LA REFORMA ESTRUCTURAL DE PENSIONES EN AMERICA LATINA

1. LA REFORMA ESTRUCTURAL DE PENSIONES EN AMERICA LATINA

2. ASPECTOS DEL DEBATE MUNDIAL SOBRE LA REFORMA DE LAS PENSIONES Meta general principal: Social vs. Económica: • Originalmente el objetivo de los sistemas de seguridad social, era el de garantizar al asegurado un ingreso en caso de vejez, invalidez o muerte a través de la solidaridad intra e intergeneracional. • En los 80’ las crisis financieras, resaltaron las fallas en estos sistemas: evasión y mora, subsidios fiscales regresivos a la clase media, inversiones ineficientes, altos costos, creciente deuda actuarial, impactos negativos en el ahorro entre otros

3. Se propuso la sustitución de los sistemas de pensión públicos por privados. • Con esto se pretendió estimular el ahorro nacional y los mercados de capitales, hacer productiva la inversión crear mas empleos, impulsar el crecimiento económico, y garantizar pensiones justas y equitativas. • La réplica de la OIT y de la AISS se fundamentó en que las reformas propuestas traerían: • Incertidumbre • Complejidad en las decisiones acerca de las pensiones • Pensiones mínimas e insuficientes • Desigualdad por edad y sexo • Doble carga sobre los ya asegurados

4. El sistema financiero: Régimen de reparto vs Capitalización plena • Régimen de reparto: • Simple: La presente generación financia las actuales pensiones, mientras que las futuras generaciones, financian las pensiones de los actuales asegurados. Solidaridad intra e intergeneracional • Simple con una reserva de contingencia: A medida que la población envejece, se elevan las contribuciones. La reserva financiada por el Estado compensa estos desequilibrios.

5. Sistema de capitalización: • Capitalización plena e individual, CPI: Existe una prima fija uniforme con la que los actuales y futuros asegurados financian sus propias pensiones. No hay solidaridad • Capitalización parcial colectiva, CPC: Basado en una prima media escalonada, acumula reservas por un periodo inicial (aportes individuos), para invertirlas y con esos rendimientos y las contribuciones siguientes financiar las pensiones en ese periodo. aplica la solidaridad

6. Las evidencias muestran un impacto negativo del régimen de reparto (público) sobre el ahorro nacional, pero si un impacto positivo del CPI sobre el mercado de capitales y el ahorro nacional, cumpliendo tres condiciones: • El gobierno no puede beneficiarse del fondo de pensiones • Debe existir un mercado de capitales • Una estricta regulación estatal • Las objeciones de la OIT y la AISS son que no se ha probado el impacto positivo de la CPI sobre el ahorro nacional y que los países de Latinoamérica no han construido mercados de capitales grandes y eficientes

7. Contribuciones: No definidas vs definidas • Los sistemas públicos de pensiones no tienen contribuciones definidas, pues éstas se elevan en el largo plazo, debido a que al inicio hay pocos pensionados, pero al aumentar su número se eleva la contribución. • El sistema CPI tiene una contribución definida que en el corto plazo ha mostrado ser uniforme y no elevarse, pues no depende de la edad de la población. No obstante un aumento en la esperanza de vida, podría afectar el monto de esta contribución en el largo plazo.

8. Prestaciones: Definidas vs no definidas • Los sistemas públicos de pensiones son regulados por la ley, y su buen funcionamiento garantiza un monto determinado de pensión, en el que opera la solidaridad. • La critica del BM, es que las reglas en estos sistemas no se cumplen, el valor real de la pensión disminuye por la inflación y la solidaridad es inocua, pues existen privilegios para ciertos grupos.

9. En el sistema CPI la prestación (pensión) no esta definida pues depende del ahorro del asegurado y de los rendimientos que genere dicho ahorro. • Por tanto aun es incierto el impacto de la inflación en estos montos. Si bien no hay una solidaridad explicita esta se encuentra implícita en el subsidio que otorga • La tendencia es a que los asegurados ahorren menos, esperando que el Estado cubra el resto.

10. Administración: Privada vs Múltiple Si bien los sistemas CPI, están a menudo administrados por actores privados, en ocasiones participan en su gestión y administración, instituciones públicas. Debido a que la afiliación es obligatoria, se necesita de la participación del Estado en la regulación y supervisión para evitar que los asegurados se concentren en unas pocas administradoras de Pensiones. El BM defensor de la administración privada por considerarla mas eficiente, reconoce esta situación.

