Le dinamiche del public procurement e le sue prospettive in chiave ambientale

1. Le dinamiche del public procurement e le sue prospettive in chiave ambientale Fabio Iraldo IEFE – Università Bocconi e Scuola Sant’Anna di Pisa

2. Struttura della relazione • Cambia l’ottica con cui si guarda al fornitore nelle recenti evoluzioni nel public procurement? • Esiste un “valore sociale” del bene/servizio fornito alla pubblica amministrazione? • Si può parlare di gestione “strategica” degli acquisti nella p.a.? • Come si inserisce in questo quadro il Green Public Procurement?

3. Definizione di public procurement • Il complesso dei rapporti economici, finanziari e giuridici intercorrenti fra un’amministrazione pubblica ed un soggetto (pubblico o privato) “fornitore”, finalizzati alla vendita da parte di quest’ultimo di beni, servizi od opere all’ente pubblico.

4. Presupposto fondamentale • Il processo di definizione delle regole del public procurement non può essere volto esclusivamente a garantire la coerenza d’azione fra le parti, ma deve considerare il p.p. come strumento da valorizzare al fine di assicurare efficienza ed efficacia al più ampio processo di definizione e implementazione delle politiche pubbliche

5. Matura oggi la consapevolezza… • … in molti attori istituzionali ed economici coinvolti nelle dinamiche del public procurement che esso possa diventare una leva fondamentale per la creazione di valore economico e sociale nell’ambito degli attuali sistemi produttivi e di consumo

6. Fasi evolutive nella gestione del p.p. • Fase iniziale dominata da una prospettiva di carattere prevalentemente negoziale, propria della tradizionale funzione acquisti, lontana da una logica di alimentazione sistematica e coordinata dei processi e dei servizi dell’ente pubblico • Fase intermedia vede il p.p. interpretato in chiave soprattutto logistica, maggiormente interconnesso con l’attività di programmazione e gestione delle attività dell’ente • Fase più recente segnata dal rapporto con i fornitori come relazione chiave da gestire strategicamente attraverso gli strumenti disponibili

7. La matrice di Kralijc applicata al public procurement

8. Una gestione strategica del p.p.? Indagine campionaria su 75 comuni italiani da parte dell’Osservatorio sui Processi d’acquisto e vendita della P.A. – OSPA, Università Bocconi • Il 65% dei Comuni ha redatto un piano di previsione dei fabbisogni per l’esercizio futuro • Il 41% effettua una programmazione degli acquisti a medio-lungo termine • Il 29% ha creato o pensa di creare una unità di acquisto per creare e diffondere competenze e che comprenda le diverse aree di attività

9. Cambia il ruolo dei fornitori • da una logica in cui il prezzo era la determinante fondamentale a logiche di value for money • ai fornitori viene richiesto di disporre di capacità diverse, per contribuire alla qualità del servizio (carta dei servizi), ma anche allo sviluppo delle politiche dell’ente pubblico • nasce il problema di determinare che cosa è il “valore” che un fornitore può conferire all’ente pubblico, al di là delle considerazioni di prezzo

10. Il valore del bene/servizio fornito • Per misurare il valore, oggi viene rivalutato un concetto che nel passato ha causato distorsioni: social responsibility • Talora questo termine si è infatti tradotto in “convenienza sociale o politica” dell’acquisto, contrapposta alla convenienza economica • In tempi più recenti viene richiamato con forza il suo significato di “tutela dell’interesse collettivo”

11. Esiste quindi un valore “sociale” del bene/servizio fornito che: • Può essere incorporato nel concetto di “offerta economicamente più vantaggiosa” • Può divenire una discriminante nella selezione dei fornitori e nella gestione degli approvvigionamenti • Può contribuire a rafforzare e consolidare le scelte pubbliche (e politiche) di un’amministrazione

12. Green Public Procurement è un esempio di orientamento al “valore sociale” • Negli ultimi anni, la Pubblica Amministrazione ha prestato sempre maggiore attenzione alle considerazioni di tutela ambientale nell’ambito delle proprie politiche e delle proprie attività • Ciò vale anche quando esso diventa “consumatore” di beni e “utente” di servizi offerti dal settore privato • La quota di mercato rappresentata dai beni e servizi consumati dal settore pubblico è tale da influenzare ed orientare il mercato nazionale

