I minori non accompagnati

1. I minori non accompagnati DocenteAnna Elia  Dipartimento di Scienze Politiche e Sociali - Unical a.a. 2013/2014

2. Chi sono i minori non accompagnati? Sono minori, immigrati o rifugiati? Che significa non accompagnato? Perché i ragazzi emigrano da soli?

3. La terminologia e gli acronimi in uso nei diversi contesti europei (1) • Belgio: “minori non accompagnati richiedenti asilo” - la richiesta d’asilo è l’unica maniera per evitare il rischio di espulsione. • Francia: mineursisolés (minori soli) - minori giunti sul territorio francese che - pur se “accompagnati” da un adulto - si trovano senza né la protezione, né l’assistenza dei genitori o di un tutore legale

4. La terminologia e gli acronimi in uso nei diversi contesti europei (2) • Svizzera: comunemente definiti nel linguaggio giuridico-istituzionale con l’acronimo RAMNA (Requérants d’AsyleMineurs Non Accompagné). • Spagna: Menores Extranjeros (Indocumentados) No Acompañados (Minore Straniero Senza documenti Non accompagnato); MIENA (Menores No Acompañados) che riporta alla condizione di minore solo da tutelare.

5. La condizione di MNA in Europa • La condizione di minore non accompagnato è dovuta all’assenza di una persona adulta di riferimento nel momento in questi giunge nel territorio di uno Stato europeo secondo quanto riporta l’articolo 2 della Direttiva Europea 2001/55/EC3: “cittadini di paesi terzi o […] apolidi di età inferiore ai diciotto anni che entrano nel territorio degli Stati membri senza essere accompagnati da una persona adulta responsabile per essi in base alla legge o agli usi, finché non ne assuma effettivamente la custodia una persona per essi responsabile, ovvero i minori che sono lasciati senza accompagnamento una volta entrati nel territorio degli Stati membri”.

6. Testo normativo fondamentale è la Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989, ratificata in Italia e resa esecutiva con legge n. 176/91

7. I diritti dei minori non accompagnati • Non essere detenuti • Non subire procedure di identificazione nocive alla loro salute • Devono essere informati sui loro diritti • Non possono essere espulsi • Essere inseriti in un percorso di protezione e di tutela

8. Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989 - legge n. 176/91 • Art. 3 • 1. In tutte le decisioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubbliche o private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degli organi legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazione preminente. • 2. Gli Stati parti si impegnano ad assicurare al fanciullo la protezione e le cure necessarie al suo benessere, in considerazione dei diritti e dei doveri dei suoi genitori, dei suoi tutori o di altre persone che hanno la sua responsabilità legale, e a tal fine essi adottano tutti i provvedimenti legislativi e amministrativi appropriati.

9. Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989 - legge n. 176/91 • Art. 37 • Gli Stati parti vigilano affinché: • b) nessun fanciullo sia privato di libertà in maniera illegale o arbitraria. L'arresto, la detenzione o l'imprigionamento di un fanciullo devono essere effettuati in conformità con la legge, costituire un provvedimento di ultima risorsa e avere la durata più breve possibile; • c) ogni fanciullo privato di libertà sia trattato con umanità e con il rispetto dovuto alla dignità della persona umana e in maniera da tenere conto delle esigenze delle persone della sua età. In particolare, ogni fanciullo privato di libertà sarà separato dagli adulti, a meno che si ritenga preferibile di non farlo nell'interesse preminente del fanciullo, e egli avrà diritto di rimanere in contatto con la sua famiglia per mezzo di corrispondenza e di visite, tranne che in circostanze eccezionali;

10. Alcuni modelli europei a confronto Le azioni di intervento e le normative europee: le ambiguità delle “politiche migratorie” nella salvaguardia dei diritti del “minore”

