Il lavoro pubblico dopo il d. lgs. 150

1. Il lavoro pubblico dopo il d. lgs. 150/2009:tra continuità e cambiamento 1 Perché tra continuità e cambiamento? Perché è normale che l’analisi sia fatta per capire cosa è cambiato rispetto a prima, se l’esperienza fatta in questi quindici anni sia ancora utile Ma anche perché Se è innegabile che l’assetto strutturale rimane quello precedente … … nessuno può pensare che le norme restino invariate nel tempo Perché tra continuità e cambiamento? Perché è normale che l’analisi sia fatta per capire cosa è cambiato rispetto a prima, se l’esperienza fatta in questi quindici anni sia ancora utile Ma anche perché Se è innegabile che l’assetto strutturale rimane quello precedente … … nessuno può pensare che le norme restino invariate nel tempo

2. Le fonti da considerare Legge delega 4 marzo 2009, n. 15 D. lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 Intesa 30 aprile 2009 sul nuovo modello contrattuale (Accordo quadro 22 gennaio 2009) 2

3. Punti da indagare per un raffronto tra i decreti 165/2001 e 150/2009 Riserva di legge (art. 97 Cost. e ruolo organizzativo della legge) Separazione politica/dirigenza (il ruolo organizzativo del vertice) Potere privatistico del dirigente (tra responsabilità e gestione) Contrattualizzazione del rapporto di lavoro (tra subordinazione e tutela dei diritti) Rapporto tra legge e contratto collettivo (l’inderogabilità delle norme) 3 Sono capisaldi comuni ad entrambi i decreti e che ci permettono di dotarci di un raffronto sinottico della disciplina e dell’ambiente nel quale ci si troverà ad operare, come Lavoratori Rappresentanti delle amministrazioni Operatori giuridici Organizzazioni sindacali Sono capisaldi comuni ad entrambi i decreti e che ci permettono di dotarci di un raffronto sinottico della disciplina e dell’ambiente nel quale ci si troverà ad operare, come Lavoratori Rappresentanti delle amministrazioni Operatori giuridici Organizzazioni sindacali

4. Il d. lgs. 29/1993 (165/2001) fu chiamato riforma perché invertiva i tradizionali canoni organizzativi e giuridici delle pubbliche amministrazioni Pubbliche amministrazioni: da terminale operativo dello Stato a erogatore e garante dei diritti sociali (lo sviluppo del welfare) Normativa: da esterna all’organizzazione (legge e atti amministrativi) a regolazione interna (responsabilità privatistica e contrattazione) Regole: da rigide e standardizzate a flessibili e concrete 4

5. Differenze e somiglianze ambientali1992-1993 2008-2009 Crisi economica e di bilancio Limitata credibilità della politica Diffuso sentimento di solidarietà sociale (progetto Europa) La revisione del lavoro pubblico (contrattualizzazione e unificazione delle regole) Crisi economica e di bilancio Ampia legittimazione elettorale Elevato tasso polemico e concorrenziale politico e sociale La revisione del lavoro pubblico (riequilibrio tra fonti e specializzazione delle regole) 5 In entrambi i periodi si sono verificati attacchi trasversali al pubblico impiego che nel 1992-1993 furono arginati proprio attraverso la proposta di unificazione delle regole come scambio rispetto al rischio della privatizzazione dei servizi nel 2008-2009 hanno riguardato il lavoratore pubblico in quanto tale, nella logica e sulla scia di un clima polemico e di contrapposizione continuamente alla ricerca di un responsabile La polemica sui fannulloni inizia con un articolo di Ichino sul corriere della sera del 24 agosto 2006 e, in quattro anni, attraversa indenne due legislature e due maggioranzeIn entrambi i periodi si sono verificati attacchi trasversali al pubblico impiego che nel 1992-1993 furono arginati proprio attraverso la proposta di unificazione delle regole come scambio rispetto al rischio della privatizzazione dei servizi nel 2008-2009 hanno riguardato il lavoratore pubblico in quanto tale, nella logica e sulla scia di un clima polemico e di contrapposizione continuamente alla ricerca di un responsabile La polemica sui fannulloni inizia con un articolo di Ichino sul corriere della sera del 24 agosto 2006 e, in quattro anni, attraversa indenne due legislature e due maggioranze

