de salmonidés • L’Office International des Epizooties (OIE) : • a recensé 2 de ces maladies comme particulièrement susceptibles de se propager • Recommande aux pays indemnes de prendre les mesures de prévention nécessaires.

44. 3.2. Le différend sur le saumon australien • Canada conteste cette réglementation auprès de l’OMC : • Australie ne prend pas des mesures aussi restrictives vis-à-vis d’autres vecteurs possibles des maladies concernées : appâts de pêche, poissons d’aquarium… • 1998: panel (puis le jugement d’appel) ont retenu cet argument et considéré que l’Australie imposait un niveau de protection arbitrairement élevé pour le saumon importé, qui n’était pas imposé à d’autres importations.

45. Bilan • Dans les deux cas, les panels se sont appuyés sur l’analyse de risques (son insuffisance le cas échéant) • Rejet des arguments basés sur des risques liés à la levée des restrictions • Dans d’autres situations relativement proches, le pays accusé de protectionnisme tolérait des niveaux de risque non nuls. • UE condamnée pour absence totale d’analyse de risques concernant les hormones • Australie condamnée sur la base du principe de cohérence •  mesures « restreignant davantage le commerce que nécessaire » pour un objectif sanitaire donné ont été clairement sanctionnées.

46. 4. Barrières non tarifaires ou prise en compte des aspirations des consommateurs ?

47. 4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? • Difficulté, lors de la remise en question de réglementations protectionnistes, de faire la part des choses entre • Celles établies dans le but de protéger les producteurs domestiques • Celles qui répondent à d’autres objectifs, mais qui ont comme effet induit d’imposer des obstacles aux exportateurs des pays tiers.

48. 4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Désaccords sur les attributs de la qualité • Différences de point de vue importantes sur : • Les attributs pertinents (sécurité, contenu nutritionnel, goût, méthodes de production, « typicité » des produits • La façon selon laquelle ces attributs doivent légitimement faire l’objet d’une réglementation • Ex. Typicité des produits: • Élément important de la législation française, puis italienne, puis communautaire sur les signes de qualité • Pas en adéquation avec l’approche « qualité » adoptée sur un plan international ( sécurité ou conformité à un processus de production)

49. 4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Des conceptions différentes du risque… • Accord SPS requiert explicitement une analyse de risque • si un pays adopte des règles techniques différentes de celles du Codex Alimentarius (article 5:1) • Cependant, pas de consensus sur ce qui constitute un risque « justifiable » ou acceptable t.q. mentionné dans l’accord SPS • Ni sur ce qui doit être privilégié dans le cadre de la procédure d’analyse ou de contrôle des risques • Ambiguité de l’interprétation du « Principe de précaution »

50. 4. BNT ou prise en compte des aspirations des consommateurs ? Différences culturelles ; éthique et environnement • Restrictions commerciales sont-elles justifiées pour : • Degrés d’acceptations divers des biotechnologies (OGM) • Respect des droits de l’homme • Protection de l’environnement, bien-être animal ? • Article XX du GATT reconnaît légitimes des restrictions commerciales pour la protection de « valeurs morales et culturelles », mais la portée pratique de cette clause n’est pas claire.