FRA POLITIK TIL VIRKELIGHED - HVORDAN GØR MAN?

1. FRA POLITIK TIL VIRKELIGHED- HVORDAN GØR MAN? Om implementering af handicappolitik i kommunerne Oplæg på Nyborg Strand, 12. maj 2009 Steen Bengtsson

2. Handicap: mange års rivende fremgangSociale udgifter til handicap 1995-2007: mere end en fordobling TITEL

3. Strukturen i handicappolitikken • Politikgenerator på statsligt plan: • Det Centrale Handicapråd 1980, Center for Ligebehandling 1993, Minister med ansvar for handicap og tværgående embedsmandsudvalg 1999 • På kommunalt plan derimod, før 2007: • Indtil 2007 administration af lovgivningen, og mange steder ikke så meget mere TITEL

4. Hvad har den statslige handicappolitik betydet på det lokale plan? • Det sociale område: • Ankesystemet lægger en bund for behandlingen af den enkelte ansøger, men der er store forskelle hvad angår politik og planlægning • Trafik, byggeri, skole, kultur, fritid: • Det ved vi meget lidt om – men alt tyder på at der også her er store forskelle, ikke mindst i hvor meget fokus der er på handicap TITEL

5. Nu har kommunerne selv en handicappolitik - og et råd der skal sørge for implementeringen • En formuleret handicappolitik • - det kan påvises at en skriftlig handicappolitik har betydning for handicappede menneskers livskvalitet • Men at have en politik er ikke nødvendigvis det samme som at gennemføre den i praksis • – det er ikke sikkert at man implementerer den! TITEL

6. Forskning i implementering • Går tilbage til Philip Selznik: TVA and the grassroots • Bliver de politiske beslutninger ført ud i livet ? • Hvordan sker det? • Hvorfor og hvorfor ikke? TITEL

7. Er der implementeringsproblemer på handicapområdet? • Ja, det er der • Overholdelse af helt klare regler • Fx krav til tilgængelighed i byggeri • Omsætning af generelle principper i handling • Sammenhæng i indsatsen, fx barn - voksen TITEL

8. En ”Integreret implementeringsmodel” • Implementeringsgraden afhængig af • Rammebetingelser • Om mål og midler hænger sammen • Samspil mellem organisationer • Frontpersonalets viden, holdninger og adfærd • Ledelse, organisation, bureaukrati • Hvordan målgruppen inddrages TITEL

9. Rammebetingelserne er meget vigtige for målrealiseringen • Er der fokus på handicap? • Målgruppen: hvem handler det om? • Handicappede som en minoritet • Legitimitet – i forhold til mange andre grupper • Lokalt arbejds- og uddannelsesmarked TITEL

10. Politikkens midler • Instrumenter til at styre det offentlige • Central regulering • Netværk der kan anvendes i styring • Instrumenter til at styre borgerne • Regelstyring og tvang • Økonomisk støtte/afgifter • Information (vejledning) • Behandling/service • Bedre politik-design kan lette implementeringen TITEL

11. Samspilsproblemer mellem organisationer • Implementeringens kompleksitet • Implementeringens aktører har afvigende interesser og konkurrerende opgaver, perspektiver, prioriteringer, tidshorisonter (Pressman & Wildavsky) • På handicapområdet: kommunale forvaltninger, lokalpolitikere, faggrupper, ”institutioner”, handicaporganisationer, ”selvbestaltede grupper” TITEL

12. Samspilsproblemer Implementering fordelt mellem sektorforvaltninger og underafdelinger • Hvem koordinerer på kommuneniveau: • Det lokale handicapråd • Sekretariat – afdeling? • Hvem koordinerer på individniveau • En sagsbehandlerkoordinator • Brugerne selv • Samspil mellem normal- og specialtilbud TITEL

13. Hvad kan der gøres? • Det handler om at opbygge afhængighedsrelationer • Det lokale Handicapråd giver fokus og koordinering • Har det tilstrækkelig politisk tyngde? • Sekretariatets muskler, organisatoriske placering • Er der tilstrækkeligt politisk commitment? TITEL

14. Bureaukratiet: det store dyr i åbenbaringen • Klassisk bureaukratiteori (Max Weber) • Bureaukraten underlagt love, regler og ordrer fra overordnede – private anskuelser er irrelevante for adfærden • Magten hos de folkevalgte • Bureaukratiets jernbur • Nyere bureaukratiteori (Michel Crozier) • Bureaukratiets onde cirkel TITEL

