Propuestas de corto, mediano y largo plazo

1. Análisis de la viabilidad de la participación de instituciones privadas en la certificación del cumplimiento de condiciones de seguridad en defensa civil, como parte de la evaluación para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento Propuestas de corto, mediano y largo plazo Angélica Matsuda M. Junio 2011

2. Contenido • Punto de partida • Problemática de las ITSDC • Experiencias previas de participación del sector privado • Propuestas de solución • Próximos pasos

3. I. El punto de partida • “ Las inspecciones técnicas son el principal cuello de botella de las licencias de funcionamiento” • “ Los empresarios no tienen ninguna conciencia de la seguridad” • “ Los inspectores técnicos demandan exigencias que no tienen sentido” • “ Cuando ocurre una desgracia, allí se acuerdan de la importancia de Defensa Civil”

4. ITSDC ¿versus / para? desarrollo de negocios ESTADO • Débil planificación y estrategia general • Prevención / reacción • ITSDC como trámite • Seguridad en la apertura / vida del negocio • No predica con el ejemplo • 4 de 25 oficinas de INDECI tienen Certificado de Defensa Civil • 65% de los municipios urbanos no cuentan con señalización de seguridad básica • Carencia de mecanismo de seguimiento y monitoreo • Escasas acciones de promoción y difusión de la seguridad • Estado fiscalizador de la seguridad / promotor de la seguridad Incumplimiento en la señalización en los gobiernos locales

5. ITSDC ¿versus / para? desarrollo de negocios SECTOR PRIVADO • Débil percepción relación ITSDC – seguridad – rentabilidad del negocio • ITSDC como trámite para apertura de negocio y medio de recaudación gobierno municipal • Medianas y grandes empresas: relación más clara entre ITSDC – seguridad clientes, empleados y patrimonio / Medidas son exageradas • Microempresas: escasa relación entre ITSDC – seguridad – negocio / Solo es trámite • No se entiende el impacto de determinadas medidas: ¿seguridad o estética? • Sanciones y responsabilidades no son incentivo claro para cumplir normas de seguridad

6. El resultado: Círculo vicioso de la informalidad e inseguridad NEGOCIOS INSEGUROS NEGOCIOS INFORMALES MEDIDAS DE SEGURIDAD EXIGENTES ESTANDAR COSTO DE CUMPLIMIENTO ES ALTO

7. Contexto institucional y legal Consultoría Diagnóstico Propuestas Ley SINAGERD Ley 29664 Reglamento SINAGERD Transferencias de competencias DS Nº 053-2010-PCM Nuevas autoridades municipales y regionales Feb Abr Mar Nov 2010 Ene 2011 May Jun Jul Dic

8. II. Problemática de las ITSDC COMPETENCIAS INSTRUMENTOS RENDICIÓN DE CUENTAS ITSDC PROCESOS MONITOREO Y EVALUACIÓN RECURSOS FINANCIEROS RECURSOS HUMANOS

9. Competencias GOBIERNO LOCAL ITSDC básica ITSDC eventos =<3000 pers. • 2008: Concluyó proceso de transferencias en materia de Defensa Civil • TUPAs no han sido totalmente actualizados al proceso de transferencia • Rol de Direcciones Regionales de INDECI no es claro • Depende de liderazgo de INDECI y autoridades en la zona • Confusión de los empresarios sobre roles GOBIERNO REGIONAL ITSDC detalle y multidisciplinaria ITSDC eventos >3000 pers. DIR. REGIONAL INDECI Regiones: Asesor/ acompañante Lima: ITSDC detalle y multidiscip. INDECI – Unidad de IT Procesamiento recursos administ. Seguimiento inf. básica

10. Formas de corrupción Instrumentos Código Nacional de Electricidad • Existe una diversidad de normas consideradas de seguridad en Defensa Civil, producidas por diversas entidades. • A pesar del Manual de ITSDC, existe mucha discrecionalidad de los inspectores técnicos sobre lo que debe aplicarse. • Tipos de inspección consideran básicamente metraje y capacidad de almacenamiento. No se considera realidad territorial existente y otros criterios de riesgo. Reglamento Nacional de Construcción Reglamento Nacional Edificaciones Normas de seguridad en Defensa Civil Normas MTPE Normas Técnicas Normas de DISCAMEC Normas MINEDU Normas OSINERGMIN 10