13. Spesa pubblica reale in % PIL Fonte: “Public Spending in the 20th century”, Tanzi, Schuknecht, CUP, 2001

14. Come agisce in questo caso la Pubblica Amministrazione? • Introduzione nelle procedure d’appalto pubblico e nei capitolati d’acquisto di criteri atti a favorire lo sviluppo di prodotti ecologici da parte delle aziende fornitrici • esempi: dagli autoveicoli (trasporti), ai servizi di pubblica utilità (consumi di energia), ai beni di largo consumo utilizzati nelle scuole, negli ospedali, negli uffici amministrativi (alimentari, detergenti, farmaci,…)

15. Il GPP è opportunità tuttora da potenziare… • Soltanto 3 dei 18 enti locali certificati ISO 14001 o registrati Emas in Italia attua programmi di green procurement, due in più dichiarano di aver raggiunto obiettivi riguardanti l’approvvigionamento di cancelleria (Indagine FocusLab, 2003) • Lo strumento incontra infatti una serie di ostacoli e problemi relativi agli aspetti legislativi e normativi, quando si ritiene che il “valore sociale” allontani dall’efficienza economica

16. Comunicazione interpretativa della Commissione Europea 2001/C333/07 • “L’introduzione di considerazioni di ordine ambientale nelle procedure relative all’affidamento di pubblici appalti non deve, in alcun modo, essere lesiva dei principi su cui si fonda l’idea stessa di libertà economica”.

17. Su questo tema interviene la Corte Europea di Giustizia con sentenze: • 17 settembre 2002, relativa ad una gara per l’assegnazione della gestione di una linea di autobus per il trasporto urbano • 4 dicembre 2003, relativa a una procedura d’appalto indetta dalla Repubblica Austriaca per la fornitura di elettricità >>> Entrambe respingono questioni pregiudiziali sull’introduzione di criteri “verdi” nell’assegnazione di appalti

18. Sentenza Corte Europea di Giustizia del 4/12/03 • “Nell’ambito di una procedura aperta, ove il criterio di aggiudicazione sia quello della offerta economica più vantaggiosa, l’adozione di elementi di valutazione delle offerte concorrenti che siano direttamente connessi con la tutela ambientale non osta con la normativa comunitaria”.

19. Ulteriori fattori di complessità • Riflessi delle politiche dei prezzi derivanti dall’introduzione dell’euro • Politiche di contenimento della spesa • Nuove soluzioni istituzionali (società miste, ecc.) • Processi di informatizzazione (e-government) e conseguente innovazione continua di prodotto • Adozione di modalità di esternalizzazione dei servizi (controllando solo il risultato finale e non il processo di erogazione o fornitura) o di outsourcing di specifiche attività con lo scopo di sfruttare le economie di specializzazione

20. Quale possibile via per gestire e superare le complessità? • Il ricorso frammentario o sporadico al GPP non è utile né efficace (può anzi dimostrare incoerenza politica dell’amministrazione) • Occorre inserire tale approccio in una gestione strategica e programmata degli acquisti • Ciò consente di valorizzare appieno le sue potenzialità in termini di efficacia (contributo alle politiche dell’ente) ed efficienza (ottimizzazione economica)

21. Un esempio di approccio strategico al GPP • Individuazione degli obiettivi ambientali sui beni/servizi da acquistare • Definizione dei fabbisogni e del budget sugli acquisti • Valutazione dell’efficacia degli interventi • Elaborazione dei programmi e dei piani d’acquisto • Determinazione dei profili professionali e gestionali necessari nel personale

22. Il Regolamento degli acquisti come possibile strumento • Definisce linee guida, senza dettagliare i comportamenti (autonomia dirigenti pubblici) • È strumento flessibile (aggiornabile) • Deve essere integrato con norme di ordine superiore ed inferiore (es.: sistema delle convenzioni – Consip)

23. Modello di Regolamento (da notare la similitudine con i SGA) • Disciplina giuridica dei contratti e richiamo a norme generali • Forme di scelta del contraente e tipologie di gara • Pianificazione e programmazione degli acquisti • Gestione del rapporto con il fornitore • Responsabilizzazione del personale • Sistemi di auditing

24. I benefici di un approccio strategico al GPP • Contestualizzazione più forte delle scelte pubbliche d’acquisto • Forza d’impatto maggiore nelle scelte • Rapidità di decisione su criteri, tipologia di gara da utilizzare, assetti istituzionali da definire, ecc. • Consenso più allargato degli stakeholder che rafforza le azioni sottese all’acquisto