FINALITÀ DELLA CONDIZIONALITÀ E INQUADRAMENTO DELLA NORMATIVA

1. Seminario di approfondimento MIPAF - INEA "La condizionalità in agricoltura: principi, norme e applicazione" Roma, 2-3 marzo 2005 FINALITÀ DELLA CONDIZIONALITÀ E INQUADRAMENTO DELLA NORMATIVA Andrea Povellato Istituto Nazionale di Economia Agraria Sede regionale per il Veneto

2. INDICE DELLA PRESENTAZIONE • I principi della condizionalità • La condizionalità nel processo di riforma della PAC • Le questioni chiave • Il decreto del Mipaf

3. ASPETTI GENERALI • Il principio “chi inquina paga” • Applicazione molto limitata in agricoltura (ruolo attivo nella salvaguardia del territorio) • Tentativo di modificare i diritti d’uso sulle risorse naturali • E’ strategica la scelta degli standard, in quanto sono “livelli di riferimento” e devono essere “verificabili”

4. COS’È IL LIVELLO DI RIFERIMENTO? • Stabilisce il livello al di sotto del quale l’attività agricola genera un danno ambientale e al di sopra del quale produce servizi ambientali; • ha un importante significato politico perché, in assenza di mercato – o in presenza di mercati imperfetti – rappresenta:- per le esternalità positive il punto oltre il quale è necessaria un’azione collettiva, e quindi una politica, che fornisca agli agricoltori il segnale della domanda sociale di tali beni e servizi. - per le esternalità negative il punto al di sotto del quale la società imputa all’agricoltore il costo di un danno ambientale e può applicare il PPP richiedendo il ripristino del valore di riferimento. • L’Unione Europea identifica requisiti minimi (le leggi) e criteri aggiuntivi (la buona pratica agricola, BPA)

5. LA REGOLAMENTAZIONE IN AGRICOLTURA • Efficacia ed efficienza delle norme • Difficoltà di implementazione dovute a:- inquinamento diffuso (non puntuale)- estrema varietà delle caratteristiche ambientali e delle condizioni di gestione aziendale • Il comportamento dei produttori dipende da:- beneficio della non-osservanza- probabilità di essere scoperto e punito - ammontare della sanzione- informazione ricevuta sulle nuove norme- percezione del problema ambientale (obbligo morale)- interesse dell'amministrazione pubblica nei requisiti

6. GLI STANDARD VERIFICABILI • Le norme possono essere "verificabili" attraverso opportuni indicatori che dovrebbero soddisfare una serie di condizioni • alta correlazione tra indicatore - pratica agricola e problematica ambientale • rispondenza a cambiamenti nella gestione aziendale • raccolta delle informazioni a costi ragionevoli • facilità di controllo senza conoscenze approfondite • flessibilità temporale per controlli in loco • affidabile misurabilità

7. L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (1) • 1991: il codice di BPA della direttiva nitrati e le buone pratiche per i fitofarmaci della direttiva commercio fitosanitari • La direttiva nitrati è una delle norme ambientali meno applicate in Europa • Zone vulnerabili = 37% della superficie europea. 5 paesi con intero territorio nazionale (Au, Dk, D, Fi, Nl) • Vengono trattati argomenti specifici (azoto, fitofarmaci) • Altre direttive importanti (Uccelli, Habitat, Acqua, IPPC, Rifiuti) non hanno riferimenti espliciti alla BPA

8. L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (2) • 1991: il codice di Bpa della direttiva nitrati e le buone pratiche per i fitofarmaci della direttiva • 1999: regolamento per lo sviluppo rurale • La BPA diventa il livello di riferimento per chi aderisce alle misure agroambientali e alle indennità per le aree svantaggiate • “L’insieme di metodi colturali che un agricoltore diligente impiegherebbe nella regione interessata” • Normalebuona pratica agricola

9. IL CONCETTO DI BUONA PRATICA AGRICOLA

10. L’EVOLUZIONE DELLE NORME AMBIENTALI (3) • 1991: il codice di bpa della direttiva nitrati e le buone pratiche per i fitofarmaci della direttiva • 1999: regolamento per lo sviluppo rurale (buona pratica agricola) • 1999: regolamento orizzontale (requisiti ambientali) • Si propone: - la fissazione di requisiti ambientali obbligatori di carattere generale- la fissazione di requisiti ambientali specifici la cui soddisfazione è condizione per poter beneficiare dei pagamenti diretti.

