Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Između želja i mogućnosti

1. Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: Između želja i mogućnosti Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović Ekonomski institut, Zagreb Friedrich Ebert Stiftung i Institut za javnu upravuForum za javnu upravu 15. svibnja 2012., Zagreb Forum za javnu upravu

2. Sadržaj izlaganja • O decentralizaciji u teoriji • O decentralizaciji u Hrvatskoj • Raspodjela odgovornosti među razinama javne vlasti • (Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih prihoda • Financiranje JLP(R)S • Stupanj decentralizacije • Struktura lokalnih proračuna: polazišta za daljnju decentralizaciju • Zaduživanje lokalnih jedinica • Umjesto zaključka: Što dalje? Forum za javnu upravu

3. Decentralizacija u teoriji • Decentralizacija • Prijenos odgovornosti u provođenju javnih poslova i izvora financiranja s više na nižu razinu fiskalne vlasti • Stupanj fiskalne decentralizacije • Udio lokalne države u ukupnim prihodima i rashodima opće države • Udio lokalne države u BDP-u • Zašto decentralizacija? • Učinkovitiji javni sektor • Bolje zadovoljavanje javnih potreba • Bolje provođenje političkih interesa Forum za javnu upravu

4. Postojeće stanje:Raspodjela javnih funkcija između razina javne vlasti Forum za javnu upravu

5. Postojeće stanje: Pregled dijela zakonskih propisa Forum za javnu upravu

6. Postojeće stanje: Pregled izvora financiranja JLP(R)S Forum za javnu upravu

7. Obilježja sustava financiranja JLP(R)S • Velik broj lokalnih jedinica u posebnom statusu financiranja • u posebnom statusu 275 JLS • 180 JLS u statusu područja posebne državne skrbi • 45 JLS u brdsko-planinskim područjima • 50 JLS na području otoka • poseban status pripada i 53 JLS koje financiraju decentralizirane javne funkcije • više od polovice JLS (sveukupno 328 JLS) u posebnom statusu financiranja, dok je svega 248 JLS izvan posebnog statusa financiranja • Kompliciran, naročito u području financiranja decentraliziranih javnih funkcija (OŠ, SŠ, SS, Z, V) • Neporezni prihodi – namjenski prihodi • Porezni prihodi – porez na dohodak • Prirez porezu na dohodak – ne koristi se u dovoljnoj mjeri (minimalna razina) Forum za javnu upravu

8. (Ne)samostalnost JLP(R)S u ostvarivanju poreznih prihoda Forum za javnu upravu

9. Decentralizacija u hrvatskoj praksi (1) • Stupanj fiskalne decentralizacije u RH • Udio lokalne države u ukupnim prihodima 10,9% i rashodima 10,5% konsolidirane opće države • Udio prihoda 4,3% i rashoda 4% lokalne države u BDP-u • KAKO? • Uredbe i odluke VRH od srpnja 2001. godišnje uz “proračunski paket” • Program decentralizacije – prosinac 2004. • Povjerenstvo za decentralizaciju – prosinac 2004. • Radna skupina za decentralizaciju i teritorijalni preustroj – listopad 2010. • Nacionalno povjerenstvo za provođenje decentralizacije i reforme lokalne i područne (regionalne) samouprave – veljača 2012. • Strategija decentralizacije javnog sektora – NE POSTOJI do sada Forum za javnu upravu

