SAYIŞTAY DENETİMİNİN ESASLARI VE YENİ SAYIŞTAY KANUNU

1. SAYIŞTAY DENETİMİNİN ESASLARI VE YENİ SAYIŞTAY KANUNU Bayram BARUN Sayıştay Uzman Denetçisi Araştırma Grup Başkanı 25 Mayıs 2012 OSMANGAZİ ÜNİVERSİTESİ ESKİŞEHİR

2. Sunum Planı • Yeni Kamu Mali Yönetim Anlayışı • 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu • Sayıştay Denetiminin Esasları • Yeni Sayıştay Kanunu • Sayıştay Yargılamasındaki Değişiklikler ve Adil Yargılama Açısından Değişen Sorumluluk Anlayışı • Sonuç

3. Alice Harikalar Diyarında Alice : Buradan gitmek için bana hangi yolu izlemem gerektiğini söyler misin? Kedi : Nereye gitmek istiyorsun? Alice : Neresi olduğunun önemi yok! Kedi : O zaman hangi yol olduğunun da bir önemi yok.İstediğin yoldan gidebilirsin. Alice : Sonunda herhangi bir yere varsın da. Kedi : Elbette varacaksın. Eğer yeterince uzun yürürsen ve nereye varacağını önemsemezsen.

4. Mevlana derki; Elle ayağa kılavuzluk eden gözdür. Basılacak tutulacak yeri de o görür, Basılmayacak tutulmayacak yeri de o ! Kör pisliklerden çekinmez. Çekinmenin asıl vesilesi gözdür.

5. Kamu Mali Yönetim Anlayışındaki Değişiklikler • Makro mali disiplinin sağlanması • Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtılması • Dağıtılan kaynakların verimli ve etkin kullanımı • Etkin bir hesap verme sorumluluğu sisteminin kurulması

6. Kamu mali yönetim yapımıza yönelik eleştiriler • Bütçe kapsamının dar olduğu ve bütçe dışı harcamaların arttığı • Plan-Program ile bütçeler arasındaki bağın yokluğu • Kamu kaynaklarının etkin kullanılmadığı • Harcama sürecinin katı bir girdi odaklı ön kontrole tabi olduğu • Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin kurulamadığı • Bütçenin hazırlama, uygulama, kontrol ve denetim sürecinde kamu idarelerine yeterli inisiyatif tanınmadığı

7. Kamu mali yönetim yapımıza yönelik eleştiriler • TBMM nin bütçe sürecinin özellikle denetim aşamasında etkin bir rol oynayamadığı • Varlıkları ve yükümlülükleri içeren muhasebe sisteminin bulunmayışı • Çağdaş kamu mali yönetim anlayışında hakim olan; • stratejik planlama, • çok yıllı bütçeleme, • performans esaslı bütçeleme, • hesap verebilirlik, mali saydamlık, • etkin mali kontrol ilkelerinin sistemde yer almadığı. • Sayıştay’ın TBMM adına yaptığı denetimin Meclis raporları ile sonlanmadığı ve istisnai olarak sunulan raporlarında Mecliste görüşülmediği

8. Yeni kamu mali yönetim yaklaşımı • Bütçe kapsamının genişlemesi • Hesap verilebilirlik ve mali saydamlık • Stratejik planlama • Performans esaslı ve çok yıllı bütçeleme • Tahakkuk esaslı muhasebe • İç kontrol • Uluslararası denetim standartlarına uygun dış denetim

9. KMYK İle Gerçekleşenler • Bütçe sınıflandırması uluslararası standartlarda yeniden tanımlanmış • Sisteme mahalli idareler ve sosyal güvenlik kuruluşları da dahil edilerek kapsam genişletilmiş • Bütçe’nin hazırlanması ve uygulanması çağdaş bütçeleme prensiplerine uygun olarak değiştirilmiş, • Mali yönetime orta vadeli bir perspektif kazandırılmış • Hesap verme sorumluluğu yasal temele oturtulmuş

10. KMYK İle Gerçekleşenler • Kamu mali yönetiminin saydamlığı iyileştirilmeye çalışılmış • Stratejik ve performansa dayalı yönetim modeli benimsenmiş • Girdilerin kontrolüne odaklanmış bir mali kontrol yapısı, risk yönetimine dayalı, çıktı ve sonuçlara odaklı bir iç kontrol modeline dönüştürülmüş

11. Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Beyannamesi Madde XIV.- Tüm yurttaşların bizzat ya da temsilcileri aracılığı ile verginin gerekliliğini belirlemeğe, vergilemeyi serbestçe kabul etmeye, vergi gelirlerinin kullanılmasını gözlemeye ve verginin miktarını, matrahını, tahakkuk biçim ve süresini belirlemeye hakkı vardır. Madde XV.- Toplum, her kamu görevlisinden, göreviyle ilgili hesap sorma hakkını haizdir.

