L ’ exit dal debito pubblico e le privatizzazioni: cosa ci dice la storia e la teoria?

1. L’exit dal debito pubblico e le privatizzazioni: cosa ci dice la storia e la teoria? Mauro Marè Università della Tuscia IBL, Roma 12 dicembre 2013

2. Argomenti • L’economia del debito: cosa ci insegna la teoria economica? cosa ci insegna l’esperienza storica? • le modalità di riduzione del debito • Le privatizzazioni

3. 1 L’economia del debito variabilità dei rimedi nel corso della storia è molto bassa: le terapie sono sempre le stesse, con alcune varianti: sindrome “this time is different”…. Reinhard-Rogoff cambia solo la political economy, il conflitto distributivo tra classi e gruppi di interesse, il punto di rottura (trigger point…)

4. L’economia del debito • Modelli political economy studiano stabilità/sostenibilità equilibrio o equilibri multipli: situazioni con debito basso/medio diventano improvvisamente insostenibili; altre con debito elevato non si traducono in una crisi • Persson-Tabellini, Shleifer et al, …., Alesina-Drazen; • War of attrition: uno dei gruppi coinvolti nel gioco/conflitto alla fine prevale e scarica costo aggiustamento su altre parti • Variabili importanti: sistemi politici ed elettorali; peso sindacati, livello debito, strumenti disponibili, struttura spese e imposte, ecc.

5. 1 La “fine” e il “ritorno” dei debiti pubblici • “vecchi” debiti pubblici erano in larga parte il frutto di guerre, di sforzi eccezionali, di eventi drammatici, di recessioni • I debiti pubblici di oggiderivano invece da altri fattori (paesi Oecd): • espansione welfare state dopo 1960 • periodo di crescita elevata non esiste più … • trasformazione dei sistemi economici, in particolare quello italiano, • difficoltà ad aumentare le imposte, via via che la globalizzazione si è affermata, in relazione con la spesa (ridurre le spese in sistemi elettorali fragili e poco stabili) • caso italiano: evidente irresponsabilità fiscaleper varie ragioni, spreco windfall gain euro, conflitti politici risolti tramite debito • crisi finanziaria, salvataggi bancari a carico finanze pubbliche

6. 1 L’economia del debito la teoria economica e la storia non ci forniscono un criterio preciso (regola) per decidere quando un debito pubblico è troppo alto Solo una regola di buon senso: sensazione che ci si trovi in una situazione difficile e che qualcosa potrebbe accadere… ma cosa e quando non è possibile saperlo in anticipo…. dimensione debito, sua crescita nel tempo e size disavanzo sono naturalmente cruciali

7. Algebricamente si dimostra che non c’è un limite preciso al rapporto debito/PIL (transversality condition...) una situazione è sostenibile quando il rapporto non cresce ma resta costante, anche con valore elevato; quindi disavanzo Crescita reddito deve rendere possibile pagare servizio debito (spesa per interessi); L’equazione del saldo di bilancio operatore pubblico sul piano intertemporale è semplice: l’algebra è neutrale…

8. 1 l’economia del debito bt = (rt – gt)bt-1 + dt – ft + pt b è il rapporto debito/PIL al tempo t, r è il tasso reale di interesse, g il tasso di crescita del reddito, d il disavanzo o l’avanzo primario (spesa pubblica al netto degli interessi meno entrate), possiamo anche aggiungerci eventuali introiti da dismissioni patrimoniali p (o le cessioni nette di attività finanziarie). Se il tasso reale di interesse eccede il tasso di crescita del reddito (output) allora il rapporto debito/PIL tende a crescere. bt > 0 se (rt – gt) > 0 e se dt > 0 per cui per avere bt < 0 quando (rt – gt) > 0 si deve avere dt < 0

9. Italia: rapporto mostra livello elevato sia storicamente, sia rispetto ai confronti internazionali Ma non lo è sul piano degli standard storici o del confronto storico. UK: per molto tempo, ha evidenziato rapporto > a 1, e anche > 2 Francia: rapporto raggiunse l’1,8 nel 1922, restò sopra l’1 fino al 1930 USA: dopo la II Guerra mondiale rimase sopra ad 1 fino al 1950. Ma nessuna crisi da debito mentre altri paesi (Argentina, ecc.) con valori più bassi sono saltati….

