POLÍTICA INTERNACIONAL

1. Universidade De São Paulo Programa de Pós Graduação em Geografia Humana Geografia Política: teorias sobre o território e o poder e sua aplicação à realidade contemporânea POLÍTICA INTERNACIONAL Prof. Titular Wanderley Messias da Costa

2. Sustenta-se em geral que a existência da sociedade internacional é desmentida em razão da anarquia, ou seja, da ausência de governo ou de regras. É óbvio que, ao contrário dos indivíduos que vivem no seu interior, os estados soberanos não estão sujeitos a um governo comum, e que neste sentido existe uma "anarquia internacional" - expressão que GoldsworthyLowes Dickinson tornou famosa. • No moderno debate sobre as relações internacionais um tema persistente tem sido o fato de que, devido a essa anarquia, os estados não formariam na verdade um tipo de sociedade, o que só poderia acontecer se eles estivessem sujeitos a uma autoridade comum. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

3. A política internacional, como toda política, consiste em uma luta pelo poder. Sejam quais forem os fins da política internacional, o poder constitui sempre o objetivo imediato. Os povos e os políticos podem buscar, como fim último, liberdade, segurança, prosperidade ou o poder em si mesmo. • Morgenthau, H.J., “A Política entre as Nações. A luta pelo poder e pela paz”, São Paulo, IOESP-UnB-IPRI, 2003, p. 49.

4. Eles podem definir seus objetivos em termos de um ideal religioso, filosófico, econômico ou social. Podem desejar que esse ideal se materialize, quer em virtude de sua força interna, quer graças à intervenção divina ou como o resultado natural do desenvolvimento dos negócios humanos. • Morgenthau, H.J., “A Política entre as Nações. A luta pelo poder e pela paz”, São Paulo, IOESP-UnB-IPRI, 2003, p. 49

5. Podem ainda tentar facilitar sua realização mediante o recurso a meios não políticos, tais como cooperação técnica com outras nações ou organismos internacionais. Contudo, sempre que buscarem realizar o seu objetivo por meio da política internacional, eles estarão lutando por poder. • Morgenthau, H.J., “A Política entre as Nações. A luta pelo poder e pela paz”, São Paulo, IOESP-UnB-IPRI, 2003, p. 49

6. Um apoio intelectual importante a essa doutrina é o que chamei de analogia interna, o argumento transferido da experiência dos indivíduos na sociedade nacional para a experiência dos estados: estes, da mesma forma que os indivíduos, só são capazes de uma vida social ordenada se, nas palavras de Hobbes, sentem respeito e temor em relação a um poder comum. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

7. No caso do próprio Hobbes e dos seus sucessores, a analogia com a sociedade nacional assume simplesmente a forma da afirmativa de que os estados, ou os príncipes soberanos, como os indivíduos que vivem fora da jurisdição de um governo, encontram-se no estado natural, que é o estado de guerra. Para Hobbes, e outros pensadores dessa escola, não deveria ou poderia existir um contrato social dos estados que pusesse fim à anarquia internacional. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

8. Das três características principais atribuídas por Hobbes ao estado de natureza só a terceira poderia ser aplicada às relações internacionais no mundo moderno - a existência de um "estado de guerra", no sentido de que há uma disposição da parte de todos os estados de fazer a guerra contra todos os demais. • Com efeito, mesmo quando estão em paz, os estados soberanos mostram a disposição de guerrear entre si, na medida em que todos se preparam para a guerra e consideram que a guerra é uma das opções que se abrem para eles. • HedleyBull – A Sociedade Anárquica

9. Tem-se argumentado que em todas as sociedades a ordem é uma forma de conduta que sustenta os objetivos primários ou elementares da vida social. Neste sentido a ordem é mantida por um senso de interesses comuns nesses objetivos elementares ou primários, por regras que prescrevem a forma de conduta que os sustentam e por instituições que tornam essas regras efetivas. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

10. Em qualquer sociedade a ordem é mantida não só pelo senso de interesses comuns de criar ordem ou em evitar a desordem, mas por regras que explicitam quais os tipos de conduta que são compatíveis com a ordem pública. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