11. L’ingresso e l’accoglienza del minore: tra protezione e controllo • Francia • Belgio • Svizzera • Spagna • Italia

12. La Francia (1) • A questi giovani, per lo più tra i 16 e i 18 anni, lo Stato francese applica il regime di detenzione nel momento in cui vengono intercettati sul territorio francese. I minori possono infatti essere trattenuti in una “zona d'attesa” - uno spazio di transizione tra la zona internazionale ed il territorio francese, collocata spesso nelle zone prossime all’aeroporto in strutture gestite in convezione con organizzazioni umanitarie, il più delle volte la Croce Rossa. • In questo periodo viene designato dal procuratore della repubblica, un administrateur ad hoc, una figura fondamentale che rappresenta il minore nelle procedure amministrative e giudiziarie che lo riguardano • I minori beneficiano di misure generali di protezione dell’Infanzia, qualunque sia il loro statuto. In Francia queste misure di protezione ricadono sotto la responsabilità dei Dipartimenti e sotto l’autorità del Consiglio Generale.

13. La Francia (2) • L’assenza di rilevazioni statistiche manifesta la debolezza di questo sistema. Il numero di minori infatti è estremamente variabile a seconda delle fonti, collocandosi in un raggio tra 4 mila e 6 mila presenze. Statistiche solo per i minori non accompagnati RA : più di 400 per anno, 490 nel 2012. • Nel 2008 è entrato in funzione il Sistema di protezione dei minori stranieri non accompagnati che ha portato alla sottoscrizione di un protocollo inter-istituzionale da parte di ogni attore chiave nella presa in carico del minore. • Il fenomeno delle fughe dai foyers (complessi residenziali dove vengono concentrati i minori) spesso sovraffollati.

14. Il Belgio • L’Office desétrangers, responsabile della realizzazione della procedura di rimpatrio, valuta la maturità del minore straniero, che ha tra i 16 e i 18 anni, nell’affrontare senza accompagnamento il ritorno al paese di origine. • nell’aeroporto di Bruxelles sono presenti dei centri di detenzione, in cui i minori possono essere trattenuti e anche espulsi sulla base di un sistema simile alle “zone di attesa” presenti in Francia. • La permanenza presso un Centrefédéral d’observationet d’orientation, in una condizione di status extra-territoriale, va solitamente da 15 giorni a un mese. • Comunità accolgono raramente i minori non accompagnati “non-richiedenti asilo”, ad eccezione dei casi “più” vulnerabili (ad esempio i più giovani, le vittime di tratta),

15. La Svizzera (1) • In Svizzera i minori non accompagnati sono in grande maggioranza richiedenti asilo e come gli adulti sono soggetti ad una normativa sui rifugiati divenuta nell’ultimo decennio sempre più restrittiva. • Invece sono 327 i minori che non fanno la richiesta di asilo (l’1,5 per cento), quasi la metà rispetto a quelli presenti in Svizzera nel 2008 (638). Al contrario la presenza dei minori “senza statuto” è in continuo aumento. • I minori non accompagnati richiedenti asilo sono considerati come degli “adulti”. La normativa impone al minore di dovere dimostrare le ragioni che potrebbero avvalorare la propria richiesta di asilo nonostante la loro condizione di minorenni. I minori sono in ogni caso tutelati dal rischio di espulsione, in quanto il rimpatrio non può essere effettuato se mette a rischio la vita della persona, ma questa norma si applica solo ai RAMNA che collaborano con le autorità ai fini dell’accertamento dell’età.