12. piano storico:situazione italiana non sembrerebbe così drammatica; rapporto era alto nel 1870 (96%) all’unificazione, lo era ancora di più nel 1897 (120%) è sceso molto fino a raggiungere nel 1913, l’80%, nel 1921 è ancora risalito (al 121%) per scendere al 61% nel 1927 e risalire ancora al 118% nel 1934. • Altri paesi in questo momento storico presentano livelli di debito del tutto comparabili con quello italiano. • il Giappone 140% (debito netto, lordo = 240%) • il Belgio che è sceso da quasi il 140% dei primi anni ‘90 al 102% di oggi, • la Grecia che era negli anni ’90 intorno al 110%, adesso 175% • il Canada che dal 120% è adesso sotto il 100% • l’Irlanda, dal 125% del 1986 si è molto ridotto 2000 ma adesso 123%

13. 2 quali sono i metodi per stabilizzare debito? Anziché concentrare azione su controllo del disavanzo primario (difficile da realizzare e costosa in termini politici), si è proposto di aggredire direttamente il problema: di applicare una terapia shock per ridurre debito Siamo in grado di realizzare molti anni di avanzi primari? Oppure abbiamo bisogno di uno shock? E se si quale shock? Sono possibilimisure straordinarie? Se si quali? Patrimoniale? Vendita Patrimonio?? Privatizzazioni?

14. 2 Quali sono i modi per rientrare dal debito? • 4 metodi per ridurre debito pubblico: storia dimostra che le crisi debito/finanziarie possono essere affrontate in 4 modi: • l’inflazione (con svalutazione e uscita euro)?? • un ripudio,ovvero un default (soft e hard) • c) una capital levy, un’imposta straordinaria/patrimoniale • d) il perseguimento di avanzi primari consistentiper molti anni, ovvero il rimborso (con riduz. spese, aumento imposte, proventi eccezionali, ecc...)

15. 2 Quali sono i modi per rientrare dal debito? non è possibile percorrere le prime due soluzioni: l’Italia dovrebbe uscire dall’euro… inflazione e default impossibile contesto economico europeo Terza soluzione: Imposta patrimoniale: possibile ma vanno valutati costi politici ed economici, difficoltà organizzative e di definizione (ordinaria o straordinaria) quarta soluzione: il perseguimento di avanzi primari consistenti e duraturi

16. 2 i metodi di rientro dal debito • Le prime due soluzioni ci sono di fatto precluse • Euro non permette svalutazione, né monetizzazione debito: vogliamo proporre uscita Italia dall’Euro??....... • Inflazione? forse fiscal devaluation, shift da dirette a indirette potrebbe andare in questa direzione. Ma sarebbe sufficiente? • c. ripudio del debito: meglio non parlarne… • c. Misure straordinarie: quali?

17. I metodi di rientro dal debito • Condivido idea di aggredire direttamente/di colpo il debito, anche perché con queste regole fiscali e sistemi elettorali, sarà difficile conseguire 20 anni di avanzi primari consistenti… • Ma necessario riformare anche procedure bilancio, poteri ministro economia, meccanismi gestione del bilancio, controllo spesa, oppure qualche soluzione forte andrà escogitata • Ma chi lo fa? Quali i costi politici? • Pros e cons patrimoniale

18. Quali sono i modi per rientrare dal debito? • Cons e pros patrimoniale • Definizione base imponibile • Enforcement difficile, costi politici enormi • effetti distributivi ed economici (ricchezza,..) • Alleggerisce vincolo di bilancio dei governi (soft budget constraint) ma dopo …. • risolve parzialmente problema debito • permette risparmio spesa interessi • fa ripartire politica fiscale e azione congiunturale • In area euro, good substitute for devaluation