11. Assim, o objetivo da segurança contra a violência é sustentada por regras que restringem o uso da violência; o objetivo da estabilidade dos acordos, pela regra de que os acordos devem ser cumpridos; e a meta da estabilidade da posse, pela regra de que os direitos à propriedade, pública ou privada, devem ser respeitados. Essas regras podem ter o status de lei, moral, costume ou etiqueta; ou ainda, simplesmente de regras de procedimento - as "regras do jogo". • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

12. A manutenção da ordem na sociedade internacional tem como ponto de partida o desenvolvimento, entre os estados, de um sentido dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados têm em comum a visão dessas metas como instrumentais. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

13. Sua percepção dos interesses comuns pode derivar do temor da violência irrestrita, da instabilidade dos acordos ou da insegurança da sua independência ou soberania. • Pode ter origem em um cálculo racional do desejo dos estados de aceitar restrições recíprocas à sua liberdade de ação, como pode basear-se também no tratamento dessas metas como valiosas em si mesmos, e não apenas como um meio para alcançar determinado fim: pode expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de interesses comuns. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

14. Ordem Internacional • A manutenção da ordem na sociedade internacional tem como ponto de partida o desenvolvimento, entre os estados, de um sentido dos interesses comuns como meta elementar da vida social. Por mais diferentes e conflitantes que sejam esses interesses, os estados têm em comum a visão dessas metas como instrumentais. Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

15. Sua percepção dos interesses comuns pode derivar do temor da violência irrestrita, da instabilidade dos acordos ou da insegurança da sua independência ou soberania. Pode ter origem em um cálculo racional do desejo dos estados de aceitar restrições recíprocas à sua liberdade de ação, como pode basear-se também no tratamento dessas metas como valiosas em si mesmos, e não apenas como um meio para alcançar determinado fim: pode expressar um sentido de comunidade de valores, assim como de interesses comuns. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

16. As regras de coexistência incluem também aquelas que prescrevem a conduta para sustentar o objetivo da estabilização do controle ou jurisdição de cada estado sobre o seu próprio território e a sua população. No centro desse complexo de regras está o princípio de que todos os estados aceitam o dever de respeitar reciprocamente a soberania ou jurisdição suprema de todos os demais estados sobre o seu domínio territorial e os seus cidadãos. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

17. Um corolário, ou quase corolário, desta regra fundamental é o de que os estados não devem intervir pela força ou ditatorialmente nos assuntos internos dos demais. Outra regra é a que estabelece a "igualdade" de todos os estados, no sentido de que tenham os mesmos direitos de soberania. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

18. Em terceiro lugar há o complexo de regras que regulam a cooperação entre os estados, em escala universal ou mais limitada, além da que é indispensável para a simples coexistência. Ele inclui regras que facilitam a cooperação, não apenas política e estratégica, mas também social e econômica. A expansão, neste século, das normas legais sobre a cooperação entre os estados no campo econômico, social, ambiental e das comunicações exemplifica o papel das regras de cooperação, assunto que será examinado no capítulo 6. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

19. Se as ideias da justiça entre os estados ou internacional têm um papel dominante nas circunstâncias atuais da política mundial, em que os estados são os atores mais importantes, e as ideias de justiça humana têm um papel menos importante, a noção de justiça mundial ou cosmopolita desempenha um papel ainda menor. A sociedade ou comunidade mundial, cujo bem comum ela pretende definir, por ora só existe como uma ideia ou um mito. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

20. É óbvio que a ordem internacional existente não satisfaz algumas das aspirações de justiça mais profundas e que contam com o apoio mais amplo. • Com relação ao cenário internacional contemporâneo, ele é marcado não só pelo conflito entre os estados preocupados fundamentalmente com a preservação da ordem e aqueles que atribuem prioridade às mudanças justas, como observou o professor Mazrui, mas também pela tensão inerente entre a ordem proporcionada pelo sistema e pela sociedade dos estados e as várias aspirações por justiça presentes na política mundial, manifestadas persistentemente de uma maneira ou de outra. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

21. Na sociedade internacional, como em outras sociedades, o sentido da existência de interesses comuns nos objetivos elementares da vida social não proporciona, em si mesmo, uma orientação precisa sobre as modalidades de conduta consistentes com esses objetivos; esta é a função das regras. Regras que podem ter status de direito internacional, norma moral, costume ou prática estabelecida; como podem ser simplesmente regras operacionais, "regras do jogo" desenvolvidas sem um acordo formal e até mesmo sem comunicação verbal entre as partes. • HedleyBull – A Sociedade Anárquica