11. IL CONCETTO DI CONDIZIONALITÀ • Il sostegno pubblico è condizionato al rispetto di standard ambientali, di sicurezza alimentare, di benessere degli animali • Soltanto il rispetto di queste norme garantisce il pagamento completo degli aiuti finanziari. Una sorta di “scambio” tra maggiori vincoli e accesso ai finanziamenti pubblici • Strumento economico e regolamentativo (dipende dalla rilevanza del sostegno) • L’obiettivo è di:- introdurre nuovi requisiti non (ancora) contemplati dalla legge - migliorare il rispetto delle norme legali vigenti • Applicato per la prima volta negli USA negli anni ‘80 • Elemento essenziale nella strategia di integrazione ambientale della PAC

12. L’INTEGRAZIONE DEGLI OBIETTIVI AMBIENTALI NEL PROCESSO DI RIFORMA DELLA PAC • Riconoscimento e valorizzazione del ruolo multifunzionale dell’agricoltura (il modello europeo di agricoltura) • Progressivo abbandono del sostegno accoppiato alla produzione attraverso il graduale passaggio ad un sistema di pagamenti diretti agli agricoltori da giustificare e modulare con motivazioni legate alle esternalità e ai beni pubblici derivanti dall’attività agricola • Maggiore importanza, anche sotto l’aspetto finanziario, accordata alle misure di accompagnamento, ed in particolare a quelle agroambientali (unica misura obbligatoria nel reg. sullo sviluppo rurale) • Integrazione della componente ambientale in tutte le politiche settoriali dell’UE nel rispetto del principio dell’azione preventiva e del principio “chi inquina paga” (PPP) • Si cominciano a introdurre valori di riferimento per distinguere le attività dannose per l'ambiente da quelle che recano benefici

13. LA CONDIZIONALITÀ NELLA RIFORMA DELLA PAC • La riforma Fischler porta ad un rafforzamento della condizionalità (regolamentazione) e ad un ulteriore spostamento di fondi verso lo sviluppo rurale (incentivi) • I pagamenti degli aiuti diretti sono subordinati al:- rispetto di norme vigenti, i cosiddetti criteri di gestione obbligatori (CGO) - obbligo di mantenere i terreni agricoli in buone condizioni agronomiche a ambientali (BCAA) • Gli Stati Membri sono obbligati ad applicare la condizionalità • I requisiti (standard) devono essere definiti dalle autorità nazionali competenti che devono stabilire anche efficaci procedure di controllo e sanzione (sussidiarietà)

14. CRITERI DI GESTIONE OBBLIGATORI (CGO) • 18 Atti legislativi comunitari in materia ambientale, di sicurezza alimentare, di salute degli animali e delle piante e di benessere degli animali (Allegato III) • 5 Direttive sull’Ambiente devono essere applicate nel 2005:- Direttiva Uccelli - Direttiva Habitat- Direttiva Nitrati - Direttiva Acque sotterranee- Direttiva Utilizzo fanghi di depurazione • 1 Direttiva e 2 Regolamenti sulla Sanità pubblica e Salute degli animali nel 2005 • 5 Direttive e 2 Regolamenti nel 2006 (inclusa la Direttiva 91/414 relativa dei prodotti fitosanitari) • 3 Direttive riguardanti il benessere degli animali nel 2007