19. 2.1 le misure straordinarie • Imposta ordinaria/straordinaria sul patrimonio…. periodica o una tantum? • ricchezza finanziaria netta pari a 8 volte reddito disponibile (8.600 miliardi) • Varie possibili definizioni (base imponibile), stima consistenza effettiva è difficile, ci sono difficoltà di applicazione (aspetti amministrativi); su quali valori (catastali o di mercato?) … • prestito forzoso (Tfr e altro)?? rischi di capital flight, effetti distributivi e recessivi (vedi Cipro) • 2 per mille potrebbe dare 12 miliardi di imposta ordinaria, imposta straordinaria 100/200 miliardi

21. 2.1 difetti/pregi imposta straordinaria • È possibile risanamento finanza pubblica con entrate straordinarie? • Molti dubbi: incoerenza temporale governi (time inconsistency). Dopo entrata straordinaria, i governi ridurranno la spesa? Non riprenderanno a spendere, dato che vincolo di bilancio si è allentato? • Variabile cruciale non è in sé lo stock di debito, ma il disavanzo, cioè variazione stock attesa, ovvero capacità di ripagare debito dati redditi e crescita!! • Però se aspettiamo ancora un po’, i metodi tradizionali non saranno più sufficienti e ci resterà solo quello straordinario…. capital levy

22. 2.2 le misure straordinarie a. privatizzazioni immobiliari: Vendita patrimonio pubblico: difficile stimare vera consistenza… Quanto sarebbe davvero liquidabile? In che tempi? Esperienza storica negativa (vedi Sarcinelli) chi compra? b. Privatizzazioni mobiliariENI, ENEL,…Rapporto Ibl mette in evidenza quali imprese e gettito possibile Via maestra è la riduzione della spesa pubblica (oltre 700 miliardi) ma è possibile e credibile?

23. 2.3 le misure straordinarie • Aspettative sui deficit/avanzi futuri è la variabile decisiva • Non ci sono scorciatoie, ne soluzioni magiche: il rientro dal debito richiede avanzi primari consistenti!! • Quindi minore spesa pubblica (no maggiori imposte, già troppo elevate • Patrimoniale, potrebbe allentare vincolo ma servirebbero comunque misure strutturali di riforma spesa. Quindi la questione è sempre questa!! Ma allora è forse l’unica da fare!

24. 3 le privatizzazioni: la Commissione Scognamiglio (marzo 1990) Dismissioni del solo patrimonio mobiliare. La principale finalità delle privatizzazioni, tra le altre (aumento efficienza economia, estensione mercato finanziario), era quella di “concorrere mediante i proventi dei collocamenti al risanamento della finanza pubblica italiana” (p. 13) Rapporto finale affermava che: “[fatto che] il tasso di interesse reale supera il tasso di crescita del Pil, la crescita della ricchezza mediamente prodotta non è sufficiente a compensare l’onere del debito, ed apparirebbe perciò preferibile cedere parti del patrimonio per estinguere il debito,”.

25. Le privatizzazioni • Relazione privatizzazioni ultimi anni mettono in evidenza che introiti importanti ma spesso trasferimento proprietà ha peggiorato concorrenza nei settori e quindi no aumento efficienza • Prima di una privatizzazione è necessaria liberalizzazione e apertura concorrenza, altrimenti si conferisce monopolio a privato, serve contendibilità. E questo non si è fatto!! • Non necessariamente proprietà pubblica è inefficiente… alcuni casi di imprese pubbliche efficienti (Canada, US, …) • Ma con proprietà pubblica incentivi distorti e maggiori possibilità di distribuire rendite per fini politici ed elettorali (political control)

