Política Orçamental, Crescimento e Reformas Estruturais

1. Política Orçamental, Crescimento e Reformas Estruturais Abel M. Mateus

2. Crescimento e convergência • O ritmo de convergência de Portugal para a média da UE abrandou significativamente nos últimos anos • Enquanto que ao ritmo observado de 1987 a 1994 estaríamos na média europeia em 2014 • Ao ritmo observado em 1995-1999 e projectado pela OCDE/CE até 2003, • estaremos na média europeia em 2046 OGE 2000

3. Crescimento e convergência • A que se deve esta desaceleração? Veremos que a política orçamental e a ausência de reformas estruturais tem um forte quinhão de responsabilidade OGE 2000

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5. Índice • 1. Peso do sector público na economia e crescimento • 2. OGE e competitividade da economia • 3. RE: educação • 4. RE: saúde • 5. RE: segurança social • 6. OGE e equidade OGE 2000

6. Peso do SPA e crescimento • O peso do SPA no PIB depende de vários factores: preferência entre bens públicos e privados, orientação ideológica do governo no poder, dimensão do país, estrutura demográfica e peso do welfare state. • Um peso muito elevado do sector público, em relação ao valor esperado, é indício de: (i) uma proporção demasiado elevada de recursos está a ser deslocada do sector privado produtivo para o sector público, (ii) desincentivo para o trabalho e acumulação de capital humano devido à carga fiscal sobre o rendimento, (iii) desincentivo para a poupança e/ou investimento. • Simulações efectuadas mostram que é possível aumentar a taxa de crescimento do PIB entre 1 a 2 p.p. com uma redução substancial dos efeitos negativos referidos. OGE 2000

7. Peso do SPA e crescimento • Portugal já está entre o grupo dos países com o peso do SPA sobre o PIB mais elevado do mundo. Segundo a metodologia das Contas Nacionais, com 49,3% do PIB em 2000, já está desde 1998 acima da média da UE (46,7). • No período 1991-2000 todos os países da UE baixaram significativamente o peso do SPA no PIB (média da UE -4 p.p., Irlanda: -13 p.p.). Portugal é a excepção: aumentou o peso em 7 p.p.. • Excluindo Portugal da amostra, a lei de Wagner significa que para cada aumento em 10 p.p. na convergência para a média da UE, o peso no PIB sobe cerca de 2-3 p.p.. O peso de Portugal está pelo menos 5-9 p.p. acima do esperado. OGE 2000

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11. Peso do SPA no longo prazo • Assim como em análise de curto prazo se deve usar o conceito de déficit estrutural, no longo prazo deve usar-se o conceito de peso estrutural do SPA. • De facto, a situação ainda é mais grave no longo prazo (no que os economistas chamam no steady state) • Devido à desorçamentação uma parte significativa das despesas de capital não está nestas contas. Estimamos, por comparação com os anos anteriores, que estas andem em torno de 1,5-2 p.p.. • Os juros da Dívida Pública estão em mínimo histórico. Se tomarmos uma taxa de juro real de longo prazo de cerca de 3 a 3,5%, isto contribui para a despesa com mais 1 p.p., aos níveis actuais da Dívida. OGE 2000

12. Peso do SPA no longo prazo • Assim, estimamos que o actual peso do SPA em velocidade de cruzeiro é de 52,5 a 53% do PIB . Comparado com os actuais valores dos países nórdicos, entre os mais honestos em termos de contabilidade e gestão do sector público, só a Suécia nos bate. Passaremos a ser o segundo país da UE em peso do sector público, e os nórdicos estão na última década em acentuada redução. OGE 2000

13. Índice • 1. Peso do sector público na economia e crescimento • 2. OGE e competitividade da economia • 3. RE: educação • 4. RE: saúde • 5. RE: segurança social • 6. OGE e equidade OGE 2000

14. Competitividade • Acabámos de ver que o peso do SPA é elevado. Os últimos OGEs têm referido que a carga fiscal em Portugal é baixa. Este indicador tem significado reduzido: existem outras formas de captar recursos pelo sector público, e a despesa acaba por criar a necessidade de rendimento (problema do déficit) OGE 2000