6. I limiti dell’esperienza del 165/2001 aspettative criticità Sul piano organizzativo (aspettativa che l’autonomia portasse a soluzioni ottimali) Sul piano contrattuale raccordo funzionale tra i due livelli di contrattazione Eccesso di autoreferenzialità dei soggetti interni e delle loro relazioni nella progettazione e nella verifica dell’organizzazione Limitato rispetto dei criteri selettivi e di responsabilità previsti dai contratti nazionali 6

7. Il confronto sul modello contrattuale Si intreccia con quello sulle modifiche legislative (come anche nel 1993 tra il Protocollo del 23 luglio e il decreto 29/1993) Mira a dare certezza ai criteri di misurazione dell’inflazione (fase sempre lunga e problematica in fase di rinnovo) Mira a specializzare maggiormente il ruolo dei due livelli di contrattazione rafforzando il secondo (obiettivo problematico nel settore pubblico) 7

8. Quello che ancora manca… Commissione Nazionale di valutazione (art. 13) - a) modalità di organizzazione, le norme regolatrici dell'autonoma gestione finanziaria della Commissione e fissati i compensi per i componenti. - b) disposizioni per il raccordo tra le attività della Commissione e quelle delle esistenti Agenzie di valutazione.  Mobilità intercompartimentale (art. 48) previo parere della Conferenza unificata e sentite le Organizzazioni sindacali e' definita, una tabella di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione   Mobilità (art. 49) previa intesa con la conferenza unificata e sentite le confederazioni sindacali rappresentative, sono disposte le misure per agevolare i processi di mobilità, anche volontaria, per garantire l'esercizio delle funzioni istituzionali da parte delle amministrazioni che presentano carenze di organico  Fasce reperibilità per malattia (art. 69) Le fasce orarie di reperibilità del lavoratore, entro le quali devono essere effettuate le visite mediche di controllo.  8

9. Ambito di applicazione (art. 74) Con DPCM a) limiti e modalità di applicazione delle disposizioni, anche inderogabili, del presente decreto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. b) limiti e modalità di applicazione delle disposizioni dei Titoli II (valutazione) e III (merito e premi) del presente decreto al personale docente della scuola e delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale, nonché ai tecnologi e ai ricercatori degli enti di ricerca  9

10. Il rapporto con le autonomie (art. 117 Cost.) Secondo l’art. 74, rientra nella competenza esclusiva dello Stato competenza dei contratti collettivi su relazioni sindacali, rapporto di lavoro e partecipazione; correlazione tra performance e retribuzione accessoria inderogabilità da parte del contratto integrativo dei limiti e degli ambiti posti dal contratto nazionale; inderogabilità da parte della contrattazione collettiva delle disposizioni su premialità e merito; inderogabilità da parte della contrattazione collettiva delle disposizioni su sanzioni disciplinari; qualità dei servizi e tutela degli utenti; regolazione della contrattazione collettiva nazionale ed integrativa trasparenza intesa come accessibilità totale. Sono invece principi fondamentali dell’ordinamento ex art. 97 Cost: accesso ai percorsi di alta formazione; aree funzionali; articolazione del premio di efficienza; riserva del 50% dei posti nelle progressioni verticali all’accesso dall’esterno; selettività delle progressioni economiche sistema di misurazione e valutazione della performance; strumenti di premi e meriti. 10

11. ….segue: Il rapporto con le autonomie (art. 117 Cost.) Prima dell’approvazione definitiva: modalità di confronto con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali: intesa, per l’attuazione delle disposizioni su distribuzione delle materie tra legge e contrattazione collettiva; valutazione delle strutture e del personale e disposizioni sulla trasparenza; merito e premialità; dirigenza pubblica parere per l’attuazione delle restanti disposizioni della legge. Dopo l’approvazione definitiva: Protocolli d’intesa (PCM-ANCI) sperimentali per l’attuazione 11

12. …..segue Alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano il decreto si applica solo compatibilmente con i rispettivi Statuti di autonomia e relative norme di attuazione (ultimo comma dell’art. 74 che si ricollega all’art. 116 Cost.), secondo un grado di autonomia che, comunque non può essere inferiore a quello riconosciuto alle Regioni a statuto ordinario. 12

