Føre-var-prinsippet som metode for å håndtere usikkerhet i risikovurderinger

1. Føre-var-prinsippet som metode for å håndtere usikkerhet i risikovurderinger Matthias Kaiser Den nasjonale forskningsetiske komité for naturvitenskap og teknologi (NENT)

2. Føre-var-prinsippet? • Har mange ulike formuleringer • Eks.: Rio-Deklarasjon artikkel 15:"In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.“ • Eks.: EU Communication on the PP, 2000:"The precautionary principle applies where scientific evidence is insufficient, inconclusive or uncertain and preliminary scientific evaluation indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen by the EU" • Jeg, sammen med en UNESCO arbeidsgruppe, foreslår:"Where scientific evaluation indicates plausible grounds for concern for the possibility of adverse effects of a nature and magnitude that would make them unacceptable if their occurrence were certain, but sufficient scientific knowledge, understanding, and consensus is missing to quantify in a credible way the probability of such adverse effects to occur, proactive interventions shall be taken to monitor the activity, constrain the possibility of adverse effects happening and contain the scope of harm should it occur." • Konklusjon: PP er en strategi for å håndtere usikkerhet i viktige beslutninger.

3. Anvende PP på hva? • Gammel el. kjent teknologi el. praksis når ny kunnskap / nye data foreligger som indikerer muligheten for alvorlige faremomenter • Motstand fra psykologisk ”vane” • Ofte store økonomiske konsekvenser å forandre praksis • Avhengig av om det finnes alternativer • Nye teknologier el. praksis når det finnes usikkerhet / lite kunnskap / få data, samtidig som det er rimelig grunn til å frykte at alvorlige skader kan inntreffe • Uansett høyere terskel mot å slippe fri ny teknologi • Nye reguleringer kreves ofte uansett • Samtidig møter man sterk motstand fra de som påstår at man gir slipp på viktige fremtidige velferdsvirkninger (benefits)

4. Finnes det situasjoner der PP ikke behøver å bli anvendt? • JA, når vi har god nok informasjon om den mulige skaden (i form av troverdige risiko-estimater), selv om sannsynlighetene kan være veldig små.I så fall bruker vi den aksepterte sikkerhetsstandard.Eksempel: Testing for markedsføring av legemidler.NB: Sikkerhetsstandard kan variere fra område til område.Eksempel: trafikksikkerhet versus baby-mat. • JA, når den mulige skaden ikke har en omfang eller en betydning som tilsier handling.Eksempel: Konsekvensutredninger kan påpeke mulige miljøskader som kan forkraftes eller repareres senere. • JA, når utsatthet for den mulige skaden kan knyttes til informert samtykke i hvert enkelt tilfelle, og skaden kan unngås ved den enkeltes handling.Eksempel: Turistturer over isbreer.

5. Viktig å skille mellom tre ulike spørsmål: • Hvilke betingelser må foreligge for å anvende PP? • Om vi så skal anvende PP, hvilke føre-var-strategier skal vi velge som de mest adekvate? • Hvem skal tas med i diskusjoner om PP og hvem skal ta den endelige beslutning på hvilket tidspunkt?

6. 1. Når skal vi anvende PP? • NENTs fem kriterier for å anvende PP: • Det foreligger betydelige vitenskapelige usikkerheter. • Det finnes skade-scenarier (hhv. modeller) som er basert på plausibel vitenskapelig kunnskap. • Usikkerhetene kan ikke reduseres uten samtidig å øke uvitenheten om andre relevante faktorer. • Den potensielle skaden er tilstrekkelig alvorlig eller muligens praktisk irreversibel for nåværende eller fremtidige generasjoner. • Dersom man utsetter handlingen nå, vil effektive mottiltak senere bli vanskeligere og mer kostnadskrevende.