15. Competitividade • Problema da harmonização e “concorrência fiscal” na zona do euro. Em Portugal existe uma carga fiscal sobre lucros e rendimento da empresa, como a evolução recente do IDE o demonstra (por exemplo a Irlanda tem uma taxa de imposto s/ lucros de 12,5% e Portugal tem 35%) que é um factor de perda da competitividade, sobretudo quando considerado nível e baixa qualidade das infraestruturas e serviços públicos. • A Alemanha está em vias de reduzir o IRC de 40 para 25%. • Um dos factores que introduz mais ineficiência no sistema fiscal é a dupla tributação dos dividendos. Este OGE agrava essa dupla tributação. OGE 2000

16. Competitividade • Reduzir a taxa e aumentar a base de incidência fiscal para o mesmo contribuinte não tem qualquer efeito. O modelo teórico apropriado é a Taxa Efectiva Marginal sobre Capital - devia ser obrigatório que os serviços do MF a calculasse quando propõe alterações ao imposto • A redução drástica da taxa de poupança dos particulares nos últimos anos aconselha a introduzir fortes incentivos a este fluxo. Contudo nota-se uma tendência para os reduzir. • Os impostos sobre sector financeiro são geralmente prejudiciais à poupança e introduzem distorções na afectação de recursos da poupança para o investimento. A eliminação destes impostos foi abandonada. OGE 2000

17. Competitividade: os resultados • A expansão da despesa agregada sem aumento de produtividade origina uma deterioração da posição externa da economia portuguesa • Estimativas recentes da Riqueza Nacional Líquida sobre o Exterior do FMI, baseadas no saldo acumulado da Conta Corrente da Balança de Pagamentos, incorporando os erros e omissões, mostram que depois da forte recuperação até 1993-94, a posição líquida começa a inverter a partir daquela data • A actualização da série mostra já em 2000 um valor de cerca de -41% do PIB, próximo do valor de 1981. OGE 2000

18. Competitividade: os resultados • Mas o prolongamento da tendência mostra um valor de -80% do PIB em 2004-5, valor que chega a ultrapassar o mínimo de 1984 • Mais nenhum país da UE apresenta uma deterioração tão acentuada. A Irlanda, que tinha em 1984-85 uma posição semelhante à nossa, já tem actualmente uma posição excedentária, melhorando continuadamente ao longo da última década. • Dos restantes países da UE só tinham posições dos activos externos negativos, em 1997, Suécia (-23%), Finlândia (-27%), Áustria (-13%) e Dinamarca (-8%), mas todos com tendência para baixar. Só a Grécia tem uma situação também séria com -41%. OGE 2000

19. OGE 2000 Fonte: FMI, WP 99/115, act., proj. autor desde 1997

20. A reforma fiscal que está por fazer • A moderna teoria fiscal aconselha a reduzir as taxas de imposto marginal sobre o trabalho e investimento e transferir a carga para o consumo • Seguindo esta orientação, e considerando a “concorrência fiscal”, era fundamental reduzir-se a taxa de IRC para cerca de metade e compensar a perda de receita com: (I) melhoria da administração fiscal, (ii) corte na despesa por aumento de eficiência, e (iii) aumento do IVA OGE 2000

21. Índice • 1. Peso do sector público na economia e crescimento • 2. OGE e competitividade da economia • 3. RE: educação • 4. RE: saúde • 5. RE: segurança social • 6. OGE e equidade OGE 2000

22. Reforma da educação • As modernas teorias do crescimento endógeno reconhecem a acumulação de capital humano como o factor fundamental de crescimento • Com uma escolarização média que deve rondar actualmente os 7,5 anos, Portugal está ainda longe dos 12 a 14 anos dos países mais desenvolvidos • O facto de uma grande parte da sua população activa não ter completado o ensino secundário e a enorme escassez de pessoal com qualificações técnicas intermédias são hoje largamente reconhecidos como o principal obstáculo a atingir patamares de produtividade mais elevados OGE 2000

23. O crescimento insustentável das despesas sociais • No período de 1997 a 2000 as despesas sociais cresceram a um ritmo de 17% ao ano em termos nominais, contra um crescimento médio do PIB de 7,3% • Em 2000 esta taxa de crescimento atinge cerca de 20%, quando comparado com o crescimento do PIB de cerca de 5,3% • Estudemos três sectores em particular: educação, saúde e segurança social OGE 2000