13. La legge e l’organizzazione Il progressivo restringimento del ruolo della RISERVA DI LEGGE e degli atti amministrativi L’evidenziazione del POTERE DIRIGENZIALE: Art. 2.1.b. ampia flessibilità, garantendo adeguati margini alle determinazioni operative e gestionali da assumersi ai sensi dell'articolo 5, comma 2 (potere dirigenziale) 13 Art. 97 Cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione Art. 97 Cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione

14. Materie riservate alla legge ed agli atti amministrativi Art. 2.1. D.lgs 165/2001 linee fondamentali di organizzazione degli uffici; individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e dei modi di conferimento della titolarità dei medesimi; determinazione delle dotazioni organiche complessive 14

15. …segue Art. 2.1.c. l. delega 421/1992 1) responsabilità giuridiche nell'espletamento di procedure amministrative; 2) organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi; 3)principi fondamentali di organizzazione degli uffici; 4) procedimenti di selezione per l'accesso al lavoro e di avviamento al lavoro; 5) ruoli e le dotazioni organiche nonché la loro consistenza complessiva. 6) garanzia della libertà di insegnamento e l'autonomia professionale nello svolgimento dell'attività didattica, scientifica e di ricerca; 7) disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra l'impiego pubblico ed altre attività e i casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici; 15 Sono materie che riguardano non solo l’organizzazione ma anche aspetti del rapporto di lavoro più direttamente collegati all’esercizio della funzione pubblica - art. 28 e 97.2 2., 3., 5 – art. 97.1 4. – art. 97.3 Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 6. – art. 33 7. – art. 98.1Sono materie che riguardano non solo l’organizzazione ma anche aspetti del rapporto di lavoro più direttamente collegati all’esercizio della funzione pubblica - art. 28 e 97.2 2., 3., 5 – art. 97.1 4. – art. 97.3 Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 6. – art. 33 7. – art. 98.1

16. LA LEGGE CON FUNZIONI ORGANIZZATIVE 16

17. IL RAPPORTO LEGGE - CONTRATTO COLLETTIVO TRA UNIFICAZIONE E DIVERSIFICAZIONE DEI TRATTAMENTI NORMATIVI ART 2.2. DLGS 165/2001 (TESTO ORIGINARIO) Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario. ART 2.2. DLGS 165/2001 (TESTO MODIFICATO) Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata non sono ulteriormente applicabili, solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge 17

18. Il rapporto legge e contratto per la Corte costituzionale “Sino a quando l'art. 39 Cost. non sia attuato (nel momento strutturale della registrazione, quale presupposto della personalità dei sindacati) non è ipotizzabile conflitto fra attività normativa dei sindacati medesimi ed attività legislativa del Parlamento”[1]; il fatto che nel lavoro pubblico contrattualizzato si sia realizzata l’efficacia erga omnes dei contratti collettivi non consente di superare l’obiezione, dal momento che la stessa Corte ha giustificato l’estensione generalizzata non con riferimento all’art. 39 Cost, ma come effetto dell’intero procedimento di contrattazione e con l’obbligo che le amministrazioni assumono con la firma del contratto collettivo a garantire parità di trattamento[2]. In entrambi i settori del lavoro, quindi, la mobilità della linea di competenza tra legge e contratto va assunta come regola, [1] Corte Costituzionale 18 luglio 1980, n. 141; principio ribadito anche dalla sentenza 9-23 giugno 1988, n. 697. [2] Corte costituzionale 16 ottobre 1997, n. 309 18

19. Il rischio di un incremento delle leggine Un modo diverso di arginare l’invadenza del legislatore attraverso: A) la maggiore compattezza dei comparti e delle aree B) una ragionevole articolazione delle sezioni specifiche C) l’ampliamento della rappresentanza ad aree e professionalità finora poco aggregate 19

