Finanziamento e realizzazione di opere pubbliche

1. Finanziamento e realizzazione di opere pubbliche Il Project Financing

2. Definizione Il project financing è un metodo di finanziamento per la realizzazione di opere tramite la loro gestione e presuppone il coinvolgimento di soggetti e finanziatori privati. Il finanziamento dell'iniziativa è basato soprattutto sulla validità economica e finanziaria del progetto che deve essere potenzialmente in grado di generare flussi di cassa positivi, sufficienti a ripagare i prestiti ottenuti per il finanziamento del progetto stesso ed a garantire un'adeguata remunerazione del capitale investito, che deve essere coerente con il grado di rischio implicito nel progetto stesso.

3. Le origini del Project Financing In campo internazionale, il project financing nasce nei paesi di common law e viene utilizzato come strumento di finanziamento di progetti industriali di grandi dimensioni. In Italia, il project financing pubblico è stato codificato dalla legge Merloni (n.109/1994) ed è fondato sull’istituto della concessione di costruzione e gestione.

4. Le Caratteristiche Principali • Si tratta di una tecnica finanziaria in grado di rispondere contemporaneamente al fabbisogno finanziario delle imprese e a quello della pubblica amministrazione. • Il progetto deve “ripagarsi” da solo ed i flussi di cassa devono andare a coprire in tempi adeguati il capitale investito. • Oltre al valore tecnico ed economico del progetto il project financing è anche basato sulla corretta allocazione contrattuale dei rischi tra i diversi soggetti coinvolti piuttosto che sull’autonoma capacità di indebitamento dei soggetti che promuovono l'iniziativa.

5. Le Caratteristiche del Project Financing Pubblico • Elevato onere dell’investimento iniziale. • Condizionamento pubblico nella determinazione delle tariffe applicabili. • Lunga durata del ciclo economico e del conseguente recupero dell’investimento.

6. Le caratteristiche del P.F. illustrate dall’U.F.P. del C.I.P.E. • Il progetto viene valutato dai finanziatori principalmente per la sua capacità di generare flussi di cassa. • Tali flussi di cassa sono la fonte primaria per il rimborso del debito e per la remunerazione del capitale di rischio. • Si costituisce un'apposita Società di Progetto che ha il compito di sviluppare l'iniziativa e di beneficiare delle risorse finanziarie necessarie alla sua realizzazione. • La fase di gestione dell'opera costituisce elemento di primaria importanza (al pari della sua costruzione). • Le principali garanzie connesse all'operazione sono di natura contrattuale piuttosto che di natura reale. • La struttura dell'operazione è definita a seguito di un processo di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti (azionisti, banche, controparti commerciali).

7. L’autonomia degli Enti Locali ed il Capital Rationing Duplicenecessità: • Effettuare investimenti per soddisfare i bisogni della collettività e per facilitare lo sviluppo endogeno del territorio. • Gestire una situazione di risorse economiche limitate e di tensioni finanziarie (capital rationing).

8. I ritardi dell’Italia Negli ultimi 10 anni l’Italia ha speso in infrastrutture circa 100 miliardi di Euro in meno rispetto a Germania e Francia. Le ragioni di questo ritardo sono diverse: • l’inadeguatezza della normativa; • la scarsa dimestichezza degli operatori con il nuovo metodo; • la generale paralisi delle opere pubbliche a cui abbiamo assistito negli ultimi anni; • e la diffidenza rispetto alla partecipazione dei privati nelle questioni pubbliche.

9. I Vantaggi del Project Financing per l’Ente Locale • Consente di realizzare opere pubbliche “senza oneri per la pubblica amministrazione” e quindi per l’ente locale il project financing è off balance. • Genera l'interesse dei privati allo sviluppo di progetti economicamente convenienti anche nella fase della gestione e non più soltanto al momento della costruzione. • Consente di realizzare opere che altrimenti non sarebbero finanziabili, e di conseguenza si liberano risorse per altri interventi.