24. Despesas de Acção Social OGE 2000 Fonte: OE96 a OE2000.

25. Reforma da educação • Apesar de um substancial progresso na escolarização das novas gerações, sobretudo a nível secundário, nas últimas décadas, o gap que nos separa dos países mais desenvolvidos é enorme • Com uma proporção de gastos públicos em educação sobre o PIB de cerca de 6%, Portugal está já acima da média da OCDE. A nível do ensino primário e secundário bate já o record a nível da OCDE • Contudo, a nível mundial, prova-se que existe uma baixa associação entre despesas públicas em educação e sucesso da aprendizagem, como a seguinte passagem o demonstra • Portugal aparece entre os últimos países em índices de sucesso seja qualitativos (testes), seja quantitativos (sucesso escolar) OGE 2000

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27. Reforma da educação • E Portugal é hoje um caso paradigmático de ineficiência na afectação de recursos ao ensino. De facto, aparece entre os últimos países em índices de sucesso seja qualitativos (testes), seja quantitativos (sucesso escolar) OGE 2000

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29. Reforma da educação • Por outro lado, a tendência para um forte decréscimo do número de alunos devido a razões demográficas nas próximas duas décadas irão causar uma enorme “subemprego” de recursos, sobretudo nos sectores primário e secundário. Este problema é agravado pela redistribuição regional. • Segundo dados estatísticos da OCDE, em PPP Portugal tem ao nível primário e secundário salários de professores muito elevados. Ao mesmo tempo há um baixo investimento em equipamentos escolares (p.ex. computadores) e manutenção das escolas OGE 2000

30. Reforma da educação • Acresce que Portugal é hoje um dos países da OCDE onde existe maior discriminação contra o ensino privado - ao mesmo tempo que o Estado se demite do papel de controle de qualidade. Uma maior ajuda directa às famílias (a ajuda financeira a alunos no ensino terciário privado é apenas de 4% dos gastos públicos em Portugal contra uma média de 18% na OCDE) permitiria maior liberdade na escolha de ensino e o “voto com o bolso pela eficiência”. OGE 2000

31. Reforma da educação • O Gráfico seguinte mostra a estrutura mais enviezada dos países da OCDE contra os cursos técnicos no ensino terciário (matemática, engenharia, computadores, ciência) e uma baixa taxa de graduação. Contraste-se com o caso da Irlanda. OGE 2000

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33. Reforma da educação • Um importante estudo acabado de publicar pelo FMI recomenda contenção de custos - o país poderia atingir os mesmos níveis de escolarização com apenas metade dos gastos públicos, se fossem utilizados eficientemente. OGE 2000

34. Reforma da educação • Entre outras, podem apontar-se as seguintes medidas • adopção de um sistema baseado em objectivos e com incentivos bem definidos • aumento das horas de ensino na escola • maior participação dos pais na gestão das escolas e maior descentralização administrativa • maior flexibilidade nas regras de emprego dos professores • avaliação contínua e maior incentivo à formação de professores OGE 2000

35. Índice • 1. Peso do sector público na economia e crescimento • 2. OGE e competitividade da economia • 3. RE: educação • 4. RE: saúde • 5. RE: segurança social • 6. OGE e equidade OGE 2000

36. Reforma da saúde • Segundo as nossas estimativas, baseadas na actualização de números publicados pela OCDE, as despesas totais com saúde em Portugal devem rondar cerca de 10% do PIB nos últimos anos, com o sector público a contribuir cerca de 6,7% do PIB • Estes valores andam próximos da média da OCDE, apesar de o país ter um nível de PIB substancialmente inferior. • No período de 1995-2000 as despesas públicas com saúde cresceram a uma taxa anual semelhante à da educação: 9,7% em termos nominais. OGE 2000

37. Reforma da saúde • À semelhança da educação, existe também o potencial para um grande desperdício de gastos públicos, embora aqui os índices de output sejam mais difíceis de medir • Existe, uma baixa associação entre despesas públicas em saúde e índices sanitários, como os estudos seguintes o demonstram OGE 2000

