Derechos políticos, normativa electoral y equidad en los procesos electorales

1. XV Curso Interamericano de Elecciones y Democracia San José, Costa Rica, 5 de diciembre de 2011 Derechos políticos, normativa electoral y equidad en los procesos electorales Dr. Alberto Ricardo Dalla Via Juez de la Cámara Nacional Electoral Profesor Titular de Derecho Constitucional (UBA) Académico de Número de la Academia Nacional Cs. Morales y Políticas

2. Los derechos políticos • Son derechos humanos de importancia fundamental y en conjunto con otros derechos hacen posible el juego democrático (Castañeda Gutman). • Son de tal importancia que el art. 27 CADH, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la protección de éstos(OC-6/86, Yatama y Castañeda Gutman) • Propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político (Yatama y Castañeda Gutman) • Los titulares son los ciudadanos (Castañeda Gutman y López Mendoza) • La participación política incluye amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa (Yatama y Castañeda Gutman)

3. Los derechos políticos no son derechos absolutos • Pueden estar sujetos a limitaciones (Yatama y Castañeda Gutman) • La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue(Yatama y Castañeda Gutman) • legalidad • La reglamentación debe observar los principios de: • necesidad • proporcionalidad

4. No hay un numerus clausus de las restricciones (art. 23.2, CADH) • Informe 137/99 CIDH (Andrés Aylwin Azócar y otros -Chile) Se trata de limitaciones numerus clausus, por lo que toda otra causa que limite el ejercicio de los derechos de participación política igualitaria que consagra la Convención resultaría contraria y por lo tanto violatoria de las obligaciones internacionales del Estado bajo dicho instrumento.

5. No hay un numerus clausus de las restricciones (art. 23.2, CADH) • Yatama vs. Nicaragua - Corte IDH La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos.

6. No hay un numerus clausus de las restricciones (art. 23.2, CADH) • Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos - Corte IDH Estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos. No es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos.

7. No hay un numerus clausus de las restricciones (art. 23.2, CADH) • López Mendoza vs. Venezuela - Corte IDH El art. 23.2 determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el art. 23.1, así como los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el caso que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. El juez Vio Grossi retoma a la postura sobre la taxatividad de las causales. El juez García Sayán reafirma la doctrina de Castañeda: el sentido de la norma, en la que se estipulan posibles causales para la limitación de los derechos políticos, es, claramente, que no quede al arbitrio o voluntad del gobernante de turno, con el fin de proteger que la oposición política pueda ejercer su posición sin restricciones indebidas.

8. Normativa electoral • En el ámbito de los derechos políticos la obligación de garantizar resulta especialmente relevante y se concreta, entre otros, en el establecimiento de los aspectos organizativos o institucionales de los procesos electorales, a través de la expedición de normas y la adopción de medidas de diverso carácter para implementar los derechos y oportunidades reconocidos en el artículo 23 de la Convención. Sin esa acción del Estado los derechos a votar y a ser votado, simplemente, no podrían ser ejercidos (Castañeda Gutman) • Los derechos políticos no pueden tener eficacia simplemente en virtud de las normas que los consagran, porque son por su misma naturaleza inoperantes sin toda una detallada regulación normativa e, incluso, sin un complejo aparato institucional, económico y humano que les dé la eficacia que reclaman, como derechos de la propia Convención. Si no hay códigos o leyes electorales, registros de electores, partidos políticos, medios de propaganda y movilización, centros de votación, juntas electorales, fechas y plazos para el ejercicio del sufragio, éste sencillamente no se puede ejercer, por su misma naturaleza(Castañeda Gutman)

9. Amplia libertad de configuración normativa • Se reconoce el grado de autonomía que debe otorgarse a los Estados para organizar sus instituciones políticas a fin de dar efecto a los derechos de participación política; dejando margen a una amplia variedad de formas de gobierno, y resaltando que el objetivo no es crear un modelo uniforme de democracia representativa para todos los Estados, sino determinar si la legislación de un Estado infringe derechos fundamentales(Informe 137/99,Informe 98/03, Castañeda Gutman) • El sistema interamericano no impone un sistema electoral determinado ni una modalidad específica para el ejercicio de los derechos a votar y a ser votado. La Convención Americana establece lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos históricos(Castañeda Gutman)

10. El principio de legalidad electoral y debido proceso • El Estado debe definir de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y estipular claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones(Yatama) • Lasrestricciones del derecho de participación política deben estar claramente establecidas por una ley en sentido formal y material (Castañeda Gutman) • Las garantías judiciales del artículo 8.1 CADH deben aplicarse en esta materia en la medida en que resulten aplicables al procedimiento electoral(Yatama) • Las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos tal como el derecho a la participación política deben debidamente fundamentadas pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias y respetar las garantías del debido proceso (Yatama y López Mendoza)