12. Hesap Verme Sorumluluğu • Siyasi hesap verme sorumluluğu • Vatandaşa hesap verme • Meclisin bilgi edinme ve denetim yolları • Bütçe hakkı (Bütçe ve Kesin hesap) • Sayıştay raporları yoluyla yürütmenin denetimi • Yönetsel hesap verme sorumluluğu • İdari hesap verme • Mali hesap verme • Performansa dayalı hesap verme

13. Hesap Verme Sorumluluğu Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak • elde edilmesinden, • kullanılmasından, • muhasebeleştirilmesinden, • raporlanmasından • kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu olmasını ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olmasını ifade eder.

14. Sayıştaylara Duyulan İhtiyaç • Bütçe Hakkının Parlamentolara Geçmesi • Bütçenin Denetlenmesi İhtiyacı • Parlamentonun Yapısal Sınırlılıkları • Uzman Bir Kuruluş Olarak SAYIŞTAY

15. Dünya Sayıştayları • Sayıştaylar, halkın ödediği vergilerin halk yararına kullanımını sağlamak için parlamentolar adına denetim yapmak üzere kurulmuşlardır. • İki tür Sayıştay örgütlenmesi mevcuttur. • Ofis Tipi Sayıştaylar (Anglo- Sakson) • Yargı Tipi Sayıştaylar (Kıta Avrupası) • Türk Sayıştayı, yargı tipi Sayıştay olarak kurulmuştur.

16. Türk Sayıştayı (Eski durum) • 1862’de kuruldu • Anayasal bir kurumdur • Yargı modeli (Fransız uygulaması) kabul edilmiştir • İşlem tabanlı denetim üzerine odaklanır • Denetim sonuçları ağırlıklı olarak yargılama süreci içerisinde değerlendirilir • Hazırlanan performans denetim raporları sınırlı sayıda da olsa TBMM ye sunulur • Meclise Bütçe Kesin Hesabı ile ilgili Genel Uygunluk Bildirimi sunmakla yükümlüdür

17. Dış Denetime İlişkin Uluslararası Düzenlemeler • Lima Deklarasyonu • INTOSAI Denetim Standartları • INTOSAI Denetim Standartlarına İlişkin Avrupa Uygulama Rehberleri • Avrupa Birliğine Aday Ülke Sayıştaylarına İlişkin Tavsiyeler • SIGMA’NIN Yüksek Denetim Kurumları Kıyaslama Listesi

18. LİMA DEKLARASYONU • Kamu kaynaklarının yönetimi bir güveni temsil ettiğinden, denetim kavramı ve denetimin kuruluşu kamu mali yönetiminden ayrı düşünülemez. • Denetimin kendisi bir amaç değildir. • Hesap vermekle yükümlü olanların sorumluluğu kabul etmelerini sağlamak, tazmin ettirebilmek veya benzer ihlalleri engellemek veya en azından güçleştirmek için girişimde bulunmak amacıyla; kabul edilen standartlardan sapmaları ve mali yönetimde yasallık, verimlilik, etkililik ve tutumluluk ilkelerindeki ihlalleri her bir durum için, düzenleyici eylemleri hayata geçirmeyi mümkün kılacak kadar erken bir zamanda ortaya çıkarmayı amaçlayan düzenleyici bir sistemin vazgeçilmez bir parçasıdır.