11. La independencia política del sistema La OIT y la AISS reconocen las fallas del antiguo sistema pero no creen en una reforma total. Creen que es posible corregir los viejos sistemas (reforma no estructural) así: • Haciendo más estrictas las condiciones de ingreso • Eliminando los regimenes de privilegio • Reduciendo los gastos administrativos • Reforzándo el control a la mora y la evasión • Restableciendo los equilibrios financieros y actuariales • Pagando pensiones adecuadas Para el BM son cambios positivos pero insuficientes, proponiendo reemplazar los antiguos sistemas por sistemas de CPI (reforma estructural)

12. Modelo, país y fecha de Sistema Cotización Prestación Régimen Administración inicio de la reforma financiero REFORMAS ESTRUCTURALES b Modelo Sustitutivo Privado Definida No definida CPI Privada Chile: Mayo 1981 Bolivia: Mayo 1997 México: Sept. 1997 El Salvador: Mayo 1998 R. Dominicana: 2003 - 06 Nicaragua: Marzo 2004 a Modelo Paralelo Público o No definida Definida No Pública Reparto CPI b Privado Definida definida Perú: Junio 1993 Privada Colombia: Abril 1994 a Modelo Mixto Público y No definida Definida No Pública Reparto CPI Privado Definida definida Múltiple Argentina: Julio 1994 Uruguay: Abril 1996 Costa Rica: Mayo 2001 E cuador: Enero 2004 REFORMAS PARAMETRICAS O SIN REFORMA c Brasil Público No definida Reparto o CPC Pública Definida Cuba Guatemala Haití Honduras Panamá Paraguay Venezuela MODELOS DE REFORMA EN AMERICA LATINA. Fuente: Legislación de los doce países.

13. EVALUACION DEL DESEMPEÑO Y COMPROBACION DE PRESUPUESTOS. Las reformas estructurales presuponen los siguientes efectos positivos: • La propiedad de cuenta individual, incentiva a que los trabajadores paguen puntualmente sus contribuciones • La competencia entre administradoras de pensiones debería promover la eficiencia • El incremento de las contribuciones, la reducción de costos administrativos y los altos rendimientos de las inversiones, deberían resultar en pensiones más altas.

14. Impacto en los mercados de capital y en el ahorro nacional • Fondos de pensiones más seguros • La eliminación de los privilegios y la uniformización de las condiciones de acceso generan un sistema más equitativo.

15. Impacto de las reformas de pensiones Universalidad en la cobertura • La reforma estructural y el sistema privado en vez de umentar la cobertura la ha reducido. El promedio ponderado de cobertura de la fuerza laboral en nueve países es 63% basado en afiliados y 27% basado en cotizantes, menos de la mitad. • Series históricas basadas en la cotización en Chile, el país con la reforma de más larga data, indican que la cobertura disminuyó entre 1975 y 2002.

16. PORCENTAJE DE AFILIADOS QUE SON COTIZANTES ACTIVOS EN LOS SISTEMAS PRIVADOS,1998 Fuente: AIOS 1999 a 2003, excepto Colombia que es de SBC 1999 a 2003.

17. El sistema privado se ha diseñado para una fuerza laboral formal, urbana, estable, con salario medio y alto, masculina y con alta densidad de cotización. • Pero en la región la mayoría de la fuerza laboral es informal y/o rural-agrícola, con empleo inestable, salario bajo y reducida densidad de cotización, por lo cual es muy difícil extender la cobertura del seguro social

18. PORCENTAJE DE LA FUERZA LABORAL CUBIERTA POR AMBOS SISTEMAS, ANTES DE LA REFORMA Y EN 2002, Y SECTORES DIFÍCILES DE CUBRIR EN 2000 Fuente: CEPAL

19. El impacto de la reforma en la cobertura de los ancianos sólo es posible medirlo parcialmente en Chile y Argentina. • En Chile aumentó ligeramente en 1992-2000, debido a la expansión de las pensiones asistenciales, pero la cobertura del programa contributivo disminuyó; Argentina disminuyó a un promedio de un punto porcentual entre 1994 y 1999. • La seguridad social en la región no se ha ajustado a los procesos de transformación del mercado laboral y debe hacerlo, porque posiblemente continuarán y afectarán adversamente a la cobertura

20. Igualdad, equidad o uniformidad en el trato • Las reformas estructurales, han homologado las condiciones de acceso y las normas de cálculo de las pensiones, por lo que en este sentido han reforzado el principio de igualdad • No obstante, en los sistemas privados el monto de las pensiones varía de acuerdo con el salario del trabajador, su densidad de cotización, el rendimiento de la inversión y factores macroeconómicos fuera de su control

21. AFILIADOS EN LOS SISTEMAS PÚBLICO Y PRIVADO O MIXTO, 2002 Fuentes: AIOS 2002; ANSES 2002; BCU 2002; CONSAR 2002-2003; SAFJP 2003; SAFPb 2003; SBC 2003; SBS 2003; SPa 2002-2003; SPb 2002; SPVS 2002-2003; SSS 2002

22. LIBERTAD DE SELECCIÓN DEL ASEGURADO EN LOS DOCE PAÍSES, 2003 Fuente: Legislación de los doce países.

23. COMPETENCIA ENTRE ADMINISTRADORAS EN EL SISTEMA PRIVADO, JUNIO 2003 Fuentes: AIOS 2002; ANSES 2002; BCU 2002; CONSAR 2002-2003; SAFJP 2003; SAFPb 2003; SBC 2003; SBS 2003; SPa 2002-2003; SPb 2002; SPVS 2002-2003; SSS 2002

