La disciplina normativa dei servizi pubblici. Cenni storici

1. La disciplina normativa dei servizi pubblici. Cenni storici • La disciplina normativa dei vari servizi pubblici (trasporti, telefonia, poste, ecc.) si è formata in Italia nei primi decenni del XX secolo. • Il regime tradizionale dei servizi pubblici era caratterizzato dalla riserva originaria o esclusiva di determinate attività in capo allo Stato, con l’effetto di privare tutti i soggetti della legittimazione ad essere imprenditori nel settore riservato. • Questo regime è stato consacrato dall’art. 43 Cost.

2. Forme di gestione • Diretta • (Es. fino al 1985, anno in cui viene creato un apposito ente pubblico, il Ministero dei trasposti gestiva direttamente le ferrovie dello stato mediante l’apposita Azienda autonoma). • Indiretta • (Es. dal 1992 le Ferrovie dello stato sono affidate ad apposito ente pubblico; ENEL; ENI). • In concessione • l’attività viene attribuita mediante provvedimento amministrativo a società che svolgono in forma imprenditoriale il servizio e che sono sottoposte a vigilanza e controllo da parte del concedente. • La concessione a sua volta poteva essere data: • a privati (Es. per il trasporto automobilistico di linea). • a società formalmente private, ma in realtà in mano pubblica (Es. RAI, Telecom Italia, Alitalia, Trenitalia).

3. Incongruenze del regime tradizionale • Il sistema presentava non poche incongruenze. Lo Stato infatti prima operava un’esclusione mediante la riserva originaria, ma poi ricorreva a società (formalmente private) per la gestione dei servizi. • Il regime della riserva originaria era poi in contrasto con la disciplina della concorrenza (ingresso nel mercato e fissazione dei prezzi).

4. Influenze del diritto comunitario • Sul finire del XX secolo le spinte del diritto comunitario (che trova nella disciplina della concorrenza uno dei suoi capisaldi) impongono la soppressione o la limitazione delle riserve originarie e la libertà di accesso al mercato per i soggetti privati. • Si sono quindi susseguite direttive comunitarie che hanno disposto, almeno in parte, la liberalizzazione di alcuni settori: trasporto aereo e marittimo, telecomunicazioni, trasporto ferroviario, elettricità e gas naturale, poste.

5. Influenze del diritto comunitario: liberalizzazioni • Le direttive comunitarie hanno dato avvio al fenomeno delle liberalizzazioni che ha comportato la limitazione o la soppressione dei precedenti regimi di riserva e monopolio legale. • Con l’affermazione della libertà di entrata si è consentito a più operatori di divenire imprenditori nei settori prima riservati, senza riguardo alla loro natura pubblica o privata o alla loro nazionalità.

6. Liberalizzazioni e concorrenza: discipline generali (comunitaria e nazionale) • Per effetto di queste trasformazioni i diversi servizi pubblici sono assoggettati alle discipline generali comunitaria e nazionale, previste rispettivamente dagli artt. 81 e ss.(norme sulla concorrenza) del Trattato CE e dalla legge n. 287/1990. • Entrambe le discipline affermano, con riferimento ai servizi pubblici, il principio di prevalenza delle regole di concorrenza.

7. Disciplina comunitaria sulla concorrenza: Art. 86 Trattato CE: 1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente Trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 12 e da 81 a 89 inclusi. 2. Le imprese incaricate della gestione diservizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali normenon osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missioneloro affidata.

8. Disciplina nazionale sulla concorrenza: Art. 8 Legge n. 287/1990 1. Le disposizioni contenute nei precedenti articoli [regole di concorrenza] si applicano sia alle imprese private che a quelle pubbliche o a prevalente partecipazione statale. 2. Le disposizioni di cui ai precedenti articoli non si applicano alle imprese che, per disposizioni di legge, esercitano la gestione di servizi di interesse economico generaleovvero operano in regime di monopolio sul mercato, per tutto quanto strettamente connesso all'adempimento degli specifici compiti loro affidati.

9. Liberalizzazioni e concorrenza • Qual è la forma degli atti che affidano i compiti ( o la missione) di servizio pubblico? • Nel diritto comunitario non è specificato. • Nel diritto interno i compiti specifici affidati alle imprese pubbliche devono essere previsti dalla legge (art. 8 l. 287/1990). • Ciò significa che le regole della concorrenza si applicheranno anche ai soggetti che svolgono un’attività sottoposta a riserva originaria per tutte le attività estranee a quella riservata.

10. Influenze del diritto comunitario: regolazione • La regolazione può essere di 3 tipi: • A) mira a garantire l’apertura dei mercati (soprattutto nel caso in cui vi siano imprese che godono di una posizione dominante in quanto titolari di infrastrutture e beni essenziali per lo svolgimento dell’attività). Le Autorità di settore (A.A.I.) dettano misure per l’accesso all’infrastruttura, stabiliscono le tariffe. La legge impone la separazione contabile per evitare il sussidio incrociato. • B) mira ad assicurare il funzionamento dei mercati in ragione delle loro particolari caratteristiche tecniche e strutturali. La disciplina pubblica stabilisce le modalità di assegnazione delle risorse scarse e organizza lo svolgimento delle transazioni. • C) mira a garantire la fruizione diffusa e uniforme di servizi essenziali (obblighi di servizio pubblico o universale)

11. Trasformazioni amministrative: dal welfare state all’enabling state Dalla crisi dello Stato sociale ad un nuovo rapporto pubblico-privato