19. INTOSAI DENETİM STANDARTLARI • Temel Önermeler • Genel Standartlar • Çalışma Standartları • Raporlama Standartları

20. AVRUPA UYGULAMA REHBERLERİ • Denetime Hazırlık • Denetim Kanıtı Elde Edilmesi • Denetimin Tamamlanması • Performans Denetimi • Diğer Konular

21. AB’ NİN SAYIŞTAYLARLA İLGİLİ TAVSİYELERİ • Yasal Çerçeve • Denetim Standartlarının Uyarlanması Ve Uygulanması • Bir Denetim Kurumunun Yönetimi • İç Kontrolde Sayıştayların Rolü

22. Yeni Sayıştay Kanunu • Kanunun Amacı • Denetim Alanı • Teşkilat Yapılanması • Denetim Yaklaşımı • Sorumluluk Anlayışı • Yargılama Usulü • Sorumluların Hakları

23. Yeni Sayıştay Kanunu Amaç Kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esasları çerçevesinde; Kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak çalışması, Kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılmasına denetimler aracılığıyla destek sağlamaktır

24. Sayıştay Denetim Alanı Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri Düzenleyici ve Denetleyici Kurullar Genel Bütçeli İdareler Özel Bütçeli İdareler • Sosyal Güvenlik Kurumları • Mahalli İdareler • Kamu şirketleri, kamu fonları, kamu kaynakları ile • Birlik, müessese, kuruluş, işletme ve her çeşit idare

25. Sayıştayın Görevleri • Denetim Görevi • Yargılama Görevi

26. Sayıştayın Görevleri • Denetim Görevi Denetim görevi asıl olarak TBMM adına yapılır. Denetim alanına tabi tüm idareler ve kaynak kullanımları Sayıştay tarafından denetlenir ve Denetim sonuçları Parlamentoya raporlanır.

27. Sayıştayın Görevleri • Yargılama Görevi Sayıştayın yargılama görevi sorumluların hesap ve işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesi şeklinde gerçekleşir. Sayıştay’da denetçiler tarafından hazırlanan sorgular bunlara yapılan savunmalar yargılama dairelerinde yargı işlemine konu olur. Temyiz, yargılamanın iadesi ve karar düzeltilmesi gibi kanun yolları vardır. Sayıştayın yargı kararları Anayasa hükmü uyarınca kesindir.

28. Denetim Yaklaşımı Ve Sınıflandırması • Düzenlilik Denetimi • Uygunluk Denetimi • Mali Denetim • Performans Denetimi • Kaynakların etkili ekonomik ve verimli kullanılmasının değerlendirilmesi

29. Mali Denetim Mali tabloların şekil ve içerik açısından mali raporlama sistemine uygunluğu, Mali tablolarda yer alan rakamların kuruma ilişkin tüm işlemleri içerecek şekilde doğru ve güvenilir olduğu, Kuruma tahsis edilen kamu kaynaklarının yasama organınca öngörülen amaçlara ve hizmetlere harcandığı, Hesap ve işlemlerinin kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olarak yapıldığı

30. Mali Denetimin Amacı Mali tabloların denetlenen kurumun mali durumunu ve faaliyet sonuçlarını tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bir biçimde gösterip göstermediği konusunda denetim görüşü oluşturmak için mali tabloların bir bütün olarak, hata veya yolsuzluk nedeniyle önemli hata içermediğine ilişkin makul güvence elde etmek Bir kurumun mali tablolarına ilişkin güvence temel olarak iki yolla elde edilir: İç kontrollerden (kontrol güvencesi) Hesap ve işlemlerin incelenmesinden (maddi doğruluk güvencesi)

31. Mali Denetim Hedefleri Gelir –Gider Hesapları/Gelir Tablosuna İlişkin Denetim Hedefleri (Tamlık, Doğruluk, Gerçekleşme, Dönemsellik, Uygunluk, Sınıflandırma) Varlık ve Kaynak Hesaplarına/Bilançoya İlişkin Denetim Hedefleri (Tamlık, Aidiyet, Değerleme, Mevcudiyet, Uygunluk, Sınıflandırma) Mali Tabloların Sunumuna ve Dipnotlarına İlişkin Denetim Hedefleri (Gerçekleşme, Tamlık, Sınıflandırma ve Anlaşılırlık, Uygunluk, Doğruluk ve Değerleme)

32. Kamuda performans yönetimi • Kamu idaresinin ihtiyaç duyduğu vizyon çerçevesinde misyon oluşturmak. • • Misyonu orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflere dönüştürmek. • • Hedeflenen performansa ulaşmak için performans programı oluşturmak. • • Belirlenen stratejiyi etkin bir şekilde uygulamak, yönetmek ve performansı izlemek. • • Performansı değerlendirmek ve uygulamaları daha etkin kılmak.