7. Forklaringer: • Vitenskapelig usikkerhet? • Dette kommer jeg tilbake til senere. • Plausibel vitenskapelig skadescenario? • Dette henspiller til ulike kriterier for bevisføring, for eksempel (i) med tilnærmet sikkerhet , (ii) uten fornuftig tvil, (iii) med overvekt av belegg, (iv) med fornuftig grunn for tvil, (v) vitenskapelig basert mistanke om risiko. • Det må velges et nivå for bevisføring som anses fornuftig, gitt problemstillingen. • Dette medfører at spekulasjon, ”science fiction”, ren fantasi, osv. alene aldri er grunn nok til anvende PP. • Ikke redusere usikkerhet uten å øke uvitenhet? • Dette skjer for eksempel når vi er usikre om en parameter og velger å isolere den i spesielle modellsituasjoner. Ofte vil det være et problem at vi ikke vet om denne modellen treffer den situasjonen vi er interessert i. • Tilstrekkelig alvorlig skade? • Et etisk / juridisk / politisk spørsmål. • Tommelfingerregel: Finnes det noen grupper som fremholder en verdi som trues av handlingen, og som kan tenkes å reise kompensasjonskrav etter skade?

8. 2. Hvilke føre-var-strategier kan vi velge? • Alle tiltak som enten reduserer sjansen for at skaden inntreffer, eller som begrenser skaden dersom den likevel inntreffer, er i utgangspunktet egnete føre-var-strategier. • NB: PP fører ikke nødvendigvis til et forbud (moratorium osv.) av en teknologi / praksis. • Eksempler på mulige strategier er: • Moratorium • En steg-for-steg og case-by-case strategi (bare gå videre mot neste mål dersom alle forrige mål er blitt oppfylt) • En gå-sakte strategi med begrenset bruk • En monitor strategi som advarer når skaden inntreffer først • Føre-var-strategier kan foretas på ulike nivåer: • Tekniske tiltak • Regulative tiltak • Økonomiske tiltak • Politiske / juridiske tiltak

9. EUs betingelser for gode PP-tiltak: • non-discrimination • consistency • cost-benefit analysis • proportionality • examination of scientific development • burden of proof

10. 3. Hvem skal bestemme og når? • Enhver beslutning vedrørende føre-var-situasjoner medfører stillingtaken og avveining i forhold til viktige verdier. • Det følger av dette at anvendelse av PP aldri er et rent vitenskapelig anliggende. • Verdier og hvilken vekt ulike verdier har, varierer i samfunnet. • Det følger av dette at beslutningen må ta høyde for verdipluralismen i samfunnet. • I og med at ingen er ekspert på hvordan ulike verdisyn påvirker folks preferanser og handlingsvalg, bør en sørge for å komme i tale med ulike berørte parter. • Dette tilsier utstrakt bruk av deltakende (partisipatoriske) metoder. • Den endelige beslutningen etter slike prosesser bør tas av den instans som er (juridisk) ansvarlig (accountable). • For eksempel Stortinget, bedriftsledelse, kommune, osv.

11. Men hva er vitenskapelig usikkerhet? • Har utspring i to typer kilder: • Mangel på kunnskap: Usikkerhet på grunn av (epistemiske) egenskaper ved den analysen som eksperten foretar. • Variabilitet i naturen: Systemet / prosessen man studerer oppfører seg uregelmessig; variabilitet er en egenskap i naturen selv.

12. Variabilitet i naturen? • Naturen kan oppføre seg på ikke-lineære, kaotiske måter. • Et system kan ha flere likevekts-tilstander der overgang kan skje på ulike punkter. • Menneskelig atferd, for eksempel menneske-maskin samhandling, kan være uforutsigbar. • Samfunnsmessige / økonomiske betingelser kan variere stokastisk.

13. Mangel på kunnskap? • Kan skyldes en rekke forskjellige forhold: • Kunnskapen som finnes er omstridt / basert på ulike paradigmer / teorier blant seriøse eksperter (”vi vet ikke hva vi vet”). • Ingen data / måleresultater er tilgjengelige (”vi kunne ha visst”). • Unøyaktige data (”vi vet bare omtrentlig”) • Praktisk ikke målbart (”vi vet hva vi ikke vet”) • Reduserbar uvitenhet (”vi vet ikke hva vi ikke vet”) • Ubestemthet (”vi vil aldri vite”) • Irreduserbar uvitenhet (”vi kan ikke vite”).