20. IL RAPPORTO LEGGE - CONTRATTO COLLETTIVO NELLA REGOLAZIONE DEL RAPPORTO DI LAVORO: IL PRINCIPIO DI INDEROGABILITA’ Art. 1339 c.c. Inserzione automatica di clausole Le clausole, i prezzi di beni o di servizi, imposti dalla legge (o da norme corporative) sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti Art. 1419 c.c. Nullità parziale La nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme imperative 20 Riguardano l’inderogabilità del contratto rispetto alla legge di un livello contrattuale (integrativo, ma anche individuale) rispetto ad un altro (nazionale) Contraddittoria soluzione rispetto al dibattito in corso nel settore privato: maggiore flessibilità e minore inderogabilità soprattutto di legge e di contratto collettivo. Si inverte la scala dell’inderogabilità accentrandone il pilastro: maggiore controllo (crisi di fiducia rispetto al contratto collettivo soprattutto di secondo livello) Le valutazioni della Corte dei conti (RINVIO)Riguardano l’inderogabilità del contratto rispetto alla legge di un livello contrattuale (integrativo, ma anche individuale) rispetto ad un altro (nazionale) Contraddittoria soluzione rispetto al dibattito in corso nel settore privato: maggiore flessibilità e minore inderogabilità soprattutto di legge e di contratto collettivo. Si inverte la scala dell’inderogabilità accentrandone il pilastro: maggiore controllo (crisi di fiducia rispetto al contratto collettivo soprattutto di secondo livello) Le valutazioni della Corte dei conti (RINVIO)

21. … segue: le norme dichiarate inderogabili La disciplina prevista dal d.lgs. 165/2001 Le norme disciplinari (artt. 55-55octies) del dlgs. 165/2001 Il Titolo III (Merito e premi) del d.lgs. 150/2009 (artt. 17-31) 21

22. Il rapporto legge – contratto collettivo nella regolazione del potere dirigenziale Art. 2094 Prestatore di lavoro subordinato E prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante retribuzione a collaborare nell'impresa, prestando il proprio lavoro intellettuale o manuale alle dipendenze e sotto la direzione dell'imprenditore Potere organizzativo Potere di controllo Potere disciplinare 22

23. I vincoli contrattuali al potere organizzativo nell’art. 5.2 del dlgs. 165/2001 Testo originario Nell'ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all'articolo 2, comma 1, le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro Testo modificato Nell’ambito delle leggi e degli atti organizzativi di cui all’articolo 2, comma 1, le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla ge-stione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, fatta salva la sola informazione ai sindacati, ove prevista nei contratti di cui all’articolo 9. Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici 23

24. …segue: norme in contrasto Articolo 9 - Partecipazione sindacale   1. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 5, comma 2, i contratti collettivi nazionali disciplinano le modalità e gli istituti della partecipazione. Articolo 40 - Contratti collettivi nazionali e integrativi.  1. La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali. Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge. 24

25. …segue: norme in contrasto Dall’Intesa del 30 aprile. 4.3. Nel quadro della contrattazione decentrata con contenuti economici, i premi variabili saranno calcolati con riferimento ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi, concordati fra le parti, aventi come obiettivo incrementi di produttività, qualità, efficacia, innovazione, e/o efficienza organizzativa ed eventuali altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della performance delle amministrazioni, anche in termini di soddisfazione degli utenti, nonché ai risultati legati ai risparmi di gestione dell’amministrazione 25

26. I soggetti dell’organizzazione: il ciclo della performance 26

27. Gli strumenti dell’organizzazione Piano e Relazione della performance annualmente: a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato Piano della performance da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell'amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori; b) un documento, da adottare entro il 30 giugno, denominato: «Relazione sulla performance» che evidenzia, a consuntivo, con riferimento all'anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, e il bilancio di genere realizzato. 27

28. Gli strumenti dell’organizzazione La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione Programma triennale per la trasparenza e l'integrità da aggiornare annualmente, che indica le iniziative previste per garantire: a) un adeguato livello di trasparenza, anche sulla base delle linee guida elaborate dalla Commissione di cui all'articolo 13; b) la legalità e lo sviluppo della cultura dell'integrità. 28

29. Gli strumenti dell’organizzazione Sistema di misurazione e valutazione della performance individua a) le fasi, i tempi, le modalità, i soggetti e le responsabilità del processo di misurazione e valutazione della performance, in conformista alle disposizioni del presente decreto; b) le procedure di conciliazione relative all'applicazione del sistema di misurazione e valutazione della performance; c) le modalità di raccordo e di integrazione con i sistemi di controllo esistenti; d) le modalità di raccordo e integrazione con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio 29

30. ….segue: concerne: a) l'attuazione delle politiche attivate sulla soddisfazione finale dei bisogni della collettività; b) l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse; c) la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive; d) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione e delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; e) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione; f) l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi; g) la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati; h) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. 30