33. Kamuda performans yönetimi Devlet faaliyetlerinin ana kaynağı vergiler Çıktısı da yapılan harcamalardır Gelişen yeni yönetim anlayışı ile birlikte harcamaların yarattığı etki ele alınarak, harcamaların ortaya çıkardığı sonuçlar değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Bu yaklaşım kamu faaliyetlerinde girdi odaklılıktan sonuç odaklılığa doğru bir yönelişi ifade etmekte; kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde performansın tanımlanması ve değerlendirilmesi de bu çerçevede şekillenmektedir.

34. Performans denetimi • 6085 sayılı Kanun’un 36. Maddesi’ne göre performans denetimi:   “hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir”. • Yine Kanunun 7 ve 35. maddelerine göre Sayıştay kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını denetleyip denetim sonuçlarını Parlamentoya raporlamakla yükümlüdür. • Performans denetimi raporları hesap verme sorumluluğunun etkin işlemesini sağlamanın yanı sıra program bütçe sistematiği çerçevesinde kurumların performans yönetimi süreçlerinin iyileştirilmesine de önemli katkıda bulunacaktır.

35. Performans Denetimi Stratejik plan Performans programı Performans esaslı bütçe Bütçe uygulamaları Faaliyet raporları Sayıştay değerlendirmesi

36. Performans Denetimi Performans Bilgisinin İçeriği Ölçülebilirlik İlgililik İyi tanımlanma Tutarlılık Doğrulanabilirlik Geçerlilik Veri kayıt sistemlerinin doğrulanması

37. Performans Denetimi

38. Performans Denetimi • Genel olarak yüksek denetim kurumlarının performans denetimlerini yürütmelerindeki temel amaçlar şu şekilde sıralanabilir; • Parlamentoya politikaların etkinlik, verimlilik, tutumluk kriterleriyle uygulandığına dair bağımsız güvence sağlamak, • Parlamentoya denetlenen kurum tarafından sunulan raporların ve performans göstergelerinin güvenilirliği hususunda bağımsız değerlendirmelerde bulunmak • Ekonomiklik, etkinlik ve verimliliği arttırmak üzere düşük performans gösteren alanları tespit etmek ve bunların güçlendirilmesinde denetlenen kuruma veya hükümete yardımcı olmak • İyi uygulama örneklerini belirleyerek hükümeti ve/veya denetlenen kamu kurumunu bilgilendirmek.

39. Performans Denetimi Performans bilgisini denetlerken Sayıştayın üç temel hedefi vardır: Kamu idarelerinin, 5018 sayılı Kanunda belirlenen performans yönetim süreçlerini hayata geçirmeleri ve performans bilgisini doğru biçimde Faaliyet Raporları’nda göstermelerini sağlamak Raporlanan bilgilerin yararlılığına ve kalitesine katkıda bulunmak Kamu kurumlarının performans hedefleri ve göstergeleri açısından kaydettikleri ilerlemeyi izlemek ve raporlamak için sağlam veri kayıt sistemleri kullandığı konusunda TBMM’ye ve kamuoyuna güvence vermek.

40. Dış denetimin performans değerlendirmesi Yapılmak istenen Üretilen ve sunulan mal ve hizmetlerin kalitesinin geliştirilmesi Hesap verebilirliğin sağlanması Kamu idarelerinin iç kontrol ve performans yönetim süreçlerinin geliştirilmesine ilişkin yapıcı öneriler sunulması Politika oluşturma, planlama ve bütçeleme süreçlerine katkı sağlanması Mal ve hizmetlerin bölüşümün de ve onlara erişimde adaletin sağlanması

41. Sayıştayın Hazırlayacağı Raporlar Genel Uygunluk Bildirimi Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu - Mali Denetim Sonuçları - Performans Denetimi Sonuçları Faaliyet Genel Değerlendirme Raporu Mali İstatistikleri Değerlendirme Raporu KİT raporları VET Raporları Diğer raporlar

42. Yeni Sayıştay Kanunu İşlem tabanlı yerine sistem tabanlı bir denetim Esas olarak Parlamentoya ve Mahalli İdare Meclislerine rapor sunmayı benimseyen bir yapı Cezalandırmayı değil yol göstermeyi hedeflemek İyi uygulamaları teşvik etmek ve raporlamak Kamu idarelerinin performansını değerlendirmek