11. La equidad en los procesos electorales Mediante las elecciones el pueblo pone en ejercicio su soberanía a efectos de constituir directa o indirectamente a las autoridades de la Nación. Se ha definido a la democracia como el “régimen en el cual los gobernantes son escogidos por los gobernados, por medio de elecciones sinceras y libres”(Maurice Duverger) Uno de los aspectos fundamentales de la realización de “elecciones libres y democráticas” es que se verifiquen una serie de prácticas que permitan asegurar igualdad de oportunidades y equidad electoral. Lo que ocurre en una campaña electoral mostrará efectivamente si una elección es libre y justa (Diccionario Electoral) Los derechos políticos no solo están previstos en el art. 23 CADH como derechos sino también como “oportunidades”y de ello ha derivado la obligación de los Estados de garantizar con medidas positivas que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la oportunidad real para ejercerlos(Yatama, Castañeda Gutman y López Mendoza)

12. Los principios de interpretación: reglas de equidad electoral • La democracia representativa es determinante en todo el sistema del que la Convención forma parte, y constituye un principio reafirmado por los Estados americanos en la Carta de la OEA(Yatama) • La relación entre derechos humanos, democracia representativa y los derechos políticos quedo plasmada en la Carta Democrática Interamericana (Castañeda Gutman) Son elementos esenciales de la democracia representativa: la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos Orden público democrático • Las disposiciones de los instrumentos de derechos humanos que garantizan los derechos políticos deben ser interpretadas y aplicadas de manera que se dé efecto significativo al ejercicio de la democracia representativa en el hemisferio (Informe 98/03)

13. Los principios de interpretación: reglas de equidad electoral • Es discriminatoria toda distinción que carezca de una justificación objetiva y razonable(OC 18/03 y Yatama) • Este principio ha ingresado en el dominio del ius cogens y sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permea todo el ordenamiento jurídico(Yatama) Prohibición de discriminación • Los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, eliminarlas, combatirlas y establecer normas y otras medidas que reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas(OC 18/03 y Yatama) • El art. 24 CADH consagra un derecho que también acarrea obligaciones al Estado de respetar y garantizar el principio de igualdad y no discriminación en la salvaguardia de otros derechos y en toda la legislación interna que apruebe(Yatama)

14. Los principios de interpretación: reglas de equidad electoral • El ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos (Castañeda Gutman) • Es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos puedan ser ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación(Yatama y Castañeda Gutman) Efectividad de los derechos • Los Estados están obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas. Esto implica el deber especial de protección que el Estado debe ejercer con respecto a actuaciones y prácticas de terceros que, bajo su tolerancia o aquiescencia, creen, mantengan o favorezcan las situaciones discriminatorias(OC 18/03) • Una premisa de la efectividad es su contemplación legal adecuada a fin de garantizar las condiciones necesarias para su ejercicio(Yatama)

15. Participar en asuntos públicos • El art. 23 CADH consagra los derechos a la participación en la dirección de los asuntos públicos, a votar, a ser elegido, y a acceder a las funciones públicas, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad(Yatama) • Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia (cf. art. 6º, Carta Democràtica) y a tal fin se pueden diseñar normas orientadas a facilitar la participación de sectores específicos de la sociedad, tales como los miembros de las comunidades indígenas y étnicas(Yatama) • Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plesbicitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos(Castañeda Gutman) • Los partidos políticos y las organizaciones o grupos que participan en la vida del Estado, como es el caso de los procesos electorales en una sociedad democrática, deben tener propósitos compatibles con el respeto de los derechos y libertades consagrados en la Convención Americana(Yatama)

16. Elecciones libres y auténticas • El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores(Castañeda Gutman) • La “autenticidad” de las elecciones significa que debe existir una correspondencia entre la voluntad de los electores y el resultado de la elección. En sentido negativo, esta característica implica la ausencia de coerciones que distorsionen la voluntad de los ciudadanos(Informe 1/90) • La “autenticidad” de las elecciones abarca dos categorías diferentes de fenómenos: por un lado, los referidos a las condiciones generales en que el proceso electoral se desarrolla y, por otro lado, aquellos fenómenos vinculados con el sistema legal e institucional que organiza las elecciones y que ejecuta las acciones propias del acto electoral, es decir, aquello relacionado de manera directa e inmediata con la emisión del voto (Informe 1/90)