10. I Rapporti con la Programmazione Pubblica • E’ importante gestire la programmazione delle opere pubbliche in stretta relazione con la programmazione economica-finanziaria dell’ente. • La programmazione dei lavori pubblici deve determinare degli obiettivi a fronte dei quali devono essere individuate le azioni da intraprendere, gli strumenti di attuazione e i necessari mezzi finanziari. • La valutazione preventiva dell’efficacia e della efficienza amministrativa e la valutazione costi-benefici diventano parametri vincolanti per le scelte che si effettuano in sede di programmazione.

11. I Principali Attori

12. Dati Relativi alla Crescita del Project Financing in Italia

13. Tipologie di Iniziative

14. Classifica per Zone Geografiche

15. Comuni di Media Dimensione (da 5.000 a 100.000 ab.)

16. Quadro Normativo

17. I Rapporti Giuridici • Contratti di fornitura ed appalto di opere pubbliche. • Contratti di finanziamento e garanzia. • Disciplina delle società concessionarie di opere pubbliche. • Schemi contrattuali di gestione e di management .

18. Legge Obiettivo (n. 443 del 21.12.2001) • Ha individuato le infrastrutture pubbliche e private di preminente interesse nazionale per la modernizzazione del Paese. • Ha individuato un regime speciale che prevede la deroga a molte delle procedure previste dalla legge Merloni, ma nel rispetto delle direttive comunitarie, per accelerare l’esecuzione di importanti opere nazionali capaci di fare da “volano” per lo sviluppo nazionale.

19. Legge Merloni (n. 109 del 11.02.1994) • E’ la legge quadro dei lavori pubblici (più volte modificata nel corso degli anni). • Regolamenta in modo compiuto gli istituti del Promotore di Opere Pubbliche (artt.37 bis e ss.) e della Società di Progetto (artt. 37 quinquies e ss.). • Regolamenta l’istituto della concessione di costruzione e gestione (art.19, 2° comma).

20. L’Unità Tecnica Finanza di Progetto (UFP) Compitiistituzionali • Promozione, all’interno delle pubbliche amministrazioni, dell’utilizzo di tecniche di finanziamento di infrastrutture con ricorso a capitali privati. • Supporto alle amministrazioni aggiudicatrici nella attività di individuazione delle opere realizzabili con capitali privati. • Supporto alle commissioni costituite nell’ambito del CIPE su materie inerenti il finanziamento delle infrastrutture. • Assistenza alle pubbliche amministrazioni nello svolgimento delle varie fasi in cui si svolge la procedura di affidamento della concessione di costruzione e gestione. • Assistenza nella predisposizione della documentazione relativa alle operazioni di finanziamento mediante project financing.

21. Il Promotore Privato di Opere Pubbliche (1) E’ il soggetto che formula all’Amministrazione una proposta di realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità tramite un contratto di concessione con il finanziamento a carico proprio, in tutto o in parte.

22. Il Promotore Privato di Opere Pubbliche (2) Possono assumere il ruolo di promotore: • i “costruttori”; • le società di ingegneria; • operatori del settore diversi dai costruttori; • le Fondazioni bancarie; • le CCIAA.

23. La Proposta (1) Può riguardare la realizzazione di: • opere pubbliche; • opere di pubblica utilità.

24. La Proposta (2) La proposta del promotore deve contenere: • studio di inquadramento territoriale e ambientale; • studio di fattibilità; • progetto preliminare; • bozza di convenzione; • un piano economico-finanziario asseverato; • una relazione sulle caratteristiche del servizio e sulla gestione; • le garanzie offerte dal promotore all'amministrazione;

25. La Proposta (3) La proposta del promotore deve contenere anche: • l’importo delle spese sostenute; • il prezzo; • il valore tecnico ed estetico dell'opera progettata; • il tempo di esecuzione dei lavori; • il rendimento; • la durata della concessione; • le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare all'utenza.

26. La Valutazione e l’Individuazione della Proposta di Pubblico Interesse Ogni proposta deve essere valutata dalla Amministrazione in considerazione: • degli elementi urbanistico-ambientali e tecnici; • degli elementi di valutazione discrezionale; • degli elementi economico-finanziari; • dei profili di rilevanza politica.