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39. Reforma da saúde • Com o envelhecimento da população nas próximas duas décadas, e a exigência de meios de tratamento cada vez mais sofisticados continuará a existir pressão para aumento das despesas em saúde • A melhoria da qualidade nos serviços exige uma série de reformas, desde o financiamento à gestão hospitalar, aos esquemas de remuneração do pessoal e introdução de genéricos com controle dos custos em medicamentos e todas as frentes • Não é possível equilibrar todos os incentivos em causa sem uma colaboração estreita entre sector público e sector privado, nomeadamente no desenvolvimento de sistemas de seguro privados e de associações de prestação de serviços OGE 2000

40. Índice • 1. Peso do sector público na economia e crescimento • 2. OGE e competitividade da economia • 3. RE: educação • 4. RE: saúde • 5. RE: segurança social • 6. OGE e equidade OGE 2000

41. Reforma da segurança social • O pagamento de pensões e prestações sociais atinge em Portugal já o equivalente a 23,6% do PIB em 2000, registando um crescimento de 2,7 pontos percentuais desde 1995 • Apesar de as Contas Públicas apresentarem a SS como excedentária, a verdade é que o consegue a partir de transferências do OGE (não vamos entrar sobre a polémica em torno de regimes contributivos ou não, dado que se trata de um sector bem definido e distinto dos impostos para financiar serviços públicos) • O quadro seguinte mostra um déficit que se aproxima em 2000 dos 4% PIB. • Tendência para um forte agravamento do déficit nas próximas três décadas em todos os países desenvolvidos OGE 2000

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44. O déficit da segurança social • O envelhecimento da população, os regimes generosos de reformas do sector público, a desaceleração no crescimento da produtividade do trabalho e a fuga às contribuições estão na origem do elevado déficit futuro da SS • Problema geral da Europa, que só a Itália, RU e um pouco a Alemanha tentaram recentemente resolver • A reforma da SS em Portugal está em grande parte por fazer, pois as bases da reforma não resolvem o problema do déficit - onde estão o aumento das contribuições ou a redução de benefícios? OGE 2000

45. Déficit da Caixa Geral de Aposentações em crescendo • O regime de reformas do SPA português é dos mais generosos entre os países desenvolvidos. • O número de subscritores passou de 670 para 720 mil entre 1995 e 1999 • Conforme o gráfico seguinte mostra o déficit em percentagem do PIB cresceu de 1,2% em 1993 para 2,1% em 2000 • Adicionado ao déficit da SS temos já em 2000 um déficit de cerca de 6% do PIB OGE 2000

46. Subsídio do Estado para a C.G.A.Em percentagem do PIB OGE 2000 Fonte: Relatórios e Contas da C.G.A.

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48. Reforma da Segurança Social? • Embora qualquer das projecções feitas do sistema seja muito sensível às condições iniciais e às hipóteses admitidas para o crescimento da produtividade do trabalho, todas elas concorrem no sentido do estudo da OCDE. • E as reformas propostas no Livro Branco, que foram recentemente quantificadas por Pedro T. Pereira e os seus colegas mostram que o problema só é afastado no tempo entre 15 e 20 anos. Contudo, esta reforma implica já acentuada redução de benefícios: a média dos salários para cálculo da pensão sobe de 10 para 40 anos, a pensão máxima é de 5 salários mínimos, e a idade de reforma sobe 3 anos. OGE 2000

49. Reforma da Segurança Social? • Mesmo assim, o que é fundamental saber, em qualquer reforma, é o impacto sobre o bem-estar e crescimento económico. Não existe qualquer estudo neste domínio. • Um estudo feito recentemente para os EUA (Kotlikoff) mostra que a passagem de um sistema pay-as-you-go para capitalização faz baixar a taxa marginal de imposto sobre a oferta de trabalho para os trabalhadores de baixos rendimentos em cerca de metade, além de eliminar as fortes distorções nas transferências das novas para as velhas gerações. OGE 2000

50. Reforma da Segurança Social? • O sistema de capitalização, com uma transição apropriada, pode levar a um aumnento de 50% no stock de capital da economia, 16% no PIB e 10% no salário real no longo prazo. A taxa de juro real de longo prazo cai 300 pontos base. Para as gerações que nascem depois da reforma o aumento do bem-estar é de cerca de 10%, embora a geração mais velha tenha uma redução de 5%. • O sucesso de qualquer reforma da SS depende da clareza, simplicidade, abrangência e equidade com que se faça OGE 2000