22. Não é incomum que uma regra surja, em princípio, em caráter operacional, para tornar-se prática estabelecida e, tendo atingido a condição de princípio moral, incorporar-se finalmente de forma explícita em uma convenção legal. Esta parece ter sido a gênese, por exemplo, de muitas das regras que hoje fazem parte de tratados ou convenções multilaterais sobre a guerra, as relações diplomáticas e consulares e o direito marítimo. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

23. As ideias da justiça mundial ou cosmopolita só são realizáveis (se o são) no contexto de uma sociedade mundial ou cosmopolita. • O quadro da ordem internacional não é favorável às demandas pela justiça humana, que representa presentemente um ingrediente muito poderoso da política mundial. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

24. A sociedade internacional reconhece a noção dos deveres e direitos humanos que podem ser levantados contra o estado a que um determinado indivíduo pertence, mas se sente inibida de implementá-la, fazendo-o só de forma seletiva e distorcida. • Conforme observa o professor Marzui, se assim fosse, a Carta das Nações Unidas daria um lugar de honra aos direitos humanos em lugar da preservação da paz e da segurança. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

25. No atual contexto da ordem internacional há outro obstáculo à realização da justiça humana. Quando as questões relativas à justiça humana ganham uma posição preeminente na agenda da discussão política mundial, isto se deve ao fato de que determinados estados adotam a política de levantar esses temas. • HedleyBull – A Sociedade Anárquica

26. Terminada a Primeira Guerra Mundial o mundo ouviu falar na culpa do Kaiser pela guerra, e depois da Segunda Guerra Mundial testemunhou o julgamento e a punição de líderes e militares alemães e japoneses por crimes de guerra e crimes contra a paz. Mas não houve julgamento e punição dos líderes e militares norte-americanos, ingleses e soviéticos que, prima facie podem ter tido a mesma culpa de Göering, Yamamoto e outros em desrespeitar suas obrigações humanitárias. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

27. O que não significa que a ideia de julgar e punir criminosos de guerra mediante um processo internacional seja injusta ou imprópria, mas o certo é que ela é aplicada seletivamente. O fato de que essas pessoas, e não outras, foram processadas pelas potências vitoriosas foi um mero acontecimento no âmbito da política de poder. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

28. A ordem internacional não proporciona nenhuma proteção geral e abrangente dos direitos humanos, mas somente uma proteção seletiva determinada não pelos méritos de cada caso, mas pelas circunstâncias variáveis da política internacional. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

29. Há ainda outro obstáculo. Mesmo nos casos em que a sociedade internacional permite uma ação orientada para a realização da justiça humana, em consequência das circunstâncias flutuantes da política internacional, a ação não é exercida diretamente sobre determinados indivíduos, mas por meio da mediação de estados soberanos, que a adapta a seus próprios objetivos. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

30. Considere-se, por exemplo, o papel desempenhado na ordem internacional pela instituição do equilíbrio de poder. • É uma instituição que pode violar as noções corriqueiras de justiça ao sancionar a guerra contra um estado cujo poder ameaça tornar-se preponderante, sem haver praticado qualquer transgressão legal ou moral, sacrificando os interesses dos pequenos estados, que podem ser absorvidos ou fracionados para servir aos interesses do equilíbrio de poder; ou, no caso do "equilíbrio do terror" - sua variante contemporânea - pelo aumento e a exploração do risco da destruição. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

31. Apesar de tudo, trata-se de uma instituição que tem hoje e teve no passado um papel fundamental na preservação da ordem no sistema internacional. • Considere-se também o papel de outra instituição: a guerra. A guerra desempenha também um papel fundamental na manutenção da ordem internacional, no fortalecimento do direito internacional, na preservação do equilíbrio de poder e na realização de mudanças consideradas consensualmente como justas. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

32. Ao mesmo tempo, a guerra pode ser um meio para subverter as regras do direito internacional, para prejudicar o equilíbrio de poder e impedir mudanças justas, ou para promover mudanças que sejam injustas. Por outro lado, a guerra é um meio que, uma vez empregado, justa ou injustamente, pode desenvolver um momentum próprio, deixando de ser um instrumento administrado por aqueles que a iniciaram, transformando-os e modificando de forma surpreendente a situação em que se encontram. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

