Raquel Szalachman Unidad de Estudios Especiales CEPAL NNUU

1. IX CURSO INTERNACIONALREFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA ESTRATÉGICASantiago de Chile, 19 al 23 de noviembre de 2001 PERFIL DE DÉFICIT Y POLÍTICAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIALEN ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN EN LOS NOVENTA Raquel Szalachman Unidad de Estudios Especiales CEPAL NNUU

2. Políticas de Vivienda de Interés Social orientadas al mercado: Experiencias recientes • La vivienda representa uno de los bienes más preciados por las personas, por sus funciones económicas y sociales. • La solución del problema habitacional es compleja porque involucra aspectos económico-financieros, políticos, sociológicos, tecnológicos y jurídicos. • Tradicionalmente ha sido el Estado el que debía solucionar el problema para los sectores de ingresos bajos y medios. A través de distintas instituciones creadas para este fin, asumió roles de urbanista, constructor, asignador de viviendas y de entidad financiera que extendía créditos.

3. Perfil de déficit y políticas de vivienda de interés social • Declaraciones del Presidente de la “Conferencia Regional para América Latina y el Caribe preparatoria del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de Habitat” (octubre 2000): • “Manteniendo las tendencias de crecimiento existentes se requiere construir cerca de 17 millones de viviendas en la Región en los próximos 5 años (comparados con 9,4 millones requeridos en Estados Unidos y Canadá juntos y 14,5 millones en toda Europa)” • “En cuanto a los déficit de vivienda, es difícil estimarlos por cuanto habría que empezar por definir con claridad qué constituye vivienda adecuada y establecer si las personas que carecen de una vivienda así definida pueden ser consideradas como personas sin vivienda”

4. Perfil de déficit y políticas de vivienda de interés social 1. INFORMACIÓN UTILIZADA y CATEGORIZACIÓN 2. DEFINICIONES DE DÉFICIT 3. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES SEGÚN SITUACIÓN DEFICITARIA 4. CARACTERISTICAS SOCIOECONÓMICAS DE LOS HOGARES Y DÉFICIT DE VIVIENDA 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO 6. ALGUNAS LECCIONES DE POLÍTICA

5. 1. Información utilizada y Categorización de Viviendas • Información utilizada: Encuestas de Hogares • - Ventajas: No ha sido utilizada con anterioridad; entrega antecedentes inéditos, en especial socioeconómicos e indicadores novedosos; permite estimaciones de déficits cualitativos más acuciosos • - Desventajas: Es una encuesta, no un censo; no ha sido elaborada para tratar la problemática habitacional; y falta de uniformidad (en período, información, cobertura y características nacionales). • Categorización: en base a materiales de techo, muros y/o suelo, y/o estado de los materiales se definieron tres categorías: • - Categoría I, cuenta con los mejores materiales y/o buen estado de los mismos; - Categoría II, materiales y/o estado intermedio; - Categoría III, materiales de la peor calidad y/o muy mal estado

6. 1. CATEGORIZACIONDE VIVIENDAS Piso, techo y muros Piso y muros Piso, techo y muros + Calidad materiales Descripciones cualitativas

7. - DÉFICIT CUANTITATIVO: • . DEFINICIÓN TRADICIONAL • (cuando ha sido posible) • . + VIVIENDAS EXISTENTES • PERO MUY DETERIORADAS • - DÉFICIT CUALITATIVO: • . ALEX (agua, luz y descarga de excretas) • . DISPONIBILIDAD DE BAÑO Y COCINA • . CALIDAD Y/O ESTADO • DE LOS MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN • . HACINAMIENTO • (+ de 2 personas por cuarto) 2. DEFINICIONES DE DÉFICIT UTILIZADAS

8. 3. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES SEGÚN SITUACIÓNDEFICITARIAEN CUATRO PAÍSES DE LA REGIÓN . Mayor déficit total . No incluye déficit “tradicional” . Déficit cuantitativo subestimado (31%) . Déficit cualitativo subestimado (No incluye calidad ) . Además no incluye poblaciones “pirata” . Déficit cualitativo subestimado . No incluye “baño y cocina” . Menor déficit cuantitativo . Déficit cualitativo subestimado