24. A pesar de las alegadas bondades del sistema privado, las fuerzas armadas han conservado sus privilegios y han resistido las reformas • Ocho de los doce países con reforma estructural aumentaron las edades normales para el retiro, e incrementaron los años de cotización lo cual dificulta el acceso a la pensión mínima • Hay una creciente participación femenina en la fuerza laboral pero las pensiones de las mujeres son usualmente más bajas que las de los hombres

25. Las reformas han introducido varios mecanismos con impacto regresivo: • La eliminación o reducción de la cotización del empleador en cinco países pero el aumento de la cotización del trabajador en seis. • Los altos costos administrativos pagados exclusivamente por los trabajadores y la comisión fija que afectan proporcionalmente más a los trabajadores de bajo ingreso. • La transferencia de recursos fiscales a grupos de ingreso medio y alto, financiados en parte por los no cubiertos a través de impuestos al consumo, aún más regresiva cuando la cobertura es baja.

26. Suficiencia de las prestaciones • No se puede verificar el supuesto de que el monto de las pensiones privadas son y serán mejores que las públicas pues los nuevos sistemas no han madurado • Sin embargo en Chile el promedio de las pensiones privadas de vejez (63% del total) en 2001-2002 era menor que el de las públicas, y el promedio ponderado de todas las pensiones privadas era sólo 3% mayor que el de las públicas. • En los sistemas privados, el mejor ajuste de las pensiones al costo de vida es el de Chile pues se hace de manera constante a la inflación con la UF; en otros países se ajusta al IPC, al salario mínimo o al índice medio de salarios.

27. Responsabilidad del Estado, eficiencia y participación • El Estado tiene un papel importante en todos los países, con independencia del sistema. • En los sistemas privados regula y supervisa el sistema, financia sus costos de transición, y provee pensiones mínimas y asistenciales que constituyen la mayoría del total. • En los sistemas públicos el papel del Estado va desde un rol casi total (Cuba) hasta múltiples programas autónomos sin coordinación entre ellos ni supervisión estatal (Paraguay, Honduras, Venezuela).

28. Antes de las reformas todos los países tenían administración tripartita, aunque no siempre era efectiva. • Las reformas pasaron la administración a empresas privadas, aunque en la mitad de los países hay administradoras múltiples • La unificación de los programas en un sistema general de previsión social sería fundamental para garantizar los principios de universalidad, igualdad de trato, solidaridad y unidad, así como para reducir costos y extender la cobertura, a la población vulnerable

29. Sostenibilidad financiera La sustitución de un sistema de reparto por uno de CPI no resuelve los problemas del primero: • Más de la mitad de los afiliados no cotiza puntualmente al sistema; • La baja densidad de cotización provocará que el Estado financie pensiones mínimas y asistenciales agravando el déficit fiscal • El ascenso de la esperanza de vida obligará a aumentar la cotización o la edad de retiro o ambas

30. La evidencia empírica rechaza el supuesto de que la propiedad de la cuenta individual y la aplicación del principio de equivalencia en el sistema privado incentivan el pago puntual de la cotización. En siete países sólo entre 33% y 52% de los afiliados son cotizantes activos • El Banco Mundial y los partidarios de las reformas estructurales alegan que el costo fiscal de la transición gradualmente se reducirá y desaparecerá. • Sin embargo, se demostró que dicho costo es mayor a lo inicialmente previsto, y crecerá en los próximos 40 años en cinco de ocho países en que el Banco Mundial ha hecho proyecciones

31. COSTO ADMINISTRATIVO COMO PORCENTAJE DEL SALARIO EN EL SISTEMA PRIVADO, 2002 Fuentes: AIOS 2002; ANSES 2002; BCU 2002; CONSAR 2002-2003; SAFJP 2003; SAFPb 2003; SBC 2003; SBS 2003; SPa 2002-2003; SPb 2002; SPVS 2002-2003; SSS 2002

32. Promoción del ahorro nacional, el mercado de capitales y el rendimiento • Se comprobó que ha habido una notable acumulación de capital, aunque con variaciones • A fines de 2002 la acumulación más alta era 56% del PIB en Chile, en otros siete países fluctuaba entre 5% y 15.5%, y en Costa Rica era 1% debido a que su reforma es muy reciente.

33. En cuanto al impacto de la acumulación en el ahorro nacional cuatro estudios sobre Chile, concluyen que el balance neto ha sido negativo: dos estudios estimaron un promedio anual de -3% del PIB • En la mayoría de los sistemas privados no ha ocurrido una diversificación de la cartera de inversión. En cinco de nueve países entre 69% y 90% de la inversión estaba concentrada en valores públicos de deuda a fines de 2002 • El rendimiento anual promedio en el programa general de tres sistemas públicos osciló entre 6% y 10%, similares a los de siete sistemas privados, lo cual contradice el supuesto que el rendimiento de los últimos es más alto

34. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA CARTERA POR INSTRUMENTO FINANCIERO, 2002 Fuente: AIOS 2002; Colombia de SBC 2003.