33. Consideremos novamente o direito internacional. Ele santifica o status quo sem proporcionar um processo legislativo pelo qual suas normas possam ser alteradas pelo consentimento geral, provocando assim pressões para que a lei seja violada em nome da justiça. Em seguida, quando ocorre essa violação, e uma nova situação é criada pelo triunfo não necessariamente da justiça, mas da força, o direito internacional passa a aceitá-la como legítima, e aceita também os meios empregados para efetuá-la. No dizer de Mazrui, o direito internacional condena a agressão, mas quando ela tem êxito deixa de ser condenada. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

34. Além disso, contrariamente a muitas ideias superficiais sobre o assunto, essa tendência do direito internacional para se acomodar à política de poder não é um defeito infeliz mas remediável, que pudesse ser corrigido pelas boas obras de algum professor de direito internacional, de espírito elevado, ou por algum relatório engenhoso de uma Comissão de Direito Internacional. • Há muitos motivos para acreditar que esta característica do direito internacional, que o coloca em conflito com a justiça elementar, é essencial para o seu funcionamento; que se deixasse de existir o direito internacional perderia todo contato com a realidade, inviabilizando o seu papel. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

35. Em terceiro lugar há a posição liberal ou progressista, que sempre representou uma matriz importante no pensamento sobre a política externa no Ocidente. Talvez sem negá-la completamente ela reluta em aceitar a ideia de que haja, necessariamente, na política mundial um conflito entre a ordem e a justiça, e está sempre em busca de modos de conciliar esses dois valores. • HedleyBull – A Sociedade Anárquica

36. Está claro que as exigências de preservação da ordem e de promoção de mudanças justas na política mundial não se excluem mutuamente, e que poderá, às vezes, haver condições de conciliá-las. Para ser duradouro, qualquer regime que proporcione ordem na política mundial precisará responder, pelo menos em certa medida, às demandas por mudanças justas. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

37. Em consequência, uma busca esclarecida da ordem levará em conta essas demandas. Da mesma forma, a exigência de mudanças justas precisará levar em conta a manutenção da ordem internacional. Com efeito, mudanças realizadas só estarão garantidas se forem incorporadas em algum regime que proporcione ordem à sociedade internacional. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

38. Algumas vezes é possível provocar urna mudança considerada justa com o assentimento das partes afetadas e, neste caso, não haverá qualquer prejuízo para os fundamentos da ordem internacional. A liberação dos povos africanos e asiáticos dos impérios coloniais europeus foi acompanhada por violência e desordem, e aqueles que lutaram contra o domínio colonial subordinaram conscientemente a ordem à justiça. • HedleyBull – A Sociedade Anárquica

39. O conflito entre a ordem internacional e as exigências de mudanças justas surjam nos casos em que não há esse consenso sobre o que a justiça implica, e quando pressionar pela justiça significa reabrir questões que o pacto da coexistência dos estados não permite que sejam abertas e discutidas. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

40. Assim, por exemplo, se houvesse consenso nas Nações Unidas, incluindo todas as grandes potências, em favor da intervenção militar na África do Sul destinada a assegurar a autodeterminação e os direitos políticos da população negra, uma tal intervenção poderia não ser considerada uma ameaça à ordem internacional, sendo vista até mesmo como um reforço a essa ordem por confirmar um novo grau de solidariedade moral entre os estados. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

41. Considere-se por outro lado a função exercida na manutenção da ordem internacional pela posição especial das grandes potências. Elas contribuem para a ordem internacional mantendo os sistemas locais de hegemonia dentro dos quais a ordem é imposta a partir de cima, colaborando para administrar o equilíbrio global de poder e, de tempos em tempos, impondo sua vontade coletiva a outros estados. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

42. Quando prestam esses serviços à ordem internacional as grandes potências o fazem ao preço de uma injustiça sistemática com relação aos direitos dos estados menores: a injustiça sentida pelos estados que estiveram sob a hegemonia soviética na Europa Oriental ou que se encontram sob a hegemonia norte-americana no Caribe. Injustiça que foi incorporada à Carta das Nações Unidas, quando prescreve um sistema de segurança coletiva que não pode funcionar contra as grandes potências, a mesma injustiça sofrida pelas pequenas potências quando as grandes entram em acordo para chegar a uma decisão que contraria os interesses dos pequenos. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