15. BUONE CONDIZIONI AGRONOMICHE E AMBIENTALI (BCAA) • Erosione del suolo: proteggere il suolo mediante misure idonee - Copertura minima del suolo- Minima gestione delle terre che rispetti le condizioni locali- Mantenimento delle terrazze • Sostanza organica del suolo: mantenere i livelli di sostanza organica del suolo mediante opportune pratiche - Norme inerenti alla rotazione delle colture ove necessario- Gestione delle stoppie • Struttura del suolo: mantenere la struttura del suolo - Uso adeguato delle macchine • Livello minimo di mantenimento: assicurare un livello minimo di mantenimento ed evitare il deterioramento degli habitat - Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati - Protezione del pascolo permanente - Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio - Evitare vegetazione indesiderata sui terreni agricoli

16. IL SISTEMA DELLA CONSULENZA AZIENDALE • Novità assoluta proposta nel reg. 1782/03 (1° pilastro), in funzione entro il 2007 • Sistema volontario per gli agricoltori, ma senza apposito finanziamento • Obiettivo di fornire supporto agli agricoltori per facilitare forme di produzione più moderne e a maggiore contenuto qualitativo • Oggetto della consulenza:- almeno i requisiti minimi e le buone condizioni agron. e amb.;- argomenti ulteriori. • Prevista l’opportunità di renderlo obbligatorio dopo il 2010 • Sostegno previsto nell’ambito del regolamento 1783/2003 sullo sviluppo rurale

17. IL RISPETTO DELLE NORME E LA CONSULENZA NELLO SVILUPPO RURALE • Il reg. 1783/03 (2° pilastro) nell’ambito della sezione dedicata al rispetto delle norme (artt. 21 bis-quinquies) prevede:- un sostegno finalizzato ad adeguarsi a nuovi e più elevati standard nelle materie oggetto della condizionalità, più la sicurezza sul lavoro;- un sostegno finalizzato a promuovere il sistema di consulenza aziendale. • I due regimi di sostegno hanno lo scopo di favorire:- una rapida applicazione di norme più rigorose;- il rispetto delle norme da parte degli agricoltori;- l’utilizzo dei sistemi di consulenza aziendale.

18. LE MODALITÀ OPERATIVE PER GLI INTERVENTI “RISPETTO DELLE NORME” E “CONSULENZA” • Intervento a copertura parziale dei costi dovuti all’introduzione di standard, nuovi obblighi o limitazioni che incidono in maniera sensibile sui costi di gestione aziendale di un numero significativo di agricoltori:- sostegno temporaneo (max 5 anni), dal momento in cui lo standard diventa obbligatorio nello Stato Membro;- aiuto massimo di 10.000 euro, su base forfettaria, in funzione della dimensione dell’impegno imposto. • Intervento a copertura dei costi dei servizi di consulenza:- aiuto pari all’80% del costo del servizio;- tetto massimo di 1.500 euro per azienda;- maggiorazione nel caso di insediamento di giovani agricoltori (fino a 5.000 euro);

19. La condizionalità dovrebbe essere poco o molto esigente in termini di norme da rispettare ? • se è meno esigente comporta un minor rischio di violazione delle norme, un minor costo amministrativo pubblico, un minor costo di adattamento per le imprese, ma una minore giustificazione del sostegno disaccoppiato • se è più esigente si avranno maggiori costi amministrativi e per le imprese (rischio competitività) e una possibile sovrapposizione con le misure agroambientali, ma aumenta il ruolo multifunzionale dell'agricoltura

20. Misura agroambientali o condizionalità ? • le misure agroambientali sono maggiormente indirizzate a risolvere problemi ambientali specifici (territori delimitati e imprese selezionate) • la condizionalità è più blanda quindi teoricamente con minore efficacia ambientale, ma si applica ad una grande proporzione di aziende e di superficie • si deve coniugare l'obiettivo ambientale con lo strumento più adatto

21. Le misure di condizionalità potrebbero trasformarsi in misure agroambientali ? • significherebbe che i pagamenti disaccoppiati dovrebbero essere maggiormente progettati per affrontare questioni ambientali specifiche, con un aumento sensibile dei costi di compliance • alternativamente il pagamento disaccoppiato potrebbe essere condizionato all'adesione a misure agroambientali (es. Svizzera)