9. 3. COMPARACION DE DEFICIT CUANTITATIVOS DE VIVIENDA

10. 3. COMPARACION DE DEFICIT CUALITATIVOS

11. 3. COMPARACION DE DEFICIT CUALITATIVOS Déficit cualitativo total: 10% Sin información sobre calidad y estado de materiales No incluye poblaciones “pirata” Principal problema: hacinamiento Elevada proporción de dos y tres déficits simultáneos Déficit cualitativo subestimado no incluye “baño y cocina” Principal problema: calidad Déficit cualitativo no incluye “baño y cocina” Principal problema: “reparaciones importantes”

12. 4. CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS Y DÉFICIT DE VIVIENDA • POBREZA Y DÉFICIT • CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR: • GENERO • CONDICIÓN DE ACTIVIDAD • CATEGORÍA OCUPACIONAL • EDAD • EDUCACIÓN • FINANCIAMIENTO (SÓLO PARA CHILE)

13. 4. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES E INGRESO EN RELACIÓN CON LA LÍNEA DE POBREZA

14. 4. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES ENRELACIÓN CON LA LÍNEA DE POBREZA Promedio Regional 1994: 12% Indigencia, 34% Pobreza La distribución mas desigual de los cuatro países estudiados Respecto del promedio: 4% más de indigencia y 10% menos de pobreza Proporción de Indigentes y Pobres no indigentes por debajo del promedio Menor proporción de Indigentes y Pobres no indigentes

15. 4. DISTRIBUCIÓN DE DÉFICITS Y POBREZA Hogares Indigentes: 80% Hogares Pobres no indigentes: 67% No pobres: 41% Hogares Indigentes: 57% Hogares Pobres no indigentes: 47% No pobres: 25% Hogares Indigentes: 73% Hogares Pobres no indigentes: 62% No pobres: 32% Hogares Pobres: 78% No pobres: 25%

16. 4. INDICES DE INCIDENCIA a/

17. 4. CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR Y DÉFICITS • GENERO • NO MARCA DIFERENCIAS DE IMPORTANCIA EN CUANTO A LA MAGNITUD DE LOS DÉFICIT. • EN COLOMBIA, CHILE Y URUGUAY EL DÉFICIT CUALITATIVO ES LEVEMENTE INFERIOR EN LOS HOGARES CON JEFES MUJER COMPARADOS CON AQUELLOS EN QUE EL JEFE ES HOMBRE, Y LO CONTRARIO OCURRE CON EL DÉFICIT CUANTITATIVO. • EN BOLIVIA LOS HOGARES CON JEFA MUJER MUESTRAN UNA MENOR PROPORCIÓN DE AMBOS DÉFICITS. • CONDICIÓN DE ACTIVIDAD • EL DÉFICIT TOTAL ES MENOR PARA AQUELLOS HOGARES CON JEFES INACTIVOS Y LA PROPORCIÓN MÁS ALTA DE DÉFICITS CORRESPONDE A HOGARES CUYO JEFE ESTA DESEMPLEADO. • CATEGORÍA OCUPACIONAL • LOS DÉFICIT HABITACIONALES ESTÁN FUERTEMENTE CONCENTRADOS EN HOGARES CON JEFES EMPLEADOS DOMÉSTICOS, TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA, TEMPOREROS Y TRABAJADORES FAMILIARES NO REMUNERADOS. LOS SIGUEN LOS HOGARES CON JEFES OBREROS Y EMPLEADOS. • LOS HOGARES CON JEFES EMPLEADORES, PATRONES, O PROFESIONALES INDEPENDIENTES EXHIBEN LOS MENORES DÉFICIT.