11. Formas de corrupción Procesos • Escasa comunicación entre el gobierno regional y local respecto a las ITSDC. No es claro que las ITSDC del gobierno regional son parte del mismo proceso de LF del gobierno local. Mucho más escasa aún es la comunicación con otras entidades sectoriales. • Ley Marco de Licencia de Funcionamiento y el Reglamento de ITSDC: plazos máximos y requisitos en cada tipo de inspección. • El trámite de ITSDC básica ex ante no se ha incorporado totalmente al proceso de licencias de funcionamiento. • En los gobiernos locales, la orientación se ha traducido en algunos casos en mejoras en infraestructura o mobiliario pero se ha descuidado la calidad de la orientación. • No ha habido una transferencia de conocimientos básicos de las ITSDC del área de Defensa Civil al área de licencias de funcionamiento. • En los gobiernos regionales, no existen cartillas ni material informativo que pudiera ayudar al empresario a entender lo básico de la larga lista de requisitos que debe cumplir. • Empresarios recurren a un mercado de asesores no siempre bien calificados o a los propios inspectores para que los asesoren; y en ambos casos, el número de observaciones luego de las inspecciones son siempre altas. 11

12. Formas de corrupción Procesos • Costos: • ITSDC ex ante: costos se establecen de manera separada al de las licencias. • ITSDC de detalle o multidisciplinaria: heterogéneos y difieren de los montos máximos establecidos en las normas. • Capacidad fiscalizadora y sancionadora limitada • Alto porcentaje de observaciones: • Desconocimiento de los empresarios de lo que deben cumplir y no saber a quién acudir, • Reglas poco claras que facilitan la discrecionalidad de los inspectores para interpretar lo que es una medida indispensable • Incentivos perniciosos de la relación entre pago de las inspecciones y remuneración de los inspectores. • La falta de claridad con la que se transmiten las observaciones al administrado complica posteriormente la subsanación. • En algunos gobiernos regionales, los Certificados de ITSDC de detalle y multidisciplinaria no son firmados por los Jefes de la Oficina de Defensa Civil. 12

13. Formas de corrupción Recursos humanos • El requisito de constancia de adscripción para la acreditación y registro en el padrón no resulta útil para efectos de control del desempeño de las ITSDC ni de los inspectores y limita aún más el escaso número de inspectores disponibles en una localidad. • Las capacitaciones y la actualización periódica de conocimientos, criterios y casuística a los inspectores son cada vez más escasas: Calidad • Carencia de mecanismo de monitoreo del desempeño de los inspectores que permita seguir la actuación de cada inspector técnico, generar rankings de desempeño y tomar acciones correctivas. • Los inspectores cumplen un doble rol de asesor e inspector técnico que podría estar generando algunos problemas de conflictos de interés encubiertos. 13

14. Formas de corrupción Recursos financieros • En general, recursos de las áreas de defensa civil provienen estrictamente de los ingresos por inspecciones. El margen de dichas áreas para fortalecer sus acciones de prevención y verificación de oficio es muy limitado. • La vinculación directa entre el costo de cada visita de ITSDC y el honorario del inspector técnico genera un incentivo pernicioso para que siempre existan observaciones. 14

15. Formas de corrupción Monitoreo y Evaluación / Rendición de cuentas Monitoreoy Evaluación Rendición de cuentas • No existe un sistema de información mínimo de seguimiento de las ITSDC, su calidad y efectos en la seguridad de los locales. • Desarrollo de aplicativos para recoger información han sido infructuosos: no hay estrategia de incentivo para que alimenten con información. • Mecanismo de rendición de cuentas para proteger a usuarios está basado en relaciones informales. • Poca credibilidad en el proceso • Percepción de poder excesivo por parte de los inspectores. 15

16. III. Experiencias participación del sector privado • Internacionales: BRASIL • Nacionales: OSINERGMIN – Gas natural

17. Experiencias internacionales Tipos de esquemas de ITSDC en países analizados Fuentes: Páginas web institucionales varias Elaboración: Propia

18. Requisitos Quién inspecciona Criterio Tipo de licencia Declaración de Licencia de Operación DDJJ Capacidad >= 100 personas DDJJ Certificados de condiciones de seguridad Ingeniero de seguridad • Giros “compatibles • con el barrio residencial” • y que no causa • efectivo nocivo • al barrio residencial Permiso de operación Capacidad >=250 personas DDJJ Certificados de condiciones de seguridad Profesionales acreditados ante el Consejo Regional de Ingeniería, Arquitectura y Agronomía (CREA). Autorización eventos públicos temporales Caso BRASIL: Municipalidad de Sao Paulo • Existencia de tramos en la inspección, con participación gradual de sector privado. • Criterios de “riesgo” basados en capacidad de aforos y concepto de “compatibilidad con el barrio residencial” (se incluye clubes deportivos, talleres de mecánica o colegios, que normalmente en el Perú serían considerados como de alto riesgo). • LF es gratuita pero se obliga a estar al día con obligaciones tributarias municipales.