43. Em um plano abstrato, não há incompatibilidade geral entre a ordem, no sentido em que foi aqui definida, e a justiça em qualquer um dos sentidos em que a consideramos neste trabalho. • Hedley Bull – A Sociedade Anárquica

44. Com base nesse princípio, toda iniciativa de um grupo de estados que vise estabelecer uma determinada modalidade de arranjo, ou de concertação no interior do sistema internacional, emprestando-lhe de algum modo formas de regulação (governança) e objetivos comuns, mesmo que sejam expressos em acordos - temporários ou permanentes, limitados ou amplos - só poderá obter sucesso caso sobrevenham algumas das seguintes condições. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

45. Em primeiro lugar - e este é um pressuposto inegociável – quando todos os membros do sistema de estados concordarem em respeitar a soberania e a independência dos demais. • Segundo, quando esses estados definirem um campo de entendimentos em torno de um ou mais objetivos comuns que, malgrado a inevitável renúncia de parcelas das suas respectivas soberanias (ou das suas reservas de poder) nessa empreitada, poderão decidir por fazê-lo, por entenderem que, na hipótese de que se tais objetivos forem alcançados, pelo esforço compartilhado, os seus eventuais ganhos poderão superar essas presumidas perdas. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

46. Em terceiro, na hipótese de que um ou um grupo de estados sejam compelidos, nos casos de derrotas militares ou mediante mecanismos de coerção explícita ou dissuasão de uma ou mais potências, a aceitar eventuais acordos contendo potenciais ou reais impactos na diminuição do seu poder no cenário internacional. • Quarto, quando tais processos de entendimento não só possuam potencial de contribuir para a limitação do uso recíproco da força e a manutenção da paz (também um dos princípios desse sistema), como também coincidam em linhas gerais com os objetivos desse ou de um grupo de estados. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

47. De acordo com uma abordagem ligeiramente distinta dessas duas anteriores, conhecida como racionalista (alguns preferem chamá-la de weberiana), é notável a percepção de que, em não havendo uma autoridade central nesse sistema, cresce a importância do papel atual de um conjunto de valores que tenderiam a influenciar a ordem internacional, sobretudo mediante a ação das suas instituições multilaterais, os quais expressariam metas ou um sentido de interesses comuns, regras comuns e compromissos com instituições comuns entre os estados, que poderão ser instrumentais (derivadas de um cálculo baseado na sua análise do cenário externo) ou, simplesmente, motivados pela sua adesão a um conjunto de valores internacionais que coincidam com os da sua própria sociedade nacional. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

48. Desse campo de valores supranacionais derivam, por exemplo, os fundamentos do direito internacional que expressam, dentre outros, o princípio da igualdade entre os estados. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

49. Trata-se, portanto, pelo menos na aparência, da recorrência histórica de um círculo de fogo do qual o sistema internacional não consegue escapar, ou seja, de que apesar dos inegáveis avanços obtidos nas últimas décadas em direção à construção de uma comunidade internacional baseada em valores e interesses comuns (a paz, a segurança, a liberdade, a justiça e o bem estar material, por exemplo), a ideia de uma convivência pacífica e duradoura entre os povos ainda depende, fundamentalmente, de um jogo político-estratégico com poucos atores, regras antigas, consolidadas e em geral não escritas, do qual essa comunidade – expressa em indivíduos e em sociedade civil - participa muito pouco. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência

50. É um quadro político marcado pela ambiguidade, ou seja, pela complexa combinação entre progresso e persistência, à imagem dos processos de orogênese e de erosão que ao longo das eras geológicas modificam, desgastam e modelam o relevo, mas que, por mais intensos que sejam, são incapazes de afetar o núcleo duro da terra. • O hard core dessas relações políticas entre estados-nações – e especialmente no que se refere às grandes potências – continuaria sendo, desse modo, essencialmente uma política de poder que se expressa concretamente na possibilidade sempre presente do emprego da força militar, seja sob a forma de mecanismos de dissuasão, seja pela coerção, ou seja, o uso da força. • Wanderley M. Costa – Tese Livre-Docência