O planejamento de grandes projetos de investimento : a experiência brasileira

1. O planejamento de grandes projetos de investimento : a experiência brasileira Ricardo Bielschowsky Curso SPI/ ILPES/CEPAL Brasilia, Maio de 2006

2. Organização da Exposição • Introdução : Dez causas para o baixo investimento atual no Brasil; • Primeira parte : histórico, e contexto atual • Breve histórico do planejamento governamental dos investimentos no Brasil; • O PPA 2004-2007, a estratégia de consumo de massa e o problema do investimento • Segunda parte : Políticas de apoio governamental à realização de grandes projetos de investimento (ênfase em setores geradores de divisas)

3. Dez causas para o baixo investimento no Brasil • Relativamente a 1950-1980 propensão a investir foi enfraquecida nos setores de bens transáveis por liberalização comercial: as taxas de rentabilidade tornaram-se muito menores e os riscos e as incertezas muito maiores; • Com a privatização, o investimento privado de empresas que antes eram estatais passou a ser ditado por regras de rentabilidade e riscos bem mais severas do que no passado (1950-1980)

4. Dez causas para o baixo investimento no Brasil 3. Baixo crescimento recente, alguma capacidade ociosa; 4. Últimos 25 anos contaminam negativamente decisão de investir hoje; 5. Ceticismo empresarial quanto a sustentação do crescimento ( cautela macro do governo, valorização cambial, etc);

5. Dez causas para o baixo investimento no Brasil 6. O acesso a recursos de longo prazo para investir em capital fixo é limitado e envolve altos custos financeiros ; custo de oportunidade é alto (rentabilidade e liquidez no mercado financeiro); 7. As taxas de juros para capital de giro são absurdamente elevadas (expandir requer mais capital de giro);

6. Dez causas para o baixo investimento no Brasil 8. O investimento público e privado em infra-estrutura está muito baixo, devido à cautela fiscal do governo, e às dificuldades em atrair capital privado e em operacionalizar parcerias público-privadas; 9. O fato de que o investimento em infra-estrutura tem sido muito baixo reduz o investimento privado em geral, porque não se criam externalidades incentivadoras do investimento privado e outros estímulos cruzados;

7. Décima causa (tema da segunda parte da exposição) • Há pouca articulação entre governo e agentes investidores, e isto é responsável pela perda de importantes oportunidades de ampliação dos investimentos em uma serie de setores, além de perda de eficiencia nos investimentos

8. Primeira parte Breve histórico do planejamento governamental dos investimentos no Brasil O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo de massa

9. A era desenvolvimentista : primeira fase (1930-1964) • Primeiros passos (1930-1950) - Diagnosticos ( Missao Cooke, relatorio Abbink), Plano Salte • A questão do reaparelhamento econômico, e as criações institucionais de Vargas (1950-1964) • O Plano de Metas : 1956-1961 • Plano Trienal : ênfase na estabilidade e nas reformas de base

10. A era desenvolvimentista : segunda fase (1964-1980) • PAEG (1964): gradualismo, profissão de “fé” no planejamento, introdução às reformas; • Decenal (1966): perspectiva de médio/longo prazos, expansão por S.I e promoção de X, ênfase nos investimentos governamentais, menção a seus “linkages” (efeitos de encadeamento) • PED (1967): Aceleração do crescimento por blocos de investimentos em setores prioritários, proteção ao capital nacional e auto-suficiência em termos de poupança

11. A era desenvolvimentista : segunda fase (1964-1980) • Metas e Bases (1970): agenda de investimentos em infra-estrutura, setores industriais prioritários e agricultura, novo destaque para desenvolvimento de C&T • PND I (1972): plano de aceleração do crescimento, “modelo econômico de mercado” : aquele em que destaca-se “a influencia crescente do Governo na gestão do sistema econômico, com expansão de seus investimentos e da capacidade de regulamentar” • PND II (1974): novidades são ousadia na continuidade do crescimento acelerado (em meio à crise externa), e deslocamento de investimentos de transportes a energia (e bens intermediários)

12. Planejamento setorial da expansão da infra-estrutura e mineração (estatais e governo, extra-planos de governo) • Hierarquia tentativa, em termos de preservação de capacidade de planejamento depois da era desenvolvimetista • Petróleo; • Energia elétrica; • Mineração; • Telecomunicações; • Transportes