16. La Svizzera (2) • Il richiedente asilo minorenne ha una maggiore tutela per quanto riguarda le espulsioni, ma le autorità locali, in relazione alla presenza di “falsi-minori” svolgono di frequente i test per accertare la loro età biologica (art.7 par. 1 OA 1). Per quanto riguarda il rimpatrio, questo non può essere eseguito se produce una situazione di concreto pericolo per il minore, ma tale principio viene applicato unicamente ai RAMNA che “cooperano con le autorità”. • Nel momento dell’adozione della Convenzione sui diritti del fanciullo è stato segnalato a titolo di riserva all’art. 37, che "la séparationdesjeunesetdesadultesprivés de liberté n'est pasgarantiesansexception”. Questa riserva si applica in modo particolare ai minori richiedenti asilo di età superiore ai 15 anni di età i quali possono essere detenuti per un periodo di tre mesi rinnovabile in vista della loro espulsione dalla Svizzera. • La gran parte dei giovani sono inseriti in foyers (centri residenziali collettivi) per richiedenti asilo, mentre i minori che hanno meno di 15 anni nelle famiglie. • Per quanto riguarda l’aspetto delle cure sanitarie, occorre evidenziare che in Svizzera i richiedenti asilo non possono curare ogni tipo di malattia. Infatti, la Legge sulla sanità prevede all’art 32 che le prestazioni sanitarie devono essere efficaci, appropriate ed economiche.

17. La Spagna (1) • La Ley de Extranjeria del 2000 stabilisce la «riunificazione familiare» come superiore interesse del fanciullo, secondo quanto stabilisce la Convenzione. La prassi giuridica di fatto ha aperto la strada all’espellibilità dei minori stranieri. Il 18 giugno 2008, il Parlamento Europeo ha approvato la direttiva “ritorno” che rende possibile l’espulsione degli immigrati nei paesi terzi. Diversi rapporti di SOS Razzismo denunciano i casi di minori «rinviati» in Marocco e in Senegal, successivamente alla ratifica di accordi bilaterali. • Il numero dei minori che giunge in Spagna aumenta sensibilmente nel 2003. I ragazzi intraprendono il viaggio con le pateras, le imbarcazioni simbolo dell’immigrazione clandestina dall’Africa Sub-Sahariana verso la Spagna che attraversano lo stretto di Gibilterra per la prossimità delle coste marocchine alle isole Canarie. La frontiera di Ceuta e Melilla (Storie migranti, Interviste sulla frontiera. Melilla, interviste di Giacomo Orsini e Silvia Schiavon, ott-nov 2008 ( http://www.storiemigranti.org/spip.php?article490)

18. La Spagna (2) • Nel 2007 un rapporto di HumanRightsWatch segnala la situazione critica in due centri: Arinaga, nelle Isole Canarie e La Esperanza, a Tenerife. I minori subiscono abusi, trattamenti degradanti, senza la dovuta supervisione da parte della Direzione Generale del Minore e della Famiglia, della polizia e del Pubblico Ministero • Quando il minore non accompagnato viene invece intercettato dalle autorità istituzionali sul territorio spagnolo, ne è data segnalazione ai servizi di protezione dell’infanzia della Comunità Autonoma nella quale il minore si trova. • Nel caso in cui vi siano delle incertezze sull’età, viene contattato il pubblico ministero che deve concedere l’autorizzazione per effettuare gli esami medici ai fini dell’accertamento dell’età.

19. I MNA in Europa (1) • Nel maggio 2010 la Commissione Europea ha adottato il Piano d'azione sui minori non accompagnati (2010-2014). La Commissione indica questo fenomeno come una componente a lungo termine delle migrazioni nell’Unione Europea che richiede una “impostazione comune” basata “sul rispetto dei diritti dei minori quali definiti nella Carta dei diritti fondamentali dell’UE e nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo (UNCRC) […] sulla solidarietà tra i paesi coinvolti, nonché su una cooperazione con le organizzazioni della società civile e con le organizzazioni internazionali”. Fonte:  Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement Européen, Rapport à mi-parcours relatif à la mise en œuvre du Plan d'action pour les mineurs non accompagné, 28 settembre 2012

20. I MNA in Europa (2) Il rapporto rivolge una particolare attenzione • agli abusi nelle procedure di identificazione; • alla debolezza delle rilevazioni statistiche; • all’assenza di un sistema di rappresentanza nel momento in cui il minore giunge sul territorio degli Stati membri; • all’eterogeneità del quadro giuridico e di intervento; • all’individuazione di politiche e pratiche ricorrenti da rendere trasversali ai diversi Stati.