31. Le fasi di progettazione dell’organizzazione  il ciclo di gestione della performance a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori; b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse; c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi; d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale; e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi. 31 Sia il ciclo di gestione della performance che le caratteristiche degli obiettivi sono ricavabili anche dalla disciplina precedente (art. 4, 14-17) in quanto articolazione della separazione di responsabilità. Nel nuovo testo sono più precisate nella loro concreta fattibilità ed esigibilità Sia il ciclo di gestione della performance che le caratteristiche degli obiettivi sono ricavabili anche dalla disciplina precedente (art. 4, 14-17) in quanto articolazione della separazione di responsabilità. Nel nuovo testo sono più precisate nella loro concreta fattibilità ed esigibilità

32. Caratteristiche degli obiettivi Gli obiettivi sono: a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche ed alle strategie dell'amministrazione; b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari; c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualità dei servizi erogati e degli interventi; d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno; e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonché da comparazioni con amministrazioni omologhe; f) confrontabili con le tendenze della produttività dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente; g) correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili. 32

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36. Il reclutamento (la concorsualità) La chiusura della stagione delle stabilizzazioni (art. 66 d.l. 112/2008 e art. 17 d.l. 78/2009) l’art. 97 della Costituzione detta la normativa fondamentale in materia di assunzioni nelle pubbliche amministrazioni. Sulla base di tale normativa, il concorso risulta essere la modalità privilegiata di reclutamento di personale, tanto che le deroghe devono esplicitamente essere previste per legge. La Corte costituzionale ha costantemente ribadito l’importanza di questo criterio. Così con la sentenza 20 gennaio 2004, n. 34, ha affermato: “Questa Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, comma 3, della Costituzione) la forma generale e ordinaria di reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo strumentale al canone di efficienza dell’amministrazione” (sentenze 194/02, 1/99, 333/93, 453/90 e 81/83) Anche le ipotesi di stabilizzazione rispondono agli stessi canoni e non possono essere adottate al solo scopo di far fronte ad esigenze occupazionali di natura socio-economica 36

37. … segue: il rafforzamento della concorsualità Accesso alla seconda fascia della dirigenza (progressiva) Accesso al 50% delle progressioni economiche della posizione apicale, Progressioni verticali con riserva per gli interni non superiore al 50% e con possesso requisiti per accesso dall’esterno 37

38. …segue: la Corte Costituzionale e le progressioni verticali (sent. 4 gennaio 1999 n. 1) l’accesso a una fascia funzionale superiore non può essere sottratto al principio del pubblico concorso, costituendo comunque un nuovo accesso, ovvero una forma di reclutamento, quindi anche le promozioni, e non solo l’accesso alle pubbliche amministrazioni, soggiacciono al principio del concorso pubblico; viola il buon andamento una procedura che dissimuli un generale scivolamento verso l’alto di tutto il personale; è contraria al principio di ragionevolezza una procedura di reinquadramento che valorizzi in maniera ingiustificata l’anzianità di servizio; è contraria al buon andamento, ma anche al principio di uguaglianza, la deroga al titolo di studio prescritto per l’accesso dall’esterno, nelle ipotesi di concorso interno per l’accesso al posto superiore; è irragionevole una selezione talmente generica da porre legittimi dubbi circa l’idoneità della verifica ai fini dell’accertamento della formazione professionale richiesta per la qualifica messa a concorso; è illegittimo l’accesso al posto messo a concorso anche per appartenenti alla qualifica non immediatamente inferiore 38

39. La norma sull’obbligo di residenza: discriminatoria, incostituzionale e contraria al principio di libera circolazione in Europa «Il principio della parità di condizioni per l'accesso ai pubblici uffici e' garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all'assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato.» 39

40. Gli effetti della valutazione sulla retribuzione accessoria In base al sistema di valutazione il personale dirigenziale, distinto per livello generale e non, e il personale non dirigenziale è collocato in tre fasce di merito, derogabili dalla contrattazione collettiva integrativa, secondo la seguente articolazione ed attribuzione di risorse premiali: a) il 25% è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l’attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale; b) il 50% è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l’attribuzione del 50% delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale; c) il restante 25% è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l’attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale. 40

