PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

1. PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Juan Martin Asesor Secretaría Ejecutiva

2. DIMENSIÓN FISCAL DE LA CRISIS EXTERNA DE LOS AÑOS 80 efecto demoledor sobre la inversión pública (con escasas excepciones: Chile y Colombia) DOS CONSECUENCIAS deterioro sin precedentes del capital social tangible dificultades crecientes en la gestión pública de los servicios PRONUNCIADO AGRAVAMIENTO DE PROBLEMAS TRADICIONALES EN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS + insuficiente cobertura + enormes demoras de conexión + interrupciones frecuentes del servicio + obsolescencia de algunos sistemas

3. 1970 1980 10 8,5 9 8 6,3 7 6 5 4,1 4 3 3 1,7 1,6 1,6 2 0,7 0,5 0,4 0,4 1 0,2 Inversión pública Infra- estructura 0 Electricidad Transporte Telecom Agua y SS Fuente: Banco Mundial AMÉRICA LATINA: inversión en infraestructura En la figura se comparan los niveles promedio de inversión en la década de 1980 respecto de los correspondientes valores de los años 70 Como se aprecia, las caídas son significativas. Sólo las inversiones atrasadas ascienden a casi US$ 100 mil millones. Además, la falta de mantenimiento de las instalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación más costosa.

4. Agua y Saneamiento 20% Transporte 23% Telecomunicaciones 17% Electricidad 40% Fuente: datos del Banco Mundial AMÉRICA LATINA: composición sectorial de las inversiones necesarias El valor del capital de infraestructura se estimaba (1995) en US$ 350 mil millones, considerando sólo los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte y provisión de agua y saneamiento. Los meros gastos anuales de mantenimiento del capital existente ascienden a US$ 7 mil millones (2% del capital) . Por otra parte, el gasto anual de inversión requerida en los 90 para alcanzar los niveles de participación en el producto de los años 70 es de US$ 60 mil millones, con la siguiente composición sectorial:

5. Compañías de teléfonos 3 Empresas de electricidad 3-4 Carreteras de peaje 7 Sector Monto Redes de abastecimiento de agua 10-12 Fuente: Banco Mundial, 1995 INVERSIONES NECESARIAS ... ¿quién las realiza? En casi todos los países de la región se sostuvo que después de la crisis de los 80 + el sector público carecía de los recursos financieros necesarios para encararlas + existían inversores con disposición a financiar la inversión y gestionar los servicios Las inversiones que siguieron a las privatización en los sectores telecomunicaciones y electricidad parecerían avalar esta postura. +en telecomunicaciones … grupo Argentina, Chile, México y Venezuela… inversión anual después de privatizar US$ 3 mil millones ; con el resto (Brasil) se redondearía la meta sectorial de US$ 10 mil millones … ¿se puede extender esta experiencia? + si, pero con calificaciones: el monto del financiamiento necesario para generar una unidad de ingreso anual es muy variable entre sectores, según indica el cuadro.

6. Fuente: Banco Mundial, WER 1997 Por otra parte … en los años 90 se revalorizó la relación entre nivel de desarrollo e inversión en infraestructura

7. RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL (INFRAESTRUCTURA) dimensión financiera NEGATIVA (efecto desplazamiento) INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA (pública / privada) (privada / pública) POSITIVA (efecto inducción) dimensión real

8. Tasa de Elasti- rentabilidad Muestra cidad implícita Autor Medida de infraestructura Elasticidad: variación procentual del producto respecto a una variación del 1% en infraestructura Rentabilidad implícita:relación entre el valor actualizado en la variable dependiente y el valor actualizado de la inversión en infraestructura RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL ( INFRAESTRUCTURA ) Estados Unidos 0,39 60 Aschauer, 1989 Gasto público capital no militar Estados Unidos 0,34 60 Munnell, 1990 Gasto público capital no militar Japón, regiones 0,20 96 Mera, 1973 Infraestructura industrial Francia, regiones 0,08 12 Prud’homme, 1993 Gasto público de capital China, Taiwan 0,24 77 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom Corea 0,19 51 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom Israel 0,31 - 0,44 54 - 70 Bregman y Marom, 1993 Transporte, energía y agua México 0,05 5 - 7 Shah, 1992 Energía, transportes y telecom Múltiples países (OECD) 0,07 19 Canning y Fay, 1993 Transporte Múltiples países (en desarrollo) 0,16 63 Easterly y Rebelo, 1993 Transporte y telecom Fuente: Banco Mundial, WER 1997