19. Experiencias nacionales • Esquema de ITSDC vigente, basado en “acreditaciones” de profesionales individuales • No emiten certificados de ITSDC • Debilidades: calidad, incentivo perverso de remuneraciones • Ventajas: “Bolsa” de RR. HH. disponibles para atender demanda de ITSDC • Subcontratación de empresa para ITSDC: Municipalidad de Lima • No emiten certificados de ITSDC • Debilidades: compromiso, calidad, deficiente mecanismo de comunicación, control y monitoreo de la empresa por parte de la Municipalidad. • Ventajas: Descongestión de la carga de ITSDC de la municipalidad • Esquema de acreditación de organismos de inspección y de certificación de empresas: OSINERGMIN

20. Acreditación de organismos de inspección Acreditación de organismos de certificación de personal Empresas supervisoras explotación, procesamiento, transporte y distribución Empresas inspectoras comercialización Empresas certificadoras Instaladores de GN Registro de OSINERGMIN Profesionales expertos(estudios de riesgo y planes de contingencia) Certificado de competencia técnica CERTIFICADO DE CONFORMIDAD OSINERGMIN emite ITF (Infome Técnico Favorable) REGISTRO DE OSINERGMIN Caso: OSINERGMIN – Gas natural OSINERGMIN: supervisión del cumplimiento de normas de las empresas concesionarias u operadoras de las instalaciones de gas natural.

21. IV. Propuestas de solución • Corto Plazo: Reformas al actual esquema • Mediano Plazo: Piloto con participación del sector privado • Largo plazo: Expansión de la participación del sector privado

22. Propuesta de CORTO PLAZO (1/4) OBJETIVO:Reformas al esquema actual de ITSDC, a cargo del Estado AMBITO DE APLICACION: Nacional • ENFOQUE DE LA PROPUESTA: • Incorporar a todas las ITSDC en el proceso de LF en las municipalidades. • Revisar y mejorar los instrumentos de las ITSDC: predictibilidad de los resultados de las inspecciones y reducción de discrecionalidad. • Fortalecer la calidad de las asesorías a usuarios: mejor entendimiento de las medidas de seguridad y mejor preparados para las ITSDC. • Desarrollar sistema de monitoreo efectivo del proceso y del accionar de los inspectores. • Desarrollar e implementar mecanismos de rendición de cuentas efectivos.

23. Propuesta de CORTO PLAZO (2/4) MEDIDAS ESPECÍFICAS: • Trasferencia de la competencia de las ITSDC de detalle y multidisciplinarias de los gobiernos regionales a los gobiernos locales. • Revisar Ley Marco de Licencia de Funcionamiento y el Reglamento de ITSDC: costos máximos, sinceramiento de tiempos y requisitos • Revisar Manual de ITSDC • Revisar criterios y elaboración de matriz de riesgo • Fortalecimiento del proceso de orientación sobre las ITSDC: • Intercambio de información entre entidades involucradas en el proceso de licencias y de ITSDC. • Guía y materiales de difusión y capacitación en temas de seguridad a los usuarios • Capacitación de personal de orientación de licencias en temas de seguridad de defensa civil • Registro y empadronamiento de asesores en seguridad • Fortalecimiento del cuerpo de inspectores técnicos: más capacitaciones y con más casuística. • Sistema de indicadores base a ser monitoreados • Mecanismos de evaluación del desempeño de las áreas de defensa civil • Mecanismos de evaluación del desempeño de inspectores • Mecanismo de rendición de cuentas • Sanciones (gradualidad) Competencia Instrumentos Procesos RR.HH. M&E Rendición cuentas

24. Propuesta de CORTO PLAZO (3/4) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA:

25. Propuesta de CORTO PLAZO (4/4) Factibilidad de la propuesta: ¿Todos los gobiernos locales pueden asumir las ITSDC de detalle y multidisciplinaria? • Los inspectores técnicos son del Registro de inspectores acreditados por INDECI que utiliza tanto la municipalidad y el gobierno regional. • El proceso de licencias de funcionamiento en el gobierno municipal no se modifica. • Las ITSDC de detalle y multidisciplinaria seguirían la ruta de las ITSDC básicas ex ante. • Se sinceran los requisitos, costos y plazos

