Stanowienie prawa UE w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej

1. Stanowienie prawa UE w zakresie Wspólnej Polityki Rolnej Aspekty teoretyczne i praktyczne Patrycja Purgał Szkolenie: EuropeanFundsAnalyzing and CommonAgricultural Policy after 2013Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu | 16-17 lutego 2011

2. Plan 1. Teoretyczne aspekty procesu decyzyjnego: • źródła prawa UE • Traktat z Lizbony, implikacje dla WPR • procedura współdecydowania • uczestnicy procesu, ich role 2. Praktyczne aspekty procesu decyzyjnego • Studium przypadku: Health – Check • Wnioski - stanowienie WPR2020

3. Źródła prawa UE • Prawo pierwotne: Traktat o UE i Traktat o funkcjonowaniu UE • Prawo pochodne (wtórne źródła prawa): akty prawne będące efektem procesu decyzyjnego (stanowione przez poszczególne instytucje UE) • Akty prawne mogą być: wiążące (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) i niewiążące (zalecenia i opinie) • Akty mogą też być: ustawodawcze (przyjmowane w zwykłej /specjalnej procedurze prawodawczej i nieustawodawcze(delegowane, wykonawcze, „bez przymiotnika”)

4. Traktaty • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali – 1951 r. • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą – 1957 r. • Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (EUROATOM) – 1957 r. • Traktat ustanawiający Jedną Radę i Jedną Komisję Wspólnot Europejskich – 1965 r. • Jednolity Akt Europejski - 1986 r. • Traktat z Maastricht – Traktat o Unii Europejskiej – 1991 r. • Traktat z Amsterdamu – 1997 r. • Traktat z Nicei – 2001 r. • Traktat z Lizbony – 2007 r.

5. Wprowadzenie TL Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską: • podpisany w Lizbonie w grudniu 2007 r. • wszedł w życie w grudniu 2009 r. • usprawnienie systemu instytucjonalnego UE • UE jako podmiot prawa międzynarodowego - ustanowienie osobowości prawnej UE • UE jednolitą organizacją międzynarodową

6. UE - jednolita organizacja międzynarodowa • zniesienie 3-filarowej struktury: polityki wspólnotowe, współpraca w sprawach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa • polityki UE:wspólny katalog aktów prawnych, kompetencje Parlamentu Europejskiego i Komisji, jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości + • Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa - brak aktów ustawodawczych, brak jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości, ograniczona rola Komisji Europejskiej i Parlamentu → Wysoki Przedstawiciel ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa

7. TL - zmiany • Inicjatywa obywatelska (1 mln obywateli UE) • Zwiększenie kompetencji parlamentów narodowych • Zwiększenie kompetencji PE • Nowe kompetencje PE w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych • Kompetencje UE (wyłączne, dzielone) • Procedura współdecydowania (ang. co-decisionprocedure)  zwykła procedura prawodawcza

8. Instytucje i organy doradcze UE Instytucje UE: • Parlament Europejski • Rada Europejska • Rada • Komisja Europejska • Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej • Europejski Bank Centralny • Trybunał Obrachunkowy Organy doradcze: • Komitet Ekonomiczno- Społeczny • Komitet Regionów

9. Procedura współdecydowania = zwykła procedura prawodawcza • Kodecyzja wprowadzona przez Traktat z Maastricht; Traktat Amsterdamski dopuścił możliwość zakończenia procedury legislacyjnej na każdym z etapów; • Rada – kwalifikowana większość głosów (wyj. jednomyślność przy negatywnej opinii KE o poprawkach PE); PE– większość absolutna • Art. 294 TFUE • Przed wejściem TL – 44 obszary (kwestie weterynaryjne, bezpieczeństwo żywności, kwestie fitosanitarne, kwestie rynkowe – alkohole) • Traktat Lizboński – rozszerzenie m.in. na rolnictwo, rybołówstwo oraz budżet (85 obszarów)

10. Główni aktorzy w procesie prawotwórczym WPR • Komisja Europejska → INICJATYWA LEGISLACYJNA Komisarz ds. rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich + służba DG Agri • Rada Unii Europejskiej ds. Rolnictwa i Rybołówstwa → ministrowie rolnictwa UE -27 + służba SG Rady • Parlament Europejski → posłowie UE-27, w tym Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi PE + służba SG PE

11. Traktat z Lizbony a WPR • Zwykła procedura prawodawcza w obszarze WPR • PE jako współlegislator • Rola parlamentów narodowych • Akty „nieustawodawcze”