21. Il caso italiano • La condizione di minore non accompagnato in Italia viene riportata nel DPCM 535/99 Art. 1, comma 2 che definisce «[…] "minore straniero non accompagnato presente nel territorio dello Stato" […]il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell'Unione Europea che, non avendo presentato domanda di asilo, si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano».

22. “nel contesto italiano è considerata condizione a se stante quella del ‘minore non accompagnato richiedente asilo’, la cui competenza viene stralciata da quella del Comitato per i Minori Stranieri per essere assegnata alla Commissione Nazionale per il Diritto d’Asilo e tramite di essa alle Commissioni Territoriali” (EuropeanMigration Network, 2009).

23. MNA e MNA RA: due distinti sistemi di competenze ministeriali e di presa in carico: • il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione per i Minori Non Accompagnati; • il Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione - Direzione Centrale dei Servizi Civili per l'Immigrazione e l'Asilo per i MNA richiedenti protezione internazionale.

24. Sono minori, immigrati o rifugiati? Una posizione al confine fra due legislazioni che agiscono spesso in antitesi: • la normativa nazionale di tutela e di protezione dell’infanzia: la legge 184/83 sull’affidamento e l’adozione; • la legislazione in materia di immigrazione: art. 32 Testo Unico sull’Immigrazione del 98 e i suoi decreti di modifica (art. 25 della legge Bossi-Fini del 2002; la legge 94 del 2009; la legge 129 del 2011).

25. Il profilo dei minori non accompagnati in Italia • Prima metà degli anni ’80 i MNA, prevalentemente richiedenti asilo, provengono dall’Etiopia, dalla Somalia, dal Marocco e dalla Tunisia (area del Maghreb). • anni ’90 micro-flussi composti da minori provenienti dall’area del Mar Nero (Ucraina e Romania), dal Kurdistan, dall’area balcanica e dall’Albania. • Nel 1991 sono giunti dall’Albania circa 2.000 Minori non accompagnati (MNA). Nel 2000 i minori albanesi rappresentavano il circa il 70 per cento del totale dei MNA in Italia. I MNA romeni costituivano la terza nazionalità • Le Primavere Arabe: nuovi flussi straordinari di cittadini provenienti da paesi terzi, tra cui 6.000 minori non accompagnati approdati sulle coste italiane. • Gli arrivi vengono maggiormente registrati sulle coste siciliane, pugliesi e calabresi si calcola, generalmente, un numero elevato di minori “irreperibili”, in cui rientrano, anche, coloro che fuggono verso le aree del Nord Italia e del Nord Europa.

26. Il passaggio da minori “invisibili” a minori da tutelare, due passaggi cruciali: • L’identificazione • La segnalazione

27. L’IDENTIFICAZIONE • L’identità è accertata dalle forze dell’ordine, “ove necessario attraverso la collaborazione delle rappresentanze diplomatico-consolari del paese di origine del minore. Non deve essere richiesto l’intervento della rappresentanza diplomatico-consolare se il minore ha presentato domanda di asilo.” (D.P.C.M. 535/99, art. 5, c. 3).

28. Il dubbio sulla minore età • Nel dubbio sulla minore età, secondo quanto riporta l’art. 6, c. 4 del TU, il MNA può “essere sottoposto a rilievi segnaletici”. Problemi: • ampi margini di errore delle procedure di accertamento mediche effettuate sulla base della radiografia ossea; Cosa comporta? • assenza del consenso del minore; la mancanza di un adulto in grado di rappresentarlo; la violazione del diritto all’integrità fisica; l’inosservanza del diritto di non-refoulement nel dubbio sulla minore età. (Save the Children, Progetto Praesidium 2010)

29. Il Comitato Minori Stranieri (ora DG) che ha tra i compiti quello di verificare lo status del minore non accompagnato(art. 2 del DPCM 535/99) riporta nelle Linee Guida: “comunque, trattandosi di minore, nel caso vi siano dubbi circa l'effettiva cittadinanza e l'età biologica, i metodi utilizzati per tale verifica devono rispettare la salute e dignità del minore, ed in caso di persistenza dell'incertezza, va garantito il beneficio del dubbio” (Comitato per i Minori Stranieri, Linee Guida, 2003).