26. Propuesta de MEDIANO PLAZO (1/7) OBJETIVO:Incorporar la participación del sector privado en el proceso de las ITSDC de detalle y multidisciplinaria, sin eliminar el rol del estado en las inspecciones AMBITO DE APLICACION: Piloto de inspecciones para Lima Metropolitana • ENFOQUE DE LA PROPUESTA: • Mejora de la calidad de las inspecciones • Piloto en Lima Metropolitana: Indecopi acredita organismos de inspección privados para ITSDC de detalle y multidisciplinaria. • Los usuarios pueden elegir libremente entre el Estado o los organismos privados acreditados para pasar por una ITSDC de detalle o multidisciplinaria. • En el resto del país, todas las ITSDC se continúan efectuando por el Estado. • Mejora de la calidad de las asesorías en seguridad • Implementar el Registro de asesores de seguridad en defensa civil certificados.

27. Propuesta de MEDIANO PLAZO (2/7) Mecanismo de inspección a través de organismos de inspección acreditados, en competencia con la Municipalidad • ¿Por qué Lima? • Mercado • Capacidad INDECOPI • ¿Por qué ITSDC detalle/ multidisciplinaria? • Tiempo Vs Costo • Certificado

28. Propuesta de MEDIANO PLAZO (3/7) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA PILOTO CON PARTICIPACIÓN PRIVADA EN ITSDC:

29. Propuesta de MEDIANO PLAZO (4/7) Implementación del Registro de Asesores certificados de seguridad en defensa civil (alcance nacional)

30. Propuesta de MEDIANO PLAZO (5/7) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE ASESORES CERTIFICADOS:

31. Propuesta de MEDIANO PLAZO (6/7) MEDIDAS ESPECÍFICAS: • Modificación de normas: régimen de coexistencia de inspecciones públicas y privadas en el caso de Lima Metropolitana. • Elaboración de procedimientos específicos para la acreditación y las actividades a desarrollar por los organismos de inspección acreditados • Implementación del procedimiento para la acreditación de organismos de certificación de personal para asesores en Seguridad en Defensa Civil. Alternativas: • Indecopi delega a INDECI facultad de acreditar organismos de certificación para asesoría • Indecopi acredita a INDECI o colegios profesionales como organismo certificador de personal para asesorar en materia de seguridad en Defensa Civil. • Implementación del Registro de Organismos de inspección técnica y del Registro de Asesores de Seguridad en Defensa Civil Certificados.

32. Propuesta de MEDIANO PLAZO (7/7) MEDIDAS ESPECÍFICAS: • Reducción de observaciones y eliminación de vinculación entre costo de observaciones y remuneración de inspectores: • Mecanismo cruzado en el que el costo de inspección adicional por una observación es compartido por la empresa inspeccionada y la empresa certificada asesora. • Fijación de la remuneración del inspector técnico en la municipalidad por caso con informe culminado y no por visitas a los establecimientos. • Implementación de mecanismo de supervisión de organismos de inspección y empresas certificadas de asesoría: obligaciones, responsabilidad, infracciones y sanciones. Algunas infracciones: • Coludirse con los administrados bajo cualquier circunstancia que genere beneficios o derechos a éstos, no conformes a las normas establecidas. • Realizar acciones de inspección en temas para los cuales no fue designado. • Aceptar de los administrados o sus representantes cualquier donación, atención, agasajo, obsequio por el ejercicio de sus funciones. • Intimidar de alguna manera a quien desee plantear una queja administrativa o contradecir sus decisiones. • Las sanciones pueden ser graduales desde amonestaciones hasta llegar a la inhabilitación.