22. Come individuare gli indicatori (norme) ? • la scelta di pochi indicatori potrebbe portare a svuotare di significato la condizionalità • molti indicatori possono rendere ingestibile il sistema • anche gli indicatori semplici da verificare e non ambigui da interpretare potrebbero rendere poco efficacie la condizionalità • indicatori maggiormente correlati con gli obiettivi ambientali necessita di adeguata competenza professionale nei controlli

23. I costi amministrativi sono giustificabili in termini di effetti ambientali ? • i costi per controllare il rispetto delle norme rischiano di diminuire le risorse a disposizione per le azioni di informazioni e per le misure agroambientali • controlli e sanzioni dovrebbero essere equilibrati al fine di creare fiducia e cooperazione tra gli agricoltori

24. È possibile aumentare la cooperazione con le iniziative di certificazione privata ? • la cooperazione consentirebbe di ridurre la spesa pubblica per l'amministrazione e di condividere le esperienze di controllo • la partecipazione a programmi di certificazione potrebbe portare all'esenzione dei controlli della condizionalità • gli enti di certificazione potrebbero non essere incentivati a svolgere molto seriamente l'attività di controllo

25. IL DECRETO DEL MIPAF (1) • Art. 1: Definizioni • Art. 2: Elenco degli atti e delle norme- Si dispone che le regioni possono definire l'elenco degli impegni in base agli allegati 1 e 2- In assenza valgono gli allegati 1 e 2- Qualsiasi superficie dell'azienda, suddivise in 5 tipologie- In caso di cessione (a qualsiasi titolo) gli adempimenti vengono trasferiti dal cedente al rilevatario • Art. 3: Riduzioni ed esclusioni- Gli organismi pagatori competenti (anche autorità di controllo) sono responsabili dell'applicazione delle riduzioni ed esclusioni, in base all'accertamento delle violazioni degli impegni

26. IL DECRETO DEL MIPAF (2) • Art. 4: Accertamento e risoluzione delle violazioni- Per cause indipendenti dalla volontà dell'imprenditore la riduzione è sempre minima, eccetto in particolari casi- Se la violazione accertata costituisce reato, vi è obbligo di riferire al pubblico ministero • Art. 5 Importi risultanti dalla condizionalità- Il 75% dei fondi risultanti dalle riduzioni sono accreditate al FEOGA Garanzia- Il 25% rimanente presso lo Stato Membro è destinato ad azioni di formazione e informazione a carattere regionale a supporto degli agricoltori per favorire l'applicazione della condizionalità- Ripartizione in base a Decreto del MipafDefinizioni

27. IL DECRETO DEL MIPAF (3) • Art. 6: Monitoraggio della condizionalità- Un comitato paritetico (art. 8 del DM 5 agosto 2004) svolge il compito di monitorare l'applicazione della condizionalità- Il comitato è costituito da Mipaf, Regioni e una rappresentanza delle Organizzazioni del Tavolo Agroalimentare- È integrato da rappresentanti degli organismi pagatori, Ministero dell'ambiente, Ministero della Salute, organizzazioni professionali e associazioni ambientaliste- Assistenza tecnica a cura di INEA, ISMEA, CRA e IDAIC (consulenza giuridica) • Art. 7: Attuazione temporale della condizionalità- La decorrenza delle norme è dal 1 gennaio 2005

28. IL DECRETO DEL MIPAF (4) • Art. 8: Autorità competente al coordinamento dei controlli- AGEA determina i termini e gli aspetti procedurali di attuazione, i criteri comuni di controllo e gli indici di verifica del rispetto degli impegni (sentiti gli OP competenti)- Gli organismi pagatori possono affidare ad enti di controllo specializzati l'effettuazione dei controlli- AGEA predispone modalità di verifica e garanzia dell'efficacia dei controlli effettuati (ovvero i controlli effettuati direttamente dall'OP devono avere un'efficacia almeno pari a quella degli enti specializzati)