26. 3 le privatizzazioni • Approccio Public choice e rent seeking: esperienza paesi Ocse ultimi 50 anni mostra che imprese pubbliche sono inefficienti perché le si voleva inefficienti…. (policy persistence): • Obiettivo non era efficienza (tecnica, allocativa, ecc.) ma risoluzione conflitti politici tramite: • Aumento occupazione (nel settore pubblico) • acquisto beni e servizi • obiettivi distributivi • political economy (beneficiare gruppi elettorali vicini al governo) • Ma attenzione: anche privatizzazioni possono essere strumento strategico per distribuire benefici e vantaggi a precisi gruppi e lobbies (banche, finanza, azionisti, ecc.)

27. 3 le privatizzazioni • cosa si è fatto: tavola ricavi da privatizzazioni entrate nette 95 miliardi euro (1994-2010) • Entrate da riduzioni asset privatizzazioni mobiliari • Ma anche da cessioni immobiliari e del patrimonio pubblico

30. 3 le privatizzazioni: le questioni cruciali (rapporto Ibl) • Gettito ricavabile? 10-20 miliardi ma entrata una tantum • Come calcolarlo? (monopolio o impresa concorrenziale…) • Soprattutto al netto flussi ricavi a cui si rinuncia…. • Gettito come entrata corrente o patrimoniale/debito? Importanza contabilizzazione, no entrate correnti, ma per debito (cessione attività per eliminare passività) • Fondo ammortamento debito pubblico (l. 432, 1993) riacquisto titoli su secondario e rimborso titoli in scadenza

31. 3 le privatizzazioni: le questioni cruciali (rapporto Ibl) • Procedure sono importanti: tender offer o offer for sale? • Costi vendite…. • Valutazione e fissazione prezzo (sistematico underpricing); vendita in blocco o per tranches? • Effetti finanziari e sui mercati; Effetti su efficienza settore e produttività impresa • effetti su finanza pubblica (breve e lungo termine) • Liberalizzazioni settore e politica di regolamentazione sono decisive da fare prima

32. 3 le privatizzazioni • Prima di privatizzare, necessarie liberalizzazioni, altrimenti benessere peggiora… • Vero obiettivo privatizzazioni: ridurre influenza mano pubblica su imprese (più che gettito) che aumenta efficienza e aumenta entrate • Interest groups, presenza elevata corruzione: imprese pubbliche difendono le rendite acquisite, quindi privatizzazioni non per revenue ma per incentivi e riduzione intervento pubblico

33. 4 Conclusioni…. Prima o poi arriva il momento in cui si devono fare i conti con la propria storia, con il proprio passato…. E noi siamo arrivati a questo punto e quindi incrociamo le dita….. speriamo che il governo abbia la forza di realizzare vere riforme strutturali e riprendere sentiero crescita economica riformare il sistema tributario, ridurre e riqualificare la spesa pubblica, prevedere un piano di entrate ordinarie/straordinarie

34. Luigi Einaudi nel 1940 (pp. 118-120) scriveva: “il debito pubblico non merita davvero tanta lode nè tanta infamia. Se ne può dire o bene o male o un po’ bene e un po’ male: ma non a causa della faccenda dei posteri. I posteri c’entrano ma in modo tutto diverso da quello immaginato dalla credenza comunemente diffusa nel volgo che il debito pubblico sia un trucco per far pagare ai nipoti le spese sostenute dai viventi. Disgraziatamente per i vivi, non esiste nessun mezzo per far pagare una spesa qualunque, grossa o piccola, privata o pubblica, alla gente la quale deve ancora nascere. È incredibile come gli uomini siano incapaci, appena si tratta di fatti collettivi, di veder chiaro negli accadimenti più semplici. […] Nessuno chiede come il miracolo accada. […] Se noi vivi vogliamo fare una spesa dobbiamo pagarcela noi con i mezzi presenti, dobbiamo volgere a quello scopo i mezzi che sarebbero disponibili per raggiungere altri fini presenti”.