14. Usikkerhet forekommer i flere dimensjoner!

15. En praktisk manual for å kartlegge usikkerhet, med tanke på å anvende føre-var-prinsippet: • Et undervisningsopplegg og en praktisk manual er utarbeidet av Netherlands Environmental Assessment Agency / National Institute for Public Health and the Environment (RIVM/MNP). Hovedansvarlig for studien er Peter Janssen (RIVM/MNP) og Jeroen van der Sluijs (Utrecht University). • Se: http://www.nusap.net/sections.php?op=viewarticle&artid=17http://www.rivm.nl/bibliotheek/digitaaldepot/Guidance_QS-HA.pdfhttp://www.nusap.net/downloads/detailedguidance.pdfhttp://www.nusap.net/downloads/toolcatalogue.pdf • Manualen er for omfattende til å ta med i sin helhet i dette seminaret. • Vi baserer oss derfor på et lite utdrag med noen momenter.

16. Mini-sjekkliste: • ”Problem framing” ( formulering av problemstilling) • Deltakelse av berørte parter • Utvalg av indikatorer • Vurdering av kunnskapsgrunnlaget • Kartlegging og vurdering av relevante usikkerheter • Rapportering av usikkerhets informasjon

17. 1. Formulering av problemstilling: • ”Framing of a problem” : en måte å beskrive / se problemet på; varierer typisk mellom ulike berørte parter; det kan oppstå viktig uenighet om hva slags problem det egentlig dreier seg om. • Viktige spørsmål å svare på her er: • I hvilken grad henger problemet sammen med andre problemer? • Hva er den sosio-politiske konteksten av problemet? • Hvordan begrenser vi problemet, m.a.o. hva er det vi utelater fra problemet? • Hvilke kriterier og standarder kan vi bruke for å måle suksess? • Hva er bevisbyrden? • Ikke noe problem inntil det motsatte er bevist • Det er et problem inntil vi kan bevise at det ikke er det • Annet? Hva? • Når må vi handle? • Hvem blir berørt? Negativt? Positivt? • Finnes det diskusjon om fakta som ligger til grunn for selve problembeskrivelsen? • Er det enighet om hva som er relevant kunnskap? • Er det enighet om hva som er relevante verdier? • Hvor mye står på spill? Høyt eller lavt? • Hvor mye usikkerhet er involvert? Høyt eller lavt?

18. 2. Deltakelse av berørte parter: • I noen sammenhenger er det avgjørende at man har en god deltakende prosess. Derfor er det viktig å identifisere og aktivere berørte parter. Det finnes mange måter å gjøre det på. • I vår sammenhenger skal vi bare svare på følgende: • Hvem er de berørte parter? • Angi mulig enighet hhv uenighet blant berørte parter når det gjelder de verdimessige sidene av problemet.

19. 3. Utvalg av indikatorer: • Hovedspørsmålet her er hvilke metoder man velger for denne spesifikke evalueringen. Hvordan svarer de til problemstillingen ? Ulike metoder kan tenkes anvendt her. • Eksempel: • modelling • scenario generation or use • focus groups • stakeholder participation • expert elicitation • sensitivity analysis • qualitative uncertainty methods • other (describe) • Er den valgte innfallsvinkelen adekvat i forhold til problemstillingen?

20. 4. Vurdering av kunnskapsgrunnlaget: • Her foretar man en generell evaluering av all den kunnskapen man gjør bruk av i løsningen av problemet. • Eksempel: • Hvilke kvalitetskriterier er relevante for å kunne gi svar på forskningsspørsmålene? • Eksempel: ulike ”standards of proof”?; peer-review? Extended peer –review? • Hvilke hovedvansker står man overfor for å få svar av den etterlyste kvaliteten? • Hvilke konsekvenser har disse vansker med hensyn på omfang, kvalitet og akseptans av undersøkelsen? • Finnes det praktiske måter å handtere disse vanskelighetene på?

21. 5. Kartlegging og vurdering av relevante usikkerheter • I utgangspunktet basert på usikkerhetsmatrisen, der 3 dimensjoner inngår, samt 2 kvalifikasjoner. • Vi skal her bruke en forenklet matrise med bare noen hovedmomenter.

22. 6. Rapportering av usikkerhet. • Blir informasjon om usikkerhet rapportert på adekvat måte? • Inneholder bl.a. følgende spørsmål: • Hvem er adressaten? Hva er hensiktsmessig for adressaten? • Angi hvor robuste hovedkonklusjonene er. • Angi de policy-relevante aspektene • Rapportér usikkerhetene klart og tydelig og på balansert måte.