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44. Conclusioni per una gestione contrattata delle novità Delle tre sezioni in cui è suddivisibile l’ammontare complessivo: a) il testo del decreto incide solo su quella relativa alla performance individuale, mentre resta inalterata la libertà della contrattazione collettiva di regolare le altre quote di salario accessorio (performance collettiva ed indennità); b)  inoltre, è lo stesso ammontare della quota da destinare alla performance individuale che è definita dalla contrattazione collettiva che in questo modo può ampliare o ridurre le restanti quote; anche, se come diremo parlando della contrattazione integrativa, lo stesso decreto contiene un’indicazione perché la quota destinata alla performance individuale sia rilevante c)  ancora, è la contrattazione collettiva che determina l’ammontare massimo del bonus annuale delle eccellenze (art. 21) e, di conseguenza, del premio annuale dell’innovazione (art. 22); d)  infine, alla contrattazione è affidato il potere di parziale deroga delle fasce di merito con la possibilità di prevedere quote retributive anche per il personale collocato nella fascia più bassa. 44

45. ….segue: La contrattazione collettiva integrativa può prevedere deroghe alla percentuale del cinque per cento di cui alla lettera a) del comma 2 in misura non superiore a cinque punti percentuali in aumento o in diminuzione, con corrispondente variazione compensativa delle percentuali di cui alle lettere b) o c). La contrattazione può altresì prevedere deroghe alla composizione percentuale delle fasce di cui alle lettere b) e c) e alla distribuzione tra le medesime fasce delle risorse destinate ai trattamenti accessori collegati alla performance individuale. 45

46. Art. 40 d.lgs. 165/2001 (art. 54 d. lgs. 150/2009) 46

47. Il ciclo della gestione del trattamento accessorio Definire la distribuzione delle quote di retribuzione accessoria (vincolo indennità) Individuare la quota per performance individuale (concetto di prevalenza) Determinare le deroghe alle fasce di merito (a, b, c) Definire l’ammontare del bonus annuale (e del premio annuale) Definire l’ammontare per incarichi e responsabilità Definire l’ammontare per progressione organizzativa (tranne quota 50% apicale?) Definire l’ammontare per performance organizzativa (collettiva) 47

48. La contrattazione dell’organizzazione con effetti sulla retribuzione accessoria Art. 27 - una quota fino al 30 per cento dei risparmi sui costi di funzionamento derivanti da processi di ristrutturazione, riorganizzazione e innovazione all’interno delle pubbliche amministrazioni è destinata, in misura fino a due terzi, a premiare, secondo criteri generali definiti dalla contrattazione collettiva integrativa, il personale direttamente e proficuamente coinvolto e per la parte residua ad incrementare le somme disponibili per la contrattazione stessa. 48

49. ….segue (Intesa 30 aprile 2009) 4.3. Nel quadro della contrattazione decentrata con contenuti economici, i premi variabili saranno calcolati con riferimento ai risultati conseguiti nella realizzazione di programmi, concordati fra le parti, aventi come obiettivo incrementi di produttività, qualità, efficacia, innovazione, e/o efficienza organizzativa ed eventuali altri elementi rilevanti ai fini del miglioramento della performance delle amministrazioni, anche in termini di soddisfazione degli utenti, nonché ai risultati legati ai risparmi di gestione dell’amministrazione. 49

50. Responsabilità e sanzioni Fonti Tipologie Procedure 50

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54. La giurisprudenza su assenze e false attestazioni La Corte di Cassazione, II penale, 10 settembre 2008 n. 850, distingue l’ipotesi in cui per la qualifica del soggetto (incaricato di attestare l’orario di lavoro) che ha commesso il fatto (falsa attestazione della presenza dei dipendenti) si configuri il reato di falso ideologico commesso da pubblico ufficiale (art. 479 cp), dall’ipotesi in cui, trattandosi di falsa attestazione da parte dei lavoratori stessi attraverso un utilizzo illegittimo del tesserino marcatempo o di altro strumento di registrazione, si configuri il reato di truffa aggravata (conf. sentenze della stessa sezione 34210/2006, 35058/2008, 44912/2008). Lo stesso vale per la falsa certificazione della malattia: per la Corte di Cassazione (Sez. V sentenza del 29-01-2008, n. 4451, Sentenza n.11482 del 24.5.1977 della Cassazione Penale, sez. IV e n. 149762/1992 della Cassazione Penale, sez. V) le false attestazioni e certificazioni sull’esistenza o l’aggravamento di patologie rientrano nel contesto del falso in atto pubblico e rischia la reclusione il medico che certifica una malattia inesistente o che per banale accondiscendenza da i giorni di malattia a un paziente che non è malato o non ha visitato. In queste ipotesi, di conseguenza, l’accertamento penale del reato determina il licenziamento anche nella disciplina contrattuale vigente, con la sola possibilità di verificare se trattasi di licenziamento con o senza preavviso. 54