43. Yeni Sayıştay Kanunu İdarelerle arasına engeller değil köprüler kurmak Kamuda hesap verebilirliği ve saydamlığı teşvik etmek Planlama,uygulama, koordine etme ve denetlemeden oluşan döngüsel bütünün ayrık değil bütünleşik bir parçası olmak Kapalı değil saydam bir kurum olmak sivil toplum ve kamu idareleri ile sürekli diyalog kurmak

44. Yeni Sayıştay Kanunu Uygunluğun tespitinden performansın değerlendirilmesine yöneliş Keyfilik yerine standartlara bağlılık Rakip görmektense paydaş olmak Yargılamak sorgulamak yerine değer katmak Sadece girdilere değil çıktılara, sonuçlara ve etkilere odaklanmak Hesap verebilirliğin ve saydamlığın yerleşmesine ve gelişmesine katkı sağlayarak iyi yönetişimi desteklemek Verimli etkin ve ekonomik yönetim uygulamalarını teşvik etmek

45. Yeni Sayıştay Kanununda Kamu idareleri Sadece girdilere değil çıktılara sonuçlara ve etkilere de odaklanmak Harcanan her bir kuruşun vatandaşın parası olduğunu unutmamak Hesap vermek ve saydam olmak Amaçların ve hedeflerin bireysel-kurumsal değil toplumsal olduğunu bilmek Etkin bir iç kontrol sistemi kurmak ve bunu geliştirerek çalıştırmak Sadece mali hedefleri değil performans hedeflerini benimsemek Kaynakları etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde etmek ve kullanmak Kamuoyu, Parlamento ve Sayıştayla sürekli diyalog kurmak Bütün mali işlemleri muhasebeleştirilmek ve raporlamak Faaliyet karar ve her türlü işlemi stratejik amaç ve hedeflerle uyum içinde yürütmek

46. Sayıştay Yargılaması Hesap yargılaması: Kanunlarla belirlenen sorumluların hesap ve işlemlerinin mevzuata uygun olup olmadığının yargılama yoluyla kesin hükme bağlanmasını ve bununla ilgili kanun yollarını ifade eder.

47. Sayıştay Yargılaması Yargılama usulüne ve kanun yollarına ilişkin Sayıştay Kanununda hüküm bulunmayan hallerde 18/6/1927 tarihli ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununun ilgili hükümleri uygulanır. (12/01/2011 tarih ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu 1 Ekim 2011 de yürürlüğe girdi.)

48. Sayıştay Yargılaması Hukuki dinlenilme hakkı (6100 sy.HMK- 1 Ekim 2011) MADDE 27- (1) Davanın tarafları, müdahiller ve yargılamanın diğer ilgilileri, kendi hakları ile bağlantılı olarak hukuki dinlenilme hakkına sahiptirler. (2) Bu hak; a) Yargılama ile ilgili olarak bilgi sahibi olunmasını, b) Açıklama ve ispat hakkını, c) Mahkemenin, açıklamaları dikkate alarak değerlendirmesini ve kararların somut ve açık olarak gerekçelendirilmesini, içerir.

49. Sayıştay Yargılaması Fer’i müdahil (6100 sy.HMK- 1 Ekim 2011) MADDE 66- (1) Üçüncü kişi, davayı kazanmasında hukuki yararı bulunan taraf yanında ve ona yardımcı olmak amacıyla, tahkikat sona erinceye kadar, fer’î müdahil olarak davada yer alabilir.

50. Sayıştay Yargılaması Hukukî dinlenilme hakkı, Anayasanın 36 ncı maddesinde ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6 ncı maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkının en önemli unsurudur. Yargılama süjelerinin, yargılamada şeklen yer almaları dışında, tam olarak bilgi sahibi olmaları, kendilerini ilgilendiren yargılama konusunda açıklama ve ispat haklarını tam ve eşit olarak kullanmaları ve yargı organlarının da bu açıklamaları dikkate alarak gereği gibi değerlendirme yapıp karar vermesi gereklidir. Bu hak, yargılamanın tarafları dışında, müdahiller ve yargılama konusu ile ilgili olanları da kapsamına almaktadır. Bu hakkın ikinci unsuru, açıklama ve ispat hakkıdır. Taraflar, yargılamayla ilgili açıklamada bulunma, bu çerçevede iddia ve savunmalarını ileri sürme ve ispat etme hakkına sahiptirler. Her iki taraf da bu haktan eşit şekilde yararlanırlar. Bu durum “silahların eşitliği ilkesi” olarak da ifade edilmektedir.