12. Procedura prawodawcza dla WPR przed/po TL • Przed TL: procedura konsultacji – Rada zasięgała opinii PE przed przyjęciem aktu; opinia nie była wiążąca • Po TL: zwykła procedura prawodawcza (dawna procedura współdecyzji) – PE decyduje w równym stopniu z Radą

14. Grupa/y robocza/e Komisja/e Analiza COREPER / Komitety (SCA) Decyzja Sesja plenarna Rada UE Źródło zdjęć: http://ec.europa.eu oraz www.civitas.urg.uk

15. Ile głosów ma każdy kraj? • Francja, Niemcy, Wielka Brytania i Włochy: 29 • Hiszpania i Polska: 27 • Rumunia: 14 • Niderlandy: 13 • Belgia, Czechy, Grecja, Portugalia i Węgry: 12 • Austria, Bułgaria i Szwecja: 10 • Dania, Finlandia, Irlandia, Litwa i Słowacja: 7 • Cypr, Estonia, Luksemburg, Łotwa i Słowenia: 4 • Malta: 3 OGÓŁEM 345

16. Decyzje w Radzie UE • Decyzje w Radzie zapadają w drodze głosowania. Im większa jest liczba ludności danego kraju, tym więcej kraj ma głosów. Tym niemniej, liczba głosów jest ważona na korzyść państw słabiej zaludnionych. • W większości dziedzin Rada podejmuje decyzje, głosując „większością kwalifikowaną” (ang. QMV- qualifiedmajorityvoting).

17. Większość kwalifikowana • Wymaga zgody większości państw członkowskich (a w niektórych przypadkach dwóch trzecich liczby państw) oraz • co najmniej 255 głosów „za” – co stanowi 73,9% całkowitej liczby głosów w Radzie. Dodatkowo, każde państwo członkowskie może wystąpić o sprawdzenie, czy głosy „za" reprezentują przynajmniej 62% łącznej liczby ludności Unii.Jeżeli okaże się, że warunek ten nie został spełniony, decyzja nie może być przyjęta.

18. Po dwóch próbach… Procedura pojednawcza: • ustalenie Wspólnego Tekstu (Joint Text), akceptowalnego dla PE i Rady, w ramach tzw. trilogów trilogito trójstronne nieformalne spotkania między PE (delegacja ze sprawozdawcą), Radą (Stały Przedstawiciel przy UE z kraju sprawującego prezydencję lub jego zastępca) i Komisją (właściwy Dyrektor Generalny) Trzecie czytanie: • jeśli Komitet Pojednawczy uzgodni Wspólny Tekst, musi on zostać przyjęty w ramach III czytania przez Radę i PE • jeśli Wspólny Tekst nie został uzgodniony przez Komitet Pojednawczy lub jeśli któraś z instytucji nie zaakceptowała wyników procedury pojednawczej  projekt legislacyjny upada

19. Zwykła procedura prawodawcza (art. 294 TFUE)

20. Czas trwania procesu legislacyjnego - obserwacje Wydłużenie procesu legislacyjnego o około4 miesiące (18-24 miesięcy) • 2000/01: średnio 686 dni; 2006/07: średnio 206 dni • V 1999-IV 2004  29% w pierwszym czytaniu • V 2004-2009  69% w I czytaniu, 25% w II czytaniu [12% wczesny etap II czytania] i 6% w procedurze pojednawczej I czytanie: ok. 6-9 miesięcy, II czytanie:4-6 miesięcy, procedura pojednawcza:4-6 miesięcy

21. Zwykła procedura prawodawcza – podsumowanie • Wydłużenie i skomplikowanie procesu • Równa siła PE i Rady w procesie • Do trzech czytań w obu instytucjach – możliwość porozumienia na każdym etapie • Skonstruowana dla osiągania kompromisu (różnice etapów) • Brak kompromisu – brak prawa (aktu ustawodawczego)

22. Znaczenie parlamentów narodowych • Strażnicy zasady subsydiarności • Konsultacje na wczesnym etapie procesu prawodawczego • Procedura „żółtej kartki”

23. Akty delegowane (art. 290 TFUE) • Akty nieustawodawcze o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego • Wydawane przez Komisję na podstawie upoważnienia (delegacji) zawartego w akcie ustawodawczym • Sposób nadzoru PE i Rady • Forma - „delegowane”: rozporządzenie, dyrektywa lub decyzja

24. Akty wykonawcze(art. 291 TFUE) • Wydawane przez Komisję, jeśli konieczne są jednolite warunki wykonywania aktów prawnie wiążących, • W należycie uzasadnionych przypadkach uprawnienia wykonawcze ma Rada (art. 24 i 26 TUE) • Tryb kontroli p.cz. (w ramach tzw. komitologii – procedur komitetowych), zgodnie z rozporządzeniem PE i Rady • Forma - „wykonawcze”: rozporządzenie, dyrektywa lub decyzja