9. donde Kp = stock de capital directamente productivo Ks = stock de capital social (infraestructura) Ks = G ( X) , 0 < X < X I, Kp Ks t MODELO DE CRECIMIENTO ÓPTIMO (Weitzman) La función de producción agregada de la economía es Y = min [Kp, Ks] En el primer sector, toda la inversión se transforma en formación de capital . Kp = Ip En el sector de capital social, debido a la presencia de economías de escala por indivisibilidades en la producción, es preciso distinguir entre inversión y formación de capital. Para ello se supone que antes de formar nuevo capital se acumulan inventarios, X. . X = Is El aumento en la capacidad instalada de capital social es entonces Se demuestra que, bajo estos supuestos, la política de crecimiento óptimo es como se indica en la figura

10. Kp eje de expansión Y (0) Ks FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN DE LA ECONOMÍA Y = mín [Kp , Ks] donde Kp = stock de capital directamente productivo, y Ks = stock de capital social (infraestructura) Kp (0) Ks (0) Ks (1)

11. Kp Kp Kp(3) Kp(2) Kp(1) Kp(0) Ks(0) Ks(1) Ks(2) Ks(3) Ks Ks MODALIDADES PURAS DE CRECIMIENTO Crecimiento vía capacidad racionada Crecimiento vía capacidad excedente

12. C C’ 0 M B A A’ C C’ 0 M B A’ A EFECTO INDUCCIÓN (Hirschman) IT, IKp Ks / Kp Sin previsión de los agentes IKs IT, IKp Ks / Kp IKs Con previsión de los agentes

13. OPCIONES ISTITUCIONALES PARA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA P R O P I E D A D P Ú B L I C A P R I V AD A P Ú B L I C A O SECCIÓN, DEPARTAMENTO, O SERVICIO DE GOBIERNO HOSPITAL DE EMPRESAS (transitorio) O EMPRESA PÚBLICA = tradicional = sociedad comercial = contrato de servicios = contrato de gestión E X P L O T A C I Ó N O CONTRATO DE ARRIENDO O EMPRESA PRIVADA P R I V A D A O EMPRESA COMUNITARIA O CONTRATO DE CONCESIÓN

14. P R O P I E D A D P Ú B L I C A P R I V AD A P Ú B L I C A E X P L O T A C I Ó N P R I V A D A FACTORES COADYUVANTES AL ÉXITO DE CADA OPCIÓN INSITUCIONAL o papel diferenciado del Gobierno como propietario, regulador y gestor o vigencia de leyes comerciales, normas de auditoría y contabilidad generales o nivel tarifario que permita recuperación de costos y presupuesto estricto o objetivos no comerciales compensados por transferencias explícitas o cuadros directivos profesionalizados, con remuneraciones adecuadas o implantación de mecanismosde participación institucional de usuarios o reestructuración competitiva del subsector de actuación o marco jurídico de derecho contractual, incluyendo procedimientos fiables de obligación de cumplimiento o eliminación de barreras prácticas y legales (ej. crédito y divisas) o adjudicación de contratos mediante procedimientos transparentes, a través de licitaciones públicas competitivas o protección del interés público y garantía de acceso a instalaciones o organización con capacidad técnica y mecanismos participativos o contratos con especificación de: - responsabilidades de la empresa - objetivos y metas de desempeño - modalidades de seguimiento - procedimientos de revisión - solución de controversias - sanciones por incumplimiento o apoyo para atender necesidades de capacitación y asistencia técnica o garantía de interconexión con redes primarias o secundarias