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56. La giurisprudenza sullo scarso rendimento In caso di scarso rendimento, anche se i contratti collettivi non prevedono in prima istanza la sanzione del licenziamento, esso è comunque inquadrabile nel giustificato motivo oggettivo; in altri termini la gravità della mancata collaborazione già ora può determinare una forma di recesso “organizzativo” non necessariamente collegato ad una forma di inadempimento. La Corte di Cassazione, con sentenza n. 1632 del 22 Gennaio 2009, ha stabilito che si considera legittimo il licenziamento intimato al lavoratore a causa dello scarso rendimento, se viene provato, sulla base di una valutazione complessiva dell'attività resa dallo stesso lavoratore e sugli altri elementi dimostrati dal datore di lavoro, che vi è stata mancanza di collaborazione da parte del dipendente, osservabile attraverso la sproporzione tra gli obiettivi dei programmi di produzione per il lavoratore e quanto da lui effettivamente realizzato nello stesso periodo di riferimento, confrontando l'attività media con quella dei vari dipendenti e non considerando la sussistenza di una soglia minima di produzione; ma la stessa Corte con sentenza 20050 del 2009 ha anche precisato che il datore di lavoro - cui spetta l’onere della prova - non può limitarsi a provare solo il mancato raggiungimento del risultato atteso o l’oggettiva sua esigibilità, ma deve anche provare che la causa di esso derivi da colpevole negligente inadempimento degli obblighi contrattuali da parte del lavoratore nell’espletamento della sua normale prestazione. Si può così dire che lo scarso rendimento assume il carattere dell’inadempimento o del danno organizzativo solo a seconda della gravità ed è evidente che anche la reiterazione o il prolungamento di comportamenti improduttivi – in ragione del danno organizzativo che può produrre – comportano la possibilità di ricorrere alla forma del recesso organizzativo anziché a quello disciplinare. Peraltro, questo percorso è tanto più praticabile se coniugato con la responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione che, fin dalla sentenza della Corte dei conti sezioni riunite, 23 aprile 2003, n. 10/03/QM, consente anche il risarcimento del danno subito, come adesso previsto dalla lettera e) del comma 2 dell’art. 7 della legge 15/2009. 56

57. Altre novità in materia di sanzioni disciplinari Modalità di pubblicizzazione del codice disciplinare (pubblicazione sul sito) Erogazione diretta della sanzione d parte del dirigente (fino alla multa) Riduzione dei tempi della procedura di oltre la metà) Modalità di comunicazione di contestazione e sanzione (atti recettizi) Rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale 57

58. Gli elementi portantidell’Intesa del 30 aprile 2009 Vigenza contrattuale triennale Unificazione della vigenza tra parte normativa e parte economica Adozione di un nuovo indice per l’andamento delle retribuzioni (IPCA) Unificazione della base di calcolo cui applicare l’IPCA (voci stipendiali) Rafforzamento della contrattazione (anche territoriale) di secondo livello Riduzione del numero dei contratti (comparto, aree) 58

59. Un modello condiviso Per la verifica del corretto funzionamento delle regole qui definite, le parti costituiscono un Comitato paritetico – di cui fanno parte rappresentanti dei Comitati di settore e membri designati dalle Confederazioni sindacali rappresentative ai sensi della normativa vigente – quale specifica sede di monitoraggio e analisi degli effetti della contrattazione 59

60. Soggetti e procedure del livello nazionale: le materie (art. 40) La contrattazione collettiva determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro nonché le materie relative alle relazioni sindacali. Sono, in particolare, escluse dalla contrattazione collettiva le materie attinenti all’organizzazione degli uffici, quelle oggetto di partecipazione sindacale ai sensi dell’articolo 9, quelle afferenti alle prerogative dirigenziali ai sensi degli articoli 5, comma 2, 16 e 17, la materia del conferimento e della revoca degli incarichi dirigenziali, nonché quelle di cui all’articolo 1, comma 2, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni ai fini della corresponsione del trattamento accessorio, della mobilità e delle progressioni economiche, la contrattazione collettiva è consentita negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge 60