13. A era da instabilidade macroeconômica inibidora : 1980-2006 • Anos 1980 : • Timidez do PND III (1980, proposta de sobrevivencia à crise), • 1983-1988 : Tentativas de recuperação do planejamento de investimentos : CPPG (Consolidação Plurianual de Programas de governo, 1983-1986), PND I da Nova Republica e Programa de Ação Governamental; • Constituinte de 1988 e em seguida tres leis : De Diretrizes Orçamentárias, do Orçamento Anual e do Plano Plurianual.

14. A era da instabilidade macroeconômica inibidora : 1980-2006 • Anos 1990 :Os planos plurianuais • 1992-1995 : Cumprimento de obrigação formal • 1996-1999 : Brasil em Ação (e posterior carteira de 41 projetos prioritários) • 2000-2003 : O Avança Brasil e os eixos de integração • 2004-2007 : O modelo de consumo de massa

15. O PPA 2004-2007 e o modelo de consumo de massa Os candidatos a paradigma novo-desenvolvimentista; • Eixos de integração • Politica industrial e tecnológica, sociedade da informação, etc • Consumo de massa Antecedentes conceituais do projeto (Furtado, Conceição-Serra, trabalhos empíricos, Castro, PT, campanha de 2002)

16. O Círculo Virtuoso na Lógica do Consumo de Massa Aumento de Rendimentos das Famílias Trabalhadoras Ampliação do Consumo Popular Aumento de Produtividade Investimentos Produtivos

17. Investimentos Produtivos e o Círculo Virtuoso no Consumo de Massa Aumento de Rendimentos das Famílias Trabalhadoras Ampliação do Consumo Popular ? ? Aumento de Produtividade Investimentos Produtivos

18. Segunda parte A questão da articulação de grandes programas e projetos de investimento (ênfase em setores geradores de divisas)

19. Pesquisa CEPAL/IPEA, coordenada por Cézar Maoel de Medeiros • Objetivos : Oferecer subsídios ao governo para ações junto a grandes grupos visando expandir e acelerar investimentos capazes de aumentar o volume e o valor adicionado da produção em bens transáveis. • Abrangência: entrevistas com altos dirigentes de 20 grupos, que reúnem 53 empresas, distribuídas em 16 setores. • Composição do relatório de pesquisa • Primeira parte : Coordenação de investimentos por setores • Segunda parte : Inovações institucionais (não tratada nesta aula)

20. SUBSÍDIOS À COORDENAÇAO DE INVESTIMENTOS, POR SETORESMineraçãoReflorestamentoSiderurgiaPetróleoPetroquímicaConstrução NavalIndustria AeroespacialExportação de serviços de engenhariaOutros setores

21. MINERAÇÃO – FERROSOS E NÃO-FERROSOS • Coordenação para ampliação do acesso à riqueza mineral no Brasil para fins econômicos (inexistencia de mapeamento geológico, problemas com licenças ambientais, legislaçao inadequada) • Formação de uma empresa deventure- capital associada a empresas de mineração; • Mapeamento e articulação de investimentos público-privados em energia e logística; • Fomento à indústria de construção naval.

22. Reflorestamento • Extensionismo agrícola em pequenas propriedades nas áreas produtoras de madeira tradicionais e vizinhas no Sul e Sudeste ( para aumento de produtividade e adição de valor na cadeia produtiva) • Inclusão de áreas de plantio em pequenas propriedades e na região Sul-sudeste, com extensionismo; • Atração de grandes investimentos florestais em áreas de fronteira (planejamento territorial); • Estímulos ao uso intensivo de carvão vegetal na siderurgia e em outros setores em que o Brasil pode aumentar suas vantagens competitivas;

23. Siderurgia Articular BNDES, CVRD e Previ e demais fundos de pensão para garantir que os projetos de investimento em aços planos permitam futuros avanços para além da etapa de semi-acabados; Criar um Fundo de Investimento para alocar capital de risco em projetos e empresas siderúrgicas; Coordenar os agentes do setor para a eventual criação de um grande grupo nacional; Coordenar a posição de acionistas brasileiros nas negociações da nova holding que deverá ser criada pela Arcelor, com vistas a afirmar uma estratégia para a siderurgia brasileira que maximize a adição de valor e a melhoria da inserção internacional do Brasil, em aços planos comuns e especiais;