15. Empresa pública Sección de gobierno Contrato de arriendo Contrato de concesión Prop. y explot. privada Provisión comu- nitaria Sociedad principio comercial Contrato de servicios Contrato de gestión Tradi- cional FUNCIÓN Propiedad de activos pública (mayoría) pública (totalidad o casi) pública (mayoría) privada (mayoría) privada o común ministerio sectorial u organismo público separado negociación público / privada ninguna o pública ninguna o pública Planificación y políticas ministerio sectorial función de gob principalmente financiamiento de mercado sector privado sector privado Financ. activos fijos EPR de explot. sector público subv pública presup público privado + transf gob privado + transf gob Financ. capital trabajo principalmente recursos propios empresa privada de explotación Explot. y mantenimiento empresa pública EPU serv específ. EPR de explot. sector privado sector privado función de gob Recaudación de tarifas gob o EPU empresa pública OTRAS CARACTERÍSTICAS EPR de explot. Facultad de gestión sector privado sector privado función de gobierno empresa pública empresa privada de explotación ente privado ente privado Soporte riesgo comercial a cargo del gobierno ente público servicios prestados Criterio de remuneración decisión privada no es aplicable serv y result resultados menos derecho uso activos decisión privada Duración típica de 3 a 5 años de 5 a 10 años menos de 5 años de 10 a 30 años Ilimitada Ilimitada Ilimitada OPCIONES INSTITUCIONALES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Características principales

16. ¿POR QUÉ HAN PRIVATIZADO LOS GOBIERNOS? FACTORES ESTRUCTURALES • Ideología • Eficiencia productiva • Cambios en sectores estratégicos • Madurez del sector empresario privado • Necesidad de proyectar coherencia FACTORES COYUNTURALES • Credibilidad política • Crisis fiscal y estabilización • Límites de inversión • Efectos catalizadores • Apaciguamiento acreedores externos

17. MPL (2) EPC MPN (1) (3) (4) (5) MPR EPR MPN MPL MPR EPC EPR MonopoliosPúblicosNaturales Monopolios Públicos Legales Monopolio PRivado EmpresaPúblicaCompetitiva EmpresaPRivada TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN

18. Competencia en el mercado Compe- tencia Actividades competitivas Competencia de sustitutos Instalaciones monopólicas Competencia por el mercado Actividades monopólicas Monopolio estatal integrado Monopolio integrado Monopolio integrado Mono- polio Condición inicial Estructura de la industria Opciones de competencia Objeto de la regulación OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA Prácticas comerciales, normas ambientales, de seguridad y antimonopolio Derecho y precio de acceso a las instalaciones Precios, calidad y obligación de servicio (por contrato) Precios, calidad y obligación de servcio (por ley)

19. SISTEMAS REGULADORES MODERNOS A pesar del progreso constatado es necesario superar trabas e imperfecciones que + entorpecen el funcionamiento del mercado + limitan la capacidad efectiva de regulación + perjudican a los usuarios de los servicios CRITERIOS GENERALES 1 … la regulación se justifica si hay distorsiones que impiden la operación eficiente del mercado, pero también es necesario que los beneficios de la intervención pública superen sus costos ... idealmente se debería promover la competencia al máximo y restringir la regulación a temas y situaciones calificadas 2 … el diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización una vez agotadas las posibilidades de introducir competencia …ello aporta a una mayor previsibilidad del marco para la prestación de los servicios en beneficio de los usuarios, de las empresas operadoras y del propio gobierno

20. CRITERIOS GENERALES (continuación) las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando sean justificadas, generan varios costos cuya capacidad de absorción es limitada para el Gobierno …dichas reformas deberían ser graduales y programadas e incluir medidas compensatorias y campañas de difusión pública adecuadas 3 ... no basta con disponer de un buen diseño conceptual del marco regulador ya que las atribuciones legales y la capacidad operacional de los entes reguladores es crucial …se requiere contar con procedimientos legales apropiados y recursos humanos motivados y de alta calificación técnica 4 ... si bien es importante privilegiar la estabilidad en las reglas del juego, el marco regulador debe ser congruente con la evolución del entorno tecnológico, social y económico …su modernización debería ser una preocupación permanente, abriendo oportunidades a la iniciativa privada y preservando el interés público 5 ...