25. Plan 1. Teoretyczne aspekty procesu decyzyjnego: • źródła prawa UE • Traktat z Lizbony, implikacje dla WPR • procedura współdecydowania • uczestnicy procesu, ich role 2. Praktyczne aspekty procesu decyzyjnego • Studium przypadku: Health – Check • Wnioski - stanowienie WPR2020

26. Uwarunkowanie wyboru przypadku • Co będzie najistotniejsze w obszarze rolnym w najbliższym czasie? • Jaki proces był najbliższy temu, co nas czeka w zakresie reformy WPR? • Jakie są różnice między przyszłym a dawnym procesem? • Jaki to ma związek z polską prezydencją?

27. Stanowienie prawa UE na przykładzie „Health-Check” • Reforma z Luksemburga (2003) – postanowienie o przeprowadzeniu oceny funkcjonowania WPR w 2008 • W jakim celu? – dalsze usprawnienia WPR, dostosowanie na okres 2009-2012, „rewizja” systemu wsparcia bezpośredniego, instrumentów rynkowych, odpowiedź na nowe wyzwania, jednak bez dogłębnych zmian (ramy finansowe); • Ocena funkcjonowania WPR miała miejsce przed wejściem w życie TL; obowiązywała procedura konsultacji

28. „Health - Check” – główni aktorzy • Komisja Europejska • Rada UE • Parlament Europejski • Komitety doradcze: Regionów, Ekonomiczno-Społeczny

29. „Health - Check” – przebieg prac • I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych; konsultacje publiczne • II etap – negocjacje / prace nad projektami aktów prawnych aż do osiągnięcia kompromisu • III etap – prace nad ostatecznym brzmieniem zapisów, publikacja aktów prawnych, akty wykonawcze – komitologia / implementacja na gruncie prawa krajowego

30. I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych • Pierwsze głosy w debacie publicznej, oczekiwanie na komunikat KE (jesień 2007) • Komunikat KE dla Rady i PE „Przygotowania do oceny funkcjonowania reformy WPR”; ukierunkowanie dalszej dyskusji (listopad 2007) • Uruchomienie oficjalnych konsultacji publicznych (listopad 2007 - styczeń 2008) • Stanowisko Rządu RP do komunikatu KE

32. I etap – Komunikat KE - zakres Health-Check • Uproszczenie systemu płatności bezpośrednich -rozważenie przedłużenie stosowania SAPS; dalszy decoupling (z uwzględnieniem kosztów regionalnych i środowiskowych); przegląd cross-compliance; górne i dolne limity płatności • Zmiany w instrumentach rynkowych -dostosowanie interwencji na rynku zbóż; usunięcie obowiązkowego odłogowania; wygaszanie kwot mlecznych; inne środki kontroli podaży (włączenie wsparcia do systemu płatności jednolitych, gdzie zachować wsparcie związane z produkcją)

33. I etap – Komunikat KE - zakres Health-Check • Sprostanie nowym wyzwaniom - zmiany klimatu, odnawialne źródła energii, zachowanie różnorodności biologicznej, zarządzanie zasobami wodnymi, zarządzanie ryzykiem • Wzmocnienie polityki rozwoju obszarów wiejskich - środki na ROW niższe niż wstępnie zakładano, a nowe wyzwania wymagają większych nakładów finansowych – rozwiązaniem modulacja • Ramy finansowe bez zmian - „żadne dodatkowe środki UE nie zostaną udostępnione dla pierwszego ani drugiego filara WPR w okresie 2007–2013”

34. Grupy robocze Komisje Analiza COREPER / SCA Decyzja Sesja plenarna Rada Źródło zdjęć: http://ec.europa.eu oraz www.civitas.urg.uk

36. I etap – przed publikacją projektów aktów prawnych • prace w ramach struktur Rady na poziomie technicznym (GR ds. horyzontalnych kwestii rolnych – prezentacja KE, wymiana stanowisk na poziomie eksperckim) • posiedzenia SCA (3 i 10 marca 2008 – przygotowanie konkluzji) • posiedzenia RM UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa:26 listopada 2007; 21 stycznia 2008, 18 lutego 2008 • przyjęcie konkluzji Rady w sprawie komunikatu KE (marzec 2008)