30. Precisa inoltre il Protocollo Ascone del 2009 che “l’accertamento dell’età deve essere considerato come un processo che non conduce mai a risultati esatti né univoci ed è pertanto necessario che il margine di errore venga sempre indicato nel certificato medico. La minore età deve essere sempre presunta qualora, anche dopo la perizia di accertamento, permangano dubbi circa l’età del minore”. (Protocollo su “Determinazione dell’età nei Minori Non Accompagnati”emesso nel giugno 2009 dal Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali.)

31. LA SEGNALAZIONE • la legge dispone che il minore straniero non accompagnato, come il minore italiano in stato di abbandono, dovrà essere segnalatoalla Procura della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni secondo quanto riporta la Legge 184/1983, così come modificata ai sensi della legge 149 del 2001

32. La segnalazione alla DG • I minori non accompagnati, nel momento in cui viene riconosciuta la loro presenza, devono essere segnalatianchealla Direzione Generale (ex Comitato Minori Stranieri). “I pubblici ufficiali, gli incaricati di pubblico servizio e gli enti, in particolare che svolgono attività sanitaria o di assistenza, i quali vengano comunque a conoscenza dell'ingresso o della presenza sul territorio dello Stato di un minorenne straniero non accompagnato, sono tenuti a darne immediata notizia al Comitato, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza”(D.P.C.M. n. 535/99 – Art. 5 comma 1).

33. La segnalazione alla DG • La Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (ex. Comitato Minori Stranieri, come da Legge 135/2012) è preposta al monitoraggio della presenza dei minori; alla verifica della situazione familiare; alla decisione in merito alla loro permanenza in Italia e al contatto con le amministrazioni locali coinvolte.

34. I minori “ non segnalati ” : • i minorineo-comunitari; • i mnaespulsi per inadeguateprocedure di identificazione alla frontiera;

35. I minori in transito, in fuga dai centri di pronta accoglienza siti alle porte d’Europa. Si tratta di minori che non hanno ancora ultimato le procedure di identificazione o che sfuggono alla protezione delle autorità nazionali in particolare di Grecia, Spagna e Italia. (UNHCR, Protecting children on the move, (http://www.unhcr.it/cms/attach/editor/PDF/Protecting%20children%20on%20the%20move%202012.pdf), p. 47. )

36. La segnalazione del minore alle autorità locali presenta incognite dovute: • alle traiettorie migratorie dei minori soli che li conducono verso i paesi del centro-nord Europa con un sistema di welfare più avanzato. Un fenomeno dovuto sia all’estensione delle reti familiari transnazionali, sia ai circuiti criminali che regolano i flussi migratori dei minori; • all’assenza di un sistema strutturato di informazione e di assistenza nelle zone di “frontiera” che informi i minori sui loro diritti e ne verifichi la condizione di richiedente asilo. [UNHCR, France Terre d'Asile, Save the Children and PRAKSIS, Protectingchildren on the move. (http://www.unhcr.it/cms/attach/editor/PDF/Protecting%20children%20on%20the%20move%202012.pdf)]

37. Una volta accertata la minore età, il percorso di tutela dei minori non accompagnati si svolge in regime di parità normativa con i minori italiani in stato di abbandono e/o privi di tutela: • il collocamento in luogo sicuro; • l’affidamento a una famiglia o a una comunità; • l’apertura della tutela.

38. La tutela (1) Il percorso di tutela dei minori stranieri non accompagnati si svolge in regime di parità normativacon i minori italiani allontanati dalla famiglia. La legge 4 maggio 1983, n. 184 «Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori» modificata dalla legge 28 marzo 2001, n. 149 «Diritto del minore alla famiglia»,sancisce gli obblighi di protezione del minore in stato di abbandono da parte dello Stato stabilendo che quando non è possibile per il minore vivere in famiglia, (d’origine o affidataria), egli deve essere affidato ad una famiglia o ad una comunità di tipo familiare.