10. Decentralizacija u hrvatskoj praksi (2) • Program Vlade Republike Hrvatske za mandat 2011.-2015. – prosinac 2011. • Politika decentralizacije - cilj je sustići razvijene zemlje EU 20-25% svojih javnih financija raspodjeljuju na regionalne i lokalne zajednice • eksplicitno i stabilno utvrđena pravila, koja se odnose na jasnu podjelu snage i moći između razina vlasti • jasna podjela javnih funkcija (primjena načela supsidijarnosti) i izvora sredstava za njihovo financiranje između razina vlasti • široka javna rasprava svih zainteresiranih sudionika o mogućim modelima decentralizacije • uzimanje u obzir socijalnih i ekonomskih pretpostavki, odnosno uravnoteženje tri osnovna zahtjeva – ekonomsku efikasnost, lokalnu demokraciju i identitet • s ciljem postizanja političkoga konsenzusa o odabiru optimalnoga modela decentralizacije i načinu i vremenu provođenja politike decentralizacije i potrebnih reformi javnoga sektora • Lokalnoj samoupravi će se dodijeliti poslovi u području zdravstvene zaštite, socijalne skrbi, obrazovanja, te decentralizirati pojedine funkcije velikih javnih poduzeća • Regionalna i lokalna samouprava imat će veće ovlasti u prostornom planiranju, upravljanju i gospodarenju prostorom, u mjerama za provedbu zaštite okoliša i načela održivog razvoja • Uloga županija - koordinativna funkcija za provedbu mjera ujednačavanja društvenog standarda i za poticanje ravnomjernijeg regionalnog gospodarskog razvoja • Decentralizacija će obuhvatiti i decentralizirano upravljanje europskim fondovima iz kohezijske politike EU Forum za javnu upravu

11. Decentralizacija u hrvatskoj praksi (3)Konsolidirani rashodi proračuna opće države,2006.-2010., % Forum za javnu upravu

12. Decentralizacija u hrvatskoj praksi (4)Udio prihoda/rashoda lokalnih jedinica u prihodima i rashodima nekonsolidirane opće države, 2009., % Forum za javnu upravu

13. Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (1)Struktura prihoda i rashoda lokalnih proračuna Postoje izrazite razlike u proračunskim kapacitetima između županija, gradova i općina. Grad Zagreb ostvaruje 28,9 posto, 20 županija 15,4 posto, 126 gradova 39,9 posto i 429 općina 15,8 posto ukupnih prihoda lokalnih proračuna u Hrvatskoj. Forum za javnu upravu

14. Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (2)Struktura prihoda i rashoda lokalnih proračuna • Struktura prihoda: • Najveći udio u prihodima lokalnih jedinica čine prihodi od zajedničkog poreza - poreza na dohodak (55,1 posto prihoda svih lokalnih jedinica) • Struktura rashoda po funkcijama: • Županije – najveći udio imaju rashodi za obrazovanje (39 posto), opće javne usluge (18,3 posto) i socijalnu zaštitu (9,9 posto) • Gradovi – najveći udio imaju rashodi za usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice (19,4 posto), opće javne usluge (17,1 posto) i rekreaciju i kulturu (16,2 posto) • Općine - najveći udio imaju rashodi za opće javne usluge (25,5 posto), usluge unaprjeđenja stanovanja i zajednice (24,9 posto) i ekonomske poslove (21,2 posto) • Oko polovine ukupnih rashoda općina, gradova i županija odnose se na tekuće rashode za financiranje funkcioniranja lokalne i područne samouprave (materijalni rashodi i rashodi za zaposlene), dok manje od četvrtine za razvojne rashode • Razvojne aktivnosti se u najvećoj mjeri ostvaruju u gradovima, dok pretežan dio aktivnosti županija nije usmjeren prema razvoju, nego na obavljanje tekućih aktivnosti Forum za javnu upravu

15. Polazište za daljnju decentralizaciju: analiza lokalnih proračuna (3)Razlike u ukupnom prihodu (bez pomoći) u kunama po stanovniku u županijama, gradovima i općinama Postoje izrazite razlike u fiskalnim kapacitetima između županija, gradova i općina. Najveći broj županija ostvaruje niže prihode od gradova, te većina općina. 65 posto županija, 61 posto gradova i 70 posto općina ostvaruje ispodprosječni ukupni prihod po stanovniku. Forum za javnu upravu

16. Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (1) • Rastuće potrebe za kapitalnim investicijama u županijama, gradovima i općinama • Neodgovarajuća struktura prihoda u lokalnim proračunima • Manjak sredstava u županijskim, gradskim i općinskim proračunima za financiranje razvojnih projekata korisnika lokalnih proračuna planiranih u Planu razvojnih programa JLP(R)Si utvrđenih u dokumentima o srednjoročnim/dugoročnim planovima razvoja • Obilježja razvojnih projekata • Veličina investicijskih projekata • Visoki troškovi pripreme ulaganja i izgradnje objekta • Dugo razdoblje izgradnje i povrata uloženih sredstava (često povezano s neredovitim priljevom sredstava od korištenja samog objekta) Forum za javnu upravu

17. Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (2) Forum za javnu upravu

18. Potreba za zaduživanjem županija, gradova i općina (3)Višak/manjak prihoda • Periodično pojavljivanje manjka sredstava u lokalnim proračunima u godini koja prethodi i izbornoj godini (2005. i 2009.) – pravilo ili slučajnost? Forum za javnu upravu

19. Stanje duga lokalnih jedinica Dug lokalnih jedinica, 2004.-2009., u % BDP-a Dug lokalnih jedinica, 2004.-2009., u mlrd. kuna Forum za javnu upravu

20. Dug lokalnih jedinicaUsporedba s drugim zemljama Forum za javnu upravu

21. Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije: sažetak (1) • Javno vatrogastvojedina je javna funkcija koja je skoro u potpunosti decentralizirana • Financiranje decentraliziranih funkcija ostvaruje se u manjem dijelu iz prihoda lokalnih proračuna (iz dodatnog udjela u porezu na dohodak), a u značajnom dijelu iz prihoda središnjeg proračuna (iz pomoći izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija) • Postojeća decentralizacija nadležnosti i financiranja dijela javnih funkcija • nije ojačala odgovornost općina, gradova i županija • nije pojačala njihovu autonomiju niti u pružanju javnih usluga koje se decentralizirano financiraju, a niti je povećala stupanj odgovornosti u provođenju ostalih javnih funkcija iz njihovog djelokruga • odgovornost i sredstva za provođenje decentraliziranih javnih funkcija i dalje su podijeljena između središnje države i lokalne razine javne vlasti, pri čemu lokalna razina vlasti veoma ograničeno sudjeluje u donošenju odluka o podjeli te odgovornosti i financija Forum za javnu upravu

22. Dosadašnja iskustva u procesu decentralizacije: sažetak (2) • Samo je četvrtina od ukupnog broja hrvatskih gradova preuzelo obveze za decentralizirano financiranje dijela rashoda osnovnog školstva, dok postojeću zakonsku mogućnost za financiranje dijela rashoda za školstvo već sada nije iskoristilo još šezdesetak lokalnih jedinica koje imaju više od 8.000 stanovnika • Postoje silne razlike u proračunskim kapacitetima između županija, gradova i općina • 429 općina ostvaruje 15,8 posto • 126 gradova 39,9 posto • Grad Zagreb 28,9 posto • 20 županija 15,4 posto ukupnih prihoda lokalnih proračuna u Hrvatskoj • U usporedbi s drugima Hrvatska je po dostignutom stupnju decentralizacije je i dalje visoko centralizirana država po svim pokazateljima fiskalne decentralizacije iako je proteklih godina u Hrvatskoj primjetan postepeni porast veličine lokalne države Forum za javnu upravu

23. Umjesto zaključka: Što dalje?Ciljevi decentralizacije Najvažniji preduvjeti za decentralizaciju, uz postojanje političke volje, je postavljanje jasnih ciljeva administrativne (upravne), fiskalne i teritorijalne decentralizacije, aktivnosti i mjera za ostvarenje, nositelja aktivnosti i mjera, utvrđivanje očekivanih rezultata i učinaka (ishoda), te postizanje političkog konsenzusa o potrebi reforme • Jasna podjela nadležnosti između središnje države i nižih razina vlasti • Efikasnije pružanje javnih usluga • Učinkovita administrativno-teritorijalna organizacija države • Izgradnja sustava kriterija • Promoviranje financijske neovisnosti i samostalnosti u financiranju obvezatnih nadležnosti u provođenju javnih funkcija • Poticanje suradnje i povezivanja lokalnih jedinica u zajedničkom pružanju javnih usluga • Jačanje suradnje javnog i privatnog sektora i privatizacija dijela javnih usluga Forum za javnu upravu

24. Kontakti Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović djurlina@eizg.hr Ekonomski institut, Zagreb      Trg J. F. Kennedyja 7 p.p. 149 10000 Zagreb tel. 385 1 2362 200 fax. 385 1 2335 165 Forum za javnu upravu