15. Frontpersonalet: Et hjul i maskineriet – eller små politiske beslutningstagere? • Moderne teori om frontpersonalet (Michael Lipsky) • Betydeligt skøn hos mange grupper af frontpersonale – inden for og uden for love, regler og retningslinjer • Lovkrav følges i varierende omfang • Frontpersonalets baggrund, viden og holdninger påvirker dets adfærd • Frontpersonalet er vigtige politiske beslutningstagere TITEL

16. Frontpersonale-adfærd – begreber 1 (især sagsbehandling) • Myndighedshandlinger • Målretning • Indsatsomfang • Foranstaltningsvalg • Stil, væremåde, fx: • Formalisme vs. fleksibilitet • Tvangsorientering vs. tillidsfuldhed • Professionel distance vs. personlig involvering TITEL

17. Frontarbejderadfærd – begreber 2Mestringsstrategier (Lipsky) • Begrænsede ressourcer gør at frontarbejderen: • Skyder genvej ved hjælp af mestringsstrategier • Begrænser efterspørgslen • Rutiniserer arbejdet • Grove klassifikationer • Tommelfingerregler - standardprocedurer TITEL

18. Frontarbejderadfærd – begreber 3 Mestringsstrategier (Lipsky fortsat) • Begrænsede ressourcer gør at frontarbejderen: • Skummer fløden • Dominerer samtalerne med klienterne • Modificerer mål og klientopfattelser • Afhænger også af ønske om faglig udfordring • Ens eller forskellig adfærd? TITEL

19. Markarbejdernes viden og holdninger • Markarbejdernes adfærd påvirkes af deres • Baggrund, specielt profession • Viden • Frontarbejderne er vigtige beslutningstagere • Formelt set administrerer de en lov • Reelt set giver de det en politisk drejning TITEL

20. Markarbejdernes viden og holdninger • Markarbejdernes adfærd påvirkes af holdninger: • Til lovgivningen • Til dens instrumenter (krav, foranstaltninger) • Til målgruppen • Tolerance (interventionisme) • Modvilje (mistro) • Hvad de mener er en ”Passende arbejdsbyrde” TITEL

21. Ledelsens betydning for frontpersonale-adfærd • Lille forskningsmæssig viden • Den politisk-administrative ledelses rolle er tilsyneladende relativt beskeden • Ledelsens effekt kan være indirekte via holdningsbearbejdelse, efteruddannelse og organisering • Ledelseseffekter kan være betinget af synlighed af frontarbejderadfærd, personalets viden og motivation, ledelsesredskaber TITEL

22. Begrebet ”governance” - specielt netværksstyring (Rod Rhodes) • Gensidig afhængighed mellem organisationer • Interaktion for at udveksle ressourcer og forhandle om • opnåelse af hinandens målsætninger • Interaktion på baggrund af tillid og reguleret af regler der er forhandlet og godkendt af netværkets medlemmer • Betydelig grad af autonomi i forhold til den myndighed som huser netværket TITEL

23. Sektoransvar – en form for netværksstyring • Handicap er et tværgående område • Handicap er noget man nemt glemmer • Handicap er uoverskueligt hvis ekspertisen ikke er der • Et netværk med fokus på handicap og forbindelse til alle områder er løsningen • På landsplan Det Centrale Handicapråd • På lokalt plan kommunens handicapråd TITEL

24. Multilevel analyse af handicap 2006- niveau 1: individvariable • Mennesker med handicap opstået af sygdomme oplever større ekspertise og er alt i alt mere tilfredse • Folk i frivilligt arbejde oplever mindre ekspertise • Mennesker med behandleruddannelser oplever større koordinering – det samme gør de der har en mor • De der selv betaler mere er mere tilfredse med kommunen TITEL

25. Multilevel analyse af handicap 2006- niveau 2: kommunevariable • I kommuner med handicapråd er der bedre koordinering • I kommuner med større handicapbudget er man mere tilfreds – dog kan det måske stille større krav til koordinering • I kommuner med handicappolitik har mennesker med handicap højere livskvalitet • Store administrationsudgifter – folk er mindre tilfredse TITEL

26. Målgruppernes og omgivelsernes betydning • Borgerne som objekter eller subjekter (med-producenter) • Borgerinvolvering • Borgerne som modspillere eller medspillere • Lyttemøder som feedback model TITEL

27. Konklusion • Implementering er ikke automatik, men en politisk proces • Meget kan gå galt • Men processen kan faktisk påvirkes, så målopfyldelsen forbedres, bl.a. gennem • Bedre sammenhæng i politik mellem mål og midler (evidens) • Strukturering af samarbejdsrelationer • Netværksstyring, lokale tillidsrelationer TITEL