18. En todos los países a mayor nivel educacional del jefe del hogar, menor déficit habitacional Asociación con el nivel de ingreso 4. DEFICITS Y EDUCACION DEL JEFE DEL HOGAR 82% de los hogares con déficit cuantitativo y 60% de los con déficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos años de educación 79% de los hogares con déficit cuantitativo y 82% de los con déficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos años de educación 66% de los hogares con déficit cuantitativo, y 73% de los con déficit cualitativo, tienen jefes con 9 o menos años de instrucción formal 1,4% de los hogares con déficit cuantitativo, y un 3,9% de los con déficit cualitativo tienen jefes con 13 ó más años de instrucción formal

19. 4. EDAD E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DEL TRABAJO DEL JEFE DEL HOGAR • Para todos los países se puede constatar la Teoría del Ciclo de Vida El ingreso del trabajo mas alto se percibe entre los 35 y 54 años Entre los 35 y 44 años el ingreso no es muy elevado

20. 4. EDAD Y RÉGIMEN DE TENENCIA Asociación directa entre la edad y la propiedad en la vivienda en todos los países Asociación inversa edad y: viviendas cedidas por servicio o por parentesco (Bolivia) - arrendadas o en calidad de usufructo (Colombia y Chile) - arrendadas u ocupadas (Uruguay)

21. 4. DEFICITS DE VIVIENDA E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DISPONIBLE DE LOS JEFES DE HOGAR OCUPADOS

22. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

23. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO • ESTIMACIONES DE DÉFICIT A. Con frecuencia los déficit están subestimados • Estimaciones fidedignas de los déficit y los grupos afectados son importantes para una adecuada política de vivienda. • Se requiere reestructurar el cuestionario referido a vivienda. B. Los déficit cualitativos son numéricamente tanto o más importantes que los déficit cuantitativos • Son muy diferentes las políticas encaminadas a solucionar uno u otro déficit.

24. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO • DEFICIT Y POBREZA A. Los déficit cuantitativo y cualitativo son proporcionalmente mucho mayores para los hogares “indigentes” y “pobres no indigentes”. • Tomando en cuenta que el ingreso total que perciben estos grupos es inferior al promedio, las políticas de vivienda requieren de un alto contenido redistributivo. B. Sin embargo, los hogares “no pobres” también tienen importantes déficit cualitativos. • La política de vivienda debe también considerar mejoramientos, ampliaciones y reparaciones.

25. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO • DEFICIT Y CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS A. Fuerte asociación de ambos déficit con la edad, educación, condición de actividad y categoría ocupacional del jefe del hogar. • El conocimiento de estas asociaciones posibilita una “focalización” más adeduada de las políticas de vivienda (y en particular de los subsidios). B. Detrás de estas variables está el ingreso como factor decisivo. • La política de vivienda debe considerar esta restricción al considerar la capacidad de ahorro y el esquema de financiamiento habitacional.

26. 6. ALGUNAS LECCIONES DE POLITICA

27. 6. Lineamientos generales de las políticas de vivienda “tradicionales” • Subsidios a la oferta de viviendas: lo que conducía a precios inferiores a los costos de construcción. • Subsidios crediticios: tasas nominales de interés para créditos de vivienda inferiores a las tasas de mercado, que frecuentemente no cubrían costos inflacionarios. • Beneficiarios: aportaban en forma indirecta y limitada al financiamiento de la vivienda. (A trabajadores de sectores formales por ejemplo, se descontaba cierto porcentaje de sus planillas de remuneraciones). • Resultado: estas políticas fueron insuficientes para enfrentar el déficit acumulado y las necesidades adicionales de vivienda. Aún más: el déficit cuantitativo fue creciendo y se observó un deterioro en el stock de viviendas existentes Rol deficiente del Sector Público como productor y financiador.

28. 6. Nuevos regímenes de política de Vivienda Social orientadas al mercado y al sector privado • En el caso de las Viviendas sociales se trata de encontrar para los hogares de menores ingresos un “sistema que garantice el acceso equitativo a viviendas básicas, pero con estándares adecuados, a través del desarrollo e instrumentos de mercado”. • Factores de oferta: crear incentivos para el desarrollo de una industria productora privada y competitiva con estándares adecuados de calidad. Se considera que los recursos y la tecnología permiten aumentar la producción en forma considerable. • Factores de demanda: demanda insuficiente debido a que los niveles de ingreso son demasiado bajos. El énfasis por lo tanto se encuentra en el financiamiento. • Fortalecer sistemas de acceso al financiamiento

29. 6. Experiencias con Políticas de Vivienda Social orientadas al mercado • Chile 1978: aplicación de subsidios a la demanda de vivienda • Costa Rica 1987: Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, con subsidios directos a los jefes de hogar • Colombia 1991: Sistema de subsidios a la demanda. • En todos estos países empresas privadas y otras entidades del sector (como cooperativas de vivienda y sociedades mutuales) han tomado la principal responsabilidad como constructores y oferentes de viviendas sociales. • Los bancos y otras instituciones financieras privadas deberían asumir tareas en la gestión de cuentas de ahorro y créditos hipotecarios.