61. Soggetti del livello nazionale Il Presidente dell’ARAN è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione previo parere della Conferenza unificata. Il Presidente rappresenta l’agenzia ed è scelto fra esperti in materia di economia del lavoro, diritto del lavoro, politiche del personale e strategia aziendale, anche estranei alla pubblica amministrazione Il collegio di indirizzo e controllo è costituito da quattro componenti scelti tra esperti di riconosciuta competenza in materia di relazioni sindacali e di gestione del personale, anche estranei alla pubblica amministrazione e dal presidente dell’Agenzia che lo presiede; due di essi sono designati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta, rispettivamente, del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e del Ministro dell’economia e delle finanze e gli altri due, rispettivamente, dall’ANCI e dall’UPI e dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni. Il collegio coordina la strategia negoziale e ne assicura l’omogeneità, assumendo la responsabilità per la contrattazione collettiva e verificando che le trattative si svolgano in coerenza con le direttive contenute negli atti di indirizzo. Nell’esercizio delle sue funzioni il collegio delibera a maggioranza, su proposta del presidente 61

62. Soggetti del livello nazionale 62

63. Soggetti e procedure del livello nazionale: comparti, aree, rappresentatività Sono definiti sino a un massimo di quattro comparti di contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono non più di quattro separate aree per la dirigenza. Una apposita sezione contrattuale di un’area dirigenziale riguarda la dirigenza del ruolo sanitario del Servizio sanitario nazionale, per gli effetti di cui all’articolo 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni. Nell’ambito dei comparti di contrattazione possono essere costituite apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità. L'ARAN ammette alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell'area una rappresentatività non inferiore al 5 per cento, considerando a tal fine la media tra il dato associativo e il dato elettorale 63

64. le procedure 64

65. Soggetti e procedure del secondo livello: le materie (rinvio) e il territorio La contrattazione integrativa si svolge sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono (art. 40 d.lgs 165/2001) 65

66. …Segue: il giudizio della Corte dei conti (2006-2007) Tutti i contratti stipulati mostrano un’attenzione decisamente modesta alle questioni della produttività del lavoro nel settore pubblico. Le risorse disponibili risultano impiegate pressoché totalmente per elevare i trattamenti fissi e continuativi, mentre mancano in tutti i contratti sinora esaminati, vincolanti e reali impegni per l’introduzione di strumenti e tecniche di valutazione delle prestazioni individuali. Numerosi contratti prevedono un’ulteriore attenuazione del principio di selettività nell’attribuzione di posizioni economiche superiori, e un maggior coinvolgimento dei sindacati nelle stesse scelte organizzative delle amministrazioni, di fatto depotenziando le già scarse possibilità di utilizzare la leva economica per favorire una miglior produttività del lavoro. (2008-2009) I risultati di un’analisi condotta in via sperimentale sull’andamento della contrattazione integrativa nei diversi comparti confermano e rafforzano le osservazioni più volte formulate dalla Corte circa la necessità di un maggior controllo sull’andamento dei fondi unici, e della introduzione in contrattazione nazionale di norme più rigorose in merito all’utilizzo delle risorse verso finalità realmente incentivanti il recupero di produttività individuale e collettiva. 66

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68. Contrattazione e partecipazione Partecipazione sociale e partecipazione sindacale Analisi di bisogni e strategia contrattuale Territorialità della contrattazione La contrattazione per politiche 68

69. Ogni amministrazione, sentite le associazioni rappresentate nel Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti, adotta un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente (art. 11) Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performance alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell’ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (art. 11) Le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonché i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfetario all'utenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono stabilite con direttive, aggiornabili annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità nelle amministrazioni pubbliche (art. 28) Ambito del Sistema di misurazione e valutazione della performance: lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione (art. 8) Fase del ciclo della performance: rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi (art. 4) I risultati dell’attività della Commissione sono pubblici. La Commissione assicura la disponibilità, per le associazioni di consumatori o utenti, i centri di ricerca e ogni altro osservatore qualificato, di tutti i dati sui quali la valutazione si basa e trasmette una relazione annuale sulle proprie attività al Ministro per l’attuazione del programma di Governo (art. 13) 69