27. L’Affidamento della Concessione di Costruzione e Gestione Entro 3 mesi l’Amministrazione avvia la procedura articolata in due fasi: • prima fase: procedura di gara tramite licitazione privata o appalto-concorso; • seconda fase: procedura negoziata competitiva.

28. La Procedura di Gara Prima Fase: procedura di gara tramite licitazione privata o appalto-concorso. La gara ha lo scopo di verificare se esistono altri soggetti interessati e idonei ad assumere il ruolo di soggetti costruttori e gestori dell’opera, alle condizioni fissate dal promotore e serve ad individuare al massimo due concorrenti.

29. La Procedura Negoziata Seconda Fase: al termine della gara, la Amministrazione individua le due offerte migliori ed inizia con i due offerenti e il promotore una procedura negoziata, al termine della quale viene aggiudicata la concessione. Questa procedura consente all’Amministrazione concedente e ai privati interessati di poter costruire giuridicamente e tecnicamente la futura concessione secondo le effettive necessità.

30. La Società di Progetto La legge Merloni prevede per l’impresa singola o per il raggruppamento di imprese che si aggiudica la concessione la facoltà di costituire, dopo l’aggiudicazione, una società di progetto, ovvero una società appositamente creata per eseguire gli obblighi ed esercitare i diritti che derivano dalla concessione.

31. Risoluzione e Revoca della Concessione La concessione può cessare: • per risoluzione a causa dell’inadempimento dell’Amministrazione concedente; • per revoca da parte dell’Amministrazione per motivi di interesse pubblico; • per risoluzione a causa dell’inadempimento del concessionario.

32. Il Waste to Energy Il processo di creazione di energia dai rifiuti si presta alla realizzazione di impianti in project financing, a causa di una serie di fattori: • contesto normativo favorevole; • forte domanda di servizi di recupero e smaltimento rifiuti; • alti ricavi ottenibili.

33. Servizio Idrico Integrato Anche nel settore idrico sono realizzabili opere utilizzando il project financing, per i seguenti presupposti: • forte fabbisogno di investimenti e di riqualificazione del servizio in tempi rapidi; • tariffe relativamente stabili e prevedibili nel lungo periodo; • forte e sicura domanda da parte dell’utenza.

34. Le Infrastrutture per il Trasporto e le Infrastrutture Civili Il project financing è applicabile anche alla realizzazione di: • strade, ponti, tunnel, porti, ecc.; • parcheggi; • impianti sportivi; • strutture commerciali; • edilizia cimiteriale; • altre opere nel settore della trasformazione e del recupero urbanistico.

35. Elementi di Valutazione della Convenienza del Project Financing (1) La convenienza all’adozione dello strumento è determinata da una serie di considerazioni preventive: • può essere utilizzato soprattutto per finanziare grandi opere infrastrutturali e progetti di vasta proporzione; • è adatto alla realizzazione di opere pubbliche tariffabili (c.d. “opere calde”); • la realizzazione di opere “tiepide” o “fredde” richiede anche l’impiego di risorse pubbliche; (continua)

36. Elementi di Valutazione della Convenienza del Project Financing (2) • la dimensione degli investimenti realizzati deve essere sufficientemente alta; • è necessario prevedere in modo dettagliato ed equilibrato i fattori di rischio: • il rischio tecnologico; • il rischio ambientale; • il rischio di gestione. • il soggetto promotore deve sostenere alti costi.

37. Conclusioni Il project financing consente una piena responsabilizzazione dell’ente locale nel perseguimento dei suoi obiettivi in materia di lavori pubblici, permettendo: • di soddisfare i bisogni della collettività rendendo realizzabili progetti che altrimenti non lo sarebbero; • di reperire le risorse necessarie coinvolgendo capitali, competenze e know-how privati; • di assumere un ruolo di regolatore e non più di semplice erogatore di servizi pubblici. Il project financing consente di trovare risposte adeguate ai bisogni dei cittadini, anche in un contesto di forti tensioni finanziarie.