39. La tutela (2) • Il Minore Straniero Non Accompagnato, (DPCM 535/99) essendo privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili, ha diritto ad un tutore.

40. Alcune precisazioni sulla tutela La tutela è un istituto rivolto alla salvaguardia di persone incapaci di provvedere ai propri interessi,ovvero i minori e gli interdetti. Alcune disposizioni sono dettate anche dalla Legge 184/83, “Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori”, come modificata dalla Legge 476/98 e dalla Legge 149/01. L’istituto della tutela è regolato fondamentalmente dal Codice Civile,Titolo X, dall’art. 343 all’art. 389.

41. CHI NOMINA IL TUTORE? La nomina del tutore è competenza del Giudice Tutelare che ha poteri di vigilanza, di intervento e di integrazione di volontà per i soggetti beneficiari della tutela Art. 346 del Codice Civile (Nomina del tutore e del protutore): “Il giudice tutelare, appena avuta notizia del fatto da cui deriva l’apertura della tutela, procede alla nomina del tutore […]”.

42. FIGURE CHE POSSONO ESSERE DESIGNATE COME TUTORI (1) • Le disposizioni del Codice Civile indicano che la scelta • del tutore debba orientarsi tra queste diverse possibilità, indicate in ordine di priorità: • persona designata dal genitore • ascendente o altro parente prossimo o affine del minore • persona idonea (definita dal codice di ineccepibile condotta) Art. 348 del Codice Civile (Scelta del tutore)

43. FIGURE CHE POSSONO ESSERE DESIGNATE COME TUTORI (2) • La persona idonea per i MNA viene generalmente individuata tra: • Privati cittadini; • Sindaco o suo delegato; • Soggetti iscritti agli Albi e/o Associazioni dei Tutori, presenti in alcuni contesti territoriali che hanno seguito un corso specifico di formazione

44. Quali le criticità nell’assegnazione del tutore? • Quali quelle che riguardano la “collocazione nel luogo sicuro” da parte dell’ente locale? Quali soggetti vi intervengono?

45. Le organizzazioni umanitarie e le azioni di contrasto alla scomparsa dei MNA (1) • 2008 collaborazione tra Save the Children ed il Ministero dell’Interno nel quadro del progetto Paesidium rivolto ai minori non accompagnati nel momento in cui questi arrivano nelle regioni del sud Italia o nei centri di Pronta Accoglienza della Sicilia.

46. Le organizzazioni umanitarie e le azioni di contrasto alla scomparsa dei MNA (2) • Il progetto Praesidium. • Obiettivi: azione di monitoraggio e di sorveglianza. Il progetto è stato avviato nel 2005 dal Ministero dell’Interno, ed in partenariato con l’UNHCR dal 2006, dall’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni (OIM), la Croce Rossa Italiana (CRI) e, dal 2008, con Save the Children Italia. La prima edizione del progetto riguardava solo Lampedusa. Le successive edizioni sono state progressivamente estese alla Calabria, alla Sicilia, alla Puglia, alla Sardegna, alle Marche e alla Campania. (http://www.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/sezioni/sala_stampa/notizie/immigrazione/00911_2010_04_01_Praesidium_).

47. L’irreperibilità • Secondo i dati forniti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al 30 settembre 2011, il 23 per cento (1.641) dei minori non accompagnati presenti presso gli Enti locali, ma non ancora identificati (4.453 in tutto), figurava come irreperibile.

48. Le statistiche sui Mna in Italia ed in Calabria

49. Il profilo dei minori non accompagnati • Le rilevazioni statistiche sulla presenza dei minori non accompagnati in Italia risalgono al 2000, un anno dopo la costituzione del Comitato Minori Stranieri. Si tratta di minori « segnalati » al Comitato dalle forze di polizia o dai servizi sociali delle amministrazioni comunali.