24. Petróleo Coordenar o Programa Pronimp, da Petrobrás, com o eventual interesse da CVRD e de outros parceiros por compra de embarcações, de modo a aumentar a atratividade ao país a uma ou mais grandes empresas mundiais de construção naval; Criar uma trading, por meio de parceria entre a Petrobrás e outros agentes; Criar venture-capital para aproveitar pesquisas do CEMPES; Tornar a Petrobrás um agente impulsionador da petroquímica; (Novidade fundamental, pos- relatorio: Novo programa do alcool)

25. Petroquìmica Levar a Petrobrás a assumir um protagonismo que o próprio setor privado espera dela, devido a seu porte financeiro, seu acesso à nafta, e seu acesso aos mercados externos; Enfatizar a utilização do petróleo da Bacia de Campos para fins petroquímicos; Potencializar a capacidade de P&D em petroquímica da Petrobrás e dos dois principais grupos privados atuantes no setor;

26. Construção Naval Ampliar a coordenação da demanda potencial por embarcações, incorporando à demanda Petrobrás aquela oriunda de outros agentes, como a CVRD e a marinha; Atrair ao país grandes estaleiros estrangeiros, com base nessa demanda, inclusive em forma de parcerias com estaleiros nacionais;

27. Industria aeroespacial Transformar em questão nacional o problema do financiamento à exportação de aeronaves da Embraer, complementando o trabalho do BNDES por meio de maiores aportes do tesouro aos fundos de equalização e de garantia; Abrir linha de crédito de longo prazo para o investimento em P&D&E para projetos de novas famílias de aviões Ampliar o direcionamento da demanda da FAB á EMBRAER; Fortalecer o programa de expansão da indústria aeroespacial brasileira (PEIAB), com critérios que permitam conjugar substituição de importações com os rigores técnicos e econômicos da seleção de insumos para aviões;

28. Exportação de serviços de engenharia: Adotar o project finance nos critérios de garantia do BNDES; Flexibilizar as exigências pelo BNDES de coeficientes de exportação de bens associados às financiadas; Elevar alçadas do Banco do Brasil para compatibilizar prazos das cartas de intenção; Conceder financiamento PROEX para empresas de grande porte nos casos em que o importador seja o setor público; Criar uma trading, em associação com outros parceiros como a Petrobrás e a CVRD;

29. Logística : • planejar novas rodovias de acordo com requisitos de transporte de carga, • coordenar interesses do setor privado em participar de PPPs, • chamar a atenção dos Fundos de Pensão para as potencialidades das Plataformas Logísticas Integradas (portos secos e atividades conexas); • extrair do planejamento em ferrovias as indicações para os requisitos de ampliação da oferta de vagões, locomotivas e contêineres; • Automóveis, máquinas seriadas, telefonia, alimentos, texteis, fertilizantes : resultados da pesuisa foram menos precisos ou menos relevantes. Outros setores

30. INOVAÇOES INSTITUCIONAIS Criação da BRPAR – Empresa Nacional de Ativos Flexibilizaçao seletiva de depósitos compulsórios Linhas de crédito com garantias reais e seguros especiais Criação de fundos de investimento de longo prazo Revisão de incentivos tributários a lançamento de títulos Criaçao de empresas de venture capital Criaçao de trading Apoio à Plataformas Logísticas Integradas

31. O PPA e o planejamento dos grandes investimentos 1) Elaboração : Fragilidade do planejamento em logística Falta de conhecimento governamental sobre expansão a médio/longo prazo de setores intensivos em capital (agenciados por grandes grupos e/ou empresas) Falta de articulação intra-governo federal entre MPOG, outros ministérios e empresas estatais 2) Execução Inexistência de instrumentos no PPA de geração de articulações entre agentes, de instrumentos de geração de atratividade a investimentos, etc 3) Avaliação e monitoramento: Falta de estímulos aos gerentes do PPA para apontar falhas de coordenação e insuficiências de instrumentos de intervenção, inexistencia de coordenação desse tipo de trabalho