33. Propuesta de LARGO PLAZO (1/5) OBJETIVO:Expansión o terciarización total de las ITSDC, en función a piloto AMBITO DE APLICACION: En función a resultados del piloto • ENFOQUE DE LA PROPUESTA: • En un esquema de terciarización de las ITSDC, el rol fundamental del Estado está en contar con un sistema de información y supervisión que permita: • Evaluar el desempeño de las inspectoras acreditadas • Evaluar el desempeño de las asesoras certificadas • Tomar acciones correctivas para mantener los Registros de inspectores acreditados y de asesores certificados con la óptima calidad • Evaluar el efecto de las ITSDC en las condiciones de seguridad

34. Propuesta de LARGO PLAZO (2/5) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE TERCIARIZACIÓN DE LAS ITSDC: • ¿Qué problemas no se resuelve con la participación del sector privado y que son de exclusiva competencia del Estado? • Definición de la estrategia del Estado frente a los temas de seguridad y desarrollo empresarial: Rol fiscalizador / promotor • Delimitación de competencias entre los distintos actores involucrados en las ITSDC. • La adecuación y revisión de los instrumentos vinculados a las ITSDC (ligado a estrategia) • Definición e implementación de mecanismos de rendición de cuentas. • Definición de un sistema integral de información y monitoreo de las inspecciones.

35. Propuesta de LARGO PLAZO (3/5) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE TERCIARIZACIÓN DE LAS ITSDC: • ¿Qué problemas sí resuelve la propuesta de participación privada que es difícil mejorar desde el estado? • Calidad: inspecciones técnicas y asesoría, por acreditación y certificación. • Recursos humanos:Cantidad y calidad de inspectores y asesores • Agilidad: Análisis, evaluación y toma de decisiones. • Recursos financieros: Se libera al Estado recursos para supervisión de un reducido número de empresas acreditadas. • Sistema de M&E adecuado y eficiente, al liberarse tiempo del Estado, antes encargado de las inspecciones una a una de cada empresa.

36. Propuesta de LARGO PLAZO (4/5) ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE TERCIARIZACIÓN DE LAS ITSDC: ¿Es viable la propuesta? • Riesgos asociados • “No hay una oferta suficiente de empresas interesadas”: • 2,700 inspectores actualmente “acreditados” por INDECI (1/3 está adscritos a Lima). Disposición a acreditarse solos o asociados. • Sondeo en Lima de “asesores de seguridad en defensa civil” : 14 de 20 están interesados en acreditación / certificación. • Empresas ya acreditadas • “Costos altos” • ITSDC detalle prom: S/1000 • Costo asesor: S/1,500 – 4000 • Tiempo de implementación: prioridad Riesgos no descartan a priori propuesta: • Propuesta escalonada y gradual • Implementación agenda que prepare camino para evaluación de incorporación sector privado

37. Propuesta de LARGO PLAZO (5/5) MEDIDAS ESPECÍFICAS: • Evaluación de los resultados del piloto aplicado a Lima Metropolitana • Implementación del nuevo diseño mejorado de ambos mecanismos de acreditación de organismos de inspección y certificación de organismos asesores de seguridad en defensa civil. • Mejora de los mecanismos de supervisión de las empresas inspectoras acreditadas y de las asesoras certificadas: • Sistema de comunicación eficaz • Visitas aleatorias de los gobiernos locales • Indicadores objetivos para evaluar desempeño • Renovación periódica de acreditaciones y certificaciones • Revisión y mejora del sistema de infracciones y sanciones para los acreditados como para los certificados, balanceándolo con un mecanismo de incentivo al buen desempeño. • Implementación de sistema integral de información a nivel descentralizado, para control de indicadores de proceso y resultados. • Área de Defensa Civil se financia del presupuesto central de la municipalidad

38. VI. Próximos pasos

39. Próximos pasos • Creación de mesa de trabajo sobre ITSDC, liderada por PCM, y con la participación de CENEPRED, INDECI, Ministerio de Vivienda, Saneamiento y Construcción, Ministerio de Energía y Minas, MEF, Consejo Nacional de Competitividad, representantes de gobierno regional y local, INDECOPI, y otras entidades involucradas en el tema: estrategia, competencias. • Elaboración de agenda de trabajo, con asignación de responsabilidades y plazos. Las propuestas específicas aquí sugeridas podrían servir de base para agenda de trabajo inicial. • Distribución de tareas en comisiones de trabajo por temas: Reglamento y Manual de ITSDC, elaboración de normas técnicas, Sistema de Monitoreo, Sistema de Rendición de Cuentas, evaluación de transferencia de competencias de las ITSDC de detalle o multidisciplinaria del gobierno regional al gobierno local, etc. • Sensibilización y comunicación de la estrategia, procedimientos, acciones en materia de seguridad en defensa civil a los órganos involucrados, en particular, a los órganos ejecutantes. • Elaboración de normas y mecanismos de implementación.

40. Muchas gracias angelica.matsuda@gmail.com Junio 2011