30. 6. El financiamiento de las Viviendas sociales en el nuevo esquema Estas experiencias han puesto énfasis en los siguientes instrumentos e instituciones de mercado: • Subsidio a la demanda de vivienda • Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios • Crédito para viviendas en condiciones de mercado • Rol del Estado en el nuevo esquema • Suelo para viviendas de interés social • Mercado secundario de viviendas de interés social

31. 6. Subsidios a Viviendas de interés social • Ventajas de los Subsidios Directos a la Demanda • Requisitos del proceso de postulación: • Transparencia • Imparcialidad • Focalización • Equidad • Neutralidad • Chile es el mejor ejemplo en cuanto a transparencia e imparcialidad. En cuanto a la neutralidad, ha estado bastante ausente debido al énfasis en tratar de reducir el déficit cuantitativo a través de la construcción de nuevos conjuntos habitacionales, y por ende en el otorgamiento de subsidios a viviendas nuevas. Esto ha redundado en un fuerte aumento del déficit cualitativo.

32. 6. Ahorro Previo y otros aportes de los beneficiarios • Importancia del ahorro • Distintas modalidades: ahorro financiero; en especie (lote de terreno o materiales de construcción; o aportes de trabajo (mano de obra para construcción). • Requisitos: rentabilidad, seguridad y liquidez. • Normas por parte del sector público: indexación o tasas nominales flotantes; y garantías estatales para los depósitos. • De los países analizados, Chile es el único que cuenta con requisitos de ahorro fijados por la política habitacional. Recursos equivalentes al valor de construcción de un año de VIS. Problema: rezago para las familias numerosas.

34. 6. Crédito Hipotecario • Salvo para los ingresos muy bajos, el subsidio y el ahorro previo en general no son suficientes para cubrir el valor de la vivienda. • Requisitos: Disponibilidad de fondos de largo plazo y mercado de capitales activo. • Corresponde al sector público el desarrollo del mercado de capitales y asegurar la disponibilidad de fondos de largo plazo. • Por ser de montos limitados y muy riesgosos, estos créditos no son atractivos para las instituciones financieras. • Caso costarricense • Caso chileno • Alternativa: Arriendo a través de un sistema de “Leasing Habitacional”

36. 6. El rol del Estado en el nuevo esquema • Rol facilitador y apoyador. • Regulador y promotor. • Oferente “subsidiario” de viviendas a familias y personas en situación de extrema pobreza. • Suministrador de obras sanitarias y de equipamientos complementarios que tienen un alto contenido de bienes públicos. • Fijación y cumplimiento de normas referidas a: • Estándares y precios de viviendas de interés social nuevas • Proceso de postulación y asignación de subsidios • Requisitos de ahorro previo según las respectivas soluciones de vivienda • Acopio de suelos para viviendas de interés social • Condiciones de entrada de empresas privadas a la construcción de poblaciones de viviendas de interés social

37. 6. Problemas actuales de las políticas “exitosas” • El “trade off” entre cantidad y calidad ha llevado a privilegiar la construcción de viviendas nuevas, descuidando la calidad de las mismas. Se requiere la fijación y el control de estándares técnicos de calidad adecuados, de condiciones de entrada; y de garantías de cumplimiento. • La falta de movilidad también ha derivado en un déficit cualitativo creciente, debido a cambios en niveles de ingreso, condiciones laborales y/o familiares. Se requiere otorgar mayor movilidad a través del desarrollo de un Mercado Secundario de VIS • Fuerte presión sobre la disponibilidad de suelo y precio de los terrenos para VIS: Problema mayor Política de reservas de suelo urbano, y medidas para compartir la plusvalía de los terrenos.

40. CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA 1. Tipo de Subsidio: Subsidio directo a la demanda i. Por una vez (en la vida) ii. Propietarios no pueden postular iii. Sistema transparente y no discrecional, basado en: ahorro, tamaño familiar y otros factores • Subsidios entregados anualmente 90.000 - 100.000 • Subsidios no entregados 7.000 - 8000 • Para viviendas > US$ 25.000 Renuncia frecuente 2. Subsidios explícitos a la oferta Inexistentes 3. Subsidios a la tasa de interés Sólo viviendas básicas 1ra etapa 4. Subsidios ocultos en créditos hipotecarios a familias de menores ingresos I. Ministerio de Vivienda 40% ii. Banco del Estado 4,5%

41. CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA • REEMBOLSO DE SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Las normas sobre reembolso han fomentado la inmovilidad • SUSTENTABILIDAD DE LOS SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Elemento importante en el desarrollo de la industria de la construcción - Subsidios públicos: 0,8% del PIB

42. CHILE: FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA PARA GRUPOS DE INGRESO BAJO Y MEDIO (estimaciones para 1996)

43. CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO A. REQUISITOS DE AHORRO .Unicamente el lote con servicios no requiere de ahorro previo .Los ahorros acumulados son indexados (UF) .Periodo mínimo en programas de vivienda social: 18 meses B. CUENTAS DE AHORRO Mes/Año Nº de cuentas Ahorro acumulado Número de viviendas (US$ millones) básicas equivalentes Dic 1984 55.408 47,0 6.000 Dic 1996 1.274.000 613,0 77.000 C. CUENTAS DE LEASING Mes/Año Nº de cuentas Patrimonio Número de viviendas (US$ millones) equivalentes Dic 1996 74.000 12,5 210

44. CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO BANCO DEL ESTADO Mes/Año Cuentas de ahorro Crédito hipotecario Número % US$ mill % Junio 97 1.155.000 90% 2.080 31 INDICADORES MACROECONOMICOS DE AHORRO E INVERSIÓN - Ahorro para vivienda/PIB 1.8% - 2% - Inversión en vivienda/PIB 6% - Ahorro nacional/PIB 23% - Inversión Interna Bruta/PIB 28%

45. PROPOSITOS PRINCIPALES A. Construcción: 1. Garantizar el cumplimiento de estándares técnicos (se está implementando) 2. Mejoramientos cualitativos de las viviendas (en estudio) B. Financiamiento 1. Subsidios a la demanda i. Mayor ponderación al tamaño familiar en la asignación ii. Extensión de los subsidios a: mercado secundario y reparaciones iii. Garantizar entrega de subsidios a familias con crédito aprobado para viviendas tope iv.Simplificación y consolidación de los programas 2. Credito Transferir los créditos para las familias de menores ingresos desde el sector público a los bancos, ofreciendo subsidios a los costos de transacción C. Mercado de Vivienda Reglas que otorguen mayor libertad de acción para la venta y arriendo de viviendas de grupos de menores ingresos con el objeto de otorgar mayor movilidad y contrarestar el déficit cualitativo emergente EVALUACION 1. El déficit cuantitativo debería desaparecer en el lapso de 12 a 15años. 2. Hay un déficit habitacional cualitativo emergente i. Especificaciones técnicas inadecuadas y/o falta de estándares cualitativos ii. Insuficiente movilidad en el mercado de la vivienda para grupos de ingresos bajos

46. Propuestas de Política de VIS • El ingreso disponible de una familia debería acotar a las personas que pueden postular a subsidios (caso chileno) • Extender la neutralidad de los subsidios al mejoramiento, ampliación y reconstrucción de viviendas • Promover los programas de ahorro previo vinculandolos con requisitos de acceso a subsidio • Trasladar la función hipotecaria a la banca, extendiendo seguros o fondos de garantía, con el objeto de disminuir la morosidad y otorgando subsidios a los costos de originación de créditos

47. Propuestas de Política de VIS • Subsidios a la “renovación urbana” para solucionar el problema de escasez de suelo urbano • Cuidadosa revisión de estándares, incluido el entorno • Desarrollar el mercado secundario de VIS