17. Campaña electoral • La campaña electoral debe conducir a que las diferentes agrupaciones políticas participen en el proceso electoral en condiciones equivalentes: que todas cuenten con condiciones básicas similares para el desarrollo de su campaña. En términos negativos, esta característica implica la ausencia de coerciones directas o de ventajas indebidas para uno de los participantes en la contienda electoral(Informe 1/90, Informe anual 1990-1991) • “Se deberá prestar atención especial a la problemática derivada de los altos costos de las campañas electorales y al establecimiento de un régimen equilibrado y transparente de financiación de sus actividades”(art. 5º, Carta Democrática).Sin mencionarlo está expresando que frente a eventuales desequilibrios o desigualdades, se debe procurar un régimen que contrapese ello con lo que se lograría la igualdad deseada. De suyo se desprende que ello supondría acciones efectivas orientadas preferentemente en beneficio de los afectados por tales equilibrios y desigualdades(Yatama, voto concurrente juez García Sayán) • La participación efectiva de personas, grupos y organizaciones y partidos políticos de oposición en una sociedad democrática debe ser garantizada por los Estados, mediante normativas y prácticas adecuadas que posibiliten su acceso real y efectivo a los diferentes espacios deliberativos en términos igualitarios, pero también mediante la adopción de medidas necesarias para garantizar su pleno ejercicio, atendiendo la situación de vulnerabilidad en que se encuentran los integrantes de ciertos sectores o grupos sociales(Manuel Cepeda Vargas)

18. Derecho a elegir • El derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos expresan libremente su voluntad y ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos pueden decidir directamente y elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán en la toma de decisiones de los asuntos públicos(Yatama y Castañeda Gutman) • Debe aplicarse el principio de un voto por persona y, en el marco del sistema electoral de cada uno de los Estados, el voto de un elector debe tener igual valor que el de otro(Informe 137/99) • La universalidad tiende a asegurar la participación en el proceso electoral de todas las personas capacitadas para hacerlo, y esta característica tiene como objeto evitar que se produzcan exclusiones basadas en criterios ideológicos(Informe Haití 1990) • Los derechos a la igualdad política establecen la imposibilidad de que los Estados miembros de la Convención Americana den un tratamiento irrazonable distinto o desigual a sus ciudadanos a la hora de elegir a sus representantes(Informe 137/99)

19. Derecho a ser elegido • La participación mediante el ejercicio de derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello(Yatama y Castañeda Gutman) • El ejercicio de los derechos a ser elegido y a votar, íntimamente ligados entre sí, es la expresión de las dimensiones individual y social de la participación política(Yatama) • Los elegidos ejercen su función en representación de una colectividad, esta dualidad recae tanto en el derecho del individuo que ejerce el mandato o designación, mediante su participación directa, como en el derecho de la colectividad a ser representada; en este sentido, la violación del primero repercute en la vulneración del otro derecho(Chitay Nech) • La Convención al igual que otros tratados de derechos humanos, no establece la obligación de implementar un sistema electoral determinado. Tampoco establece un mandato específico sobre la modalidad que los Estados partes deben establecer para regular el ejercicio del derecho a ser elegido en elecciones populares (Castañeda Gutman)

20. Participación política de las mujeres • La participación libre y plena de la mujer en la vida política es una prioridad para nuestro hemisferio(Informe anual 1999) • Los derechos políticos de las mujeres en una democracia participativa y representativa tienen dos aristas: la incursión de las mujeres en los cargos públicos y la necesidad de que las prioridades de las mujeres se vean representadas en la agenda pública; siendo el involucramiento, tanto de hombres y mujeres, indispensable para alcanzar estos fines (Informe Participación política de las mujeres, 2011) • El objetivo de brindar a la mujer una igualdad efectiva de acceso a la participación en la vida pública es en sí y de por sí, un objetivo legítimo y necesario (Informe anual 1999) • Los Estados pueden institucionalizar canales de participación en donde las mujeres puedan contribuir de forma sustantiva en el diseño, desarrollo e implementación de políticas públicas y programas a favor de la igualdad de género, en los distintos ámbitos de gobierno e instancias del poder público en la vida pública, a fin de garantizar la igualdad de jure y de facto de las mujeres en la vida pública (Informe Participación política de las mujeres, 2011)

21. Acceso a la función pública • El derecho a tener acceso en condiciones de igualdad a la función pública, protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, desarrollo y ejecución de las políticas estatales a través de funciones públicas (Yatama y Castañeda Gutman) • Los arts. 23 y 24, que recogen la igualdad ante la ley, garantizan el acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas, y el respeto a esta garantía implica que no existan discriminaciones entre las personas cuando ejercen ese derecho en los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución(caso Apitz) • Estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular como por nombramiento o designación(Yatama, Castañeda Gutman y Apitz) • Las restricciones deben analizarse con un rigor más estricto cuando se trata de funcionarios elegidos a diferencia de funcionario designados, ya que en este último caso no hay intervención de los ciudadanos en la selección ( López Mendoza, voto concurrente juez García Sayán)

22. Fin de la presentación