38. II etap – od publikacji projektów aktów prawnych • wniosek KE – propozycje legislacyjne (maj 2008) + tzw. ocena wpływu (ang. impactassessment) • stanowisko Rządu RP do propozycji legislacyjnych KE (czerwiec 2008) • intensywne prace w ramach struktur Rady (grupy robocze, SCA, grupa wysokiego szczebla) • spotkania bilateralne, trójstronne i wielostronne • rozstrzygnięcia na szczeblu politycznym – spotkania Rady • kompromis prezydencji w sprawie wniosków dotyczących oceny funkcjonowania (listopad 2008)

40. II etap – od publikacji projektów aktów prawnych

41. II etap – od publikacji projektów aktów prawnych Dyskusja polityczna – przykład: jedno z pytań kwestionariusza Prezydencji (ukierunkowanie dyskusji na posiedzeniu Rady 24 czerwca 2008 (dok 10816/08) „(…) 2. Czy propozycja ustanowienia specyficznego wsparcia w ramach zmienionego art. 69 Rozporządzenia 1782/2003 pozwala Państwom członkowskim odpowiedzieć na specyficzne potrzeby w poszczególnych regionach i/lub sektorach w elastyczny i przejrzysty sposób?”

44. II etap – wynik Health-Check Nowy harmonogram dla SAPS/SPS • możliwość kontynuowania systemu SAPS do 2013 r. • umożliwienie państwom przechodzącym z SAPS na SPS zastosowania modeli: regionalnego, hybrydowego dynamicznego, hybrydowego statycznego • możliwość wypłaty płatności bezpośrednich w dwóch ratach także w p.cz. stosujących SAPS Nowe zadania w ramach SAPS/ SPS • dodatkowe środki na finansowanie art. 68 – m.in. miękkie lądowanie w sektorze mleka, dofinansowanie ubezpieczeń; • możliwość stosowania również w ramach SAPS (10% docelowej koperty z 2013) Kontynuacja wsparcia do owoców miękkich - płatności miały wygasnąć w 2012 r. (roczny limit PL - 11 mln euro) - wzrost koperty Likwidacja płatności do upraw energetycznych (rekompensata art. 68)

45. II etap – wynik Health-Check Modulacja - ograniczenie w stosunku do propozycji KE • stawki podstawowej, dodatkowej i „progresywnej” modulacji: każdorocznie 5% + 2% (2009), 3% (2010), 4% (2011), 5% (2012); • dla gospodarstw otrzymujących powyżej 300 tys. euro – dodatkowe 4% - finansowanie nowych wyzwań Cross – compliance - opóźnienie wdrażania pakietu C (dobrostan zwierząt); rozszerzenie kryteriów GAEC + opcjonalne standardy, niewielki postęp w zakresie uproszczenia - deklaracja Płatności w „małych sektorach” – złagodzenie propozycji KE • płatności w dotychczasowej formie (związanej z produkcją) do suszu paszowego, lnu i konopi uprawnianych na włókno oraz skrobi ziem. do 2012; • przedłużenie możliwości stosowania oddzielnej płatności cukrowej do 2013; • tytoń - płatność powiązana z produkcją tylko do 2009/10 (potem oddzielona w CNDP / SAPS, rekompensata PROW)

46. II etap – wynik Health-Check Kwoty mleczne • wzrost o 1% w latach 2009-2013; dodatkowy wzrost o około 0,1- 0,6% poprzez zmianę współczynnika korekty tłuszczu; • brak przedłużenia kwot po 2015; • raport przeglądowy w 2010 i 2012 Interwencja rynkowa • Mleko – status quo w zakresie interwencji • Zboża – pszenica konsumpcyjna status quo do limitu 3 mln ton w UE; powyżej – skup w systemie przetargów • Nadzwyczajne środki wsparcia (art. 44) – status quo • Wieprzowina – likwidacja możliwości skupu interwencyjnego

47. II etap – wynik Health-Check Włączenie nowych wyzwań do celów i priorytetów WPR - realizacja w ramach 2-go filaru WPR (PROW), finansowanie ze środków dodatkowej modulacji (nie z obecnych środków PROW) • zmiany klimatyczne, • energia odnawialna, • gospodarka wodna, • różnorodność biologiczna, • innowacje w zakresie wyzwań 1-4 • działania towarzyszące w sektorze mleczarskim Rozszerzenie listy operacji, które potencjalnie przyczynią się do realizacji nowych wyzwań Możliwość włączenia do PROW dodatkowego przejściowego działania – „gospodarstwa podlegające restrukturyzacji” (2011-2013)

48. III etap – od momentu osiągnięcia kompromisu Prace nad ostatecznymi wersjami projektów aktów prawnych (SCA, prawnicy lingwiści) ↓ KE wydaje akty wykonawcze ↓ Zmiany w prawie krajowym

49. Wnioski dla prac nad WPR po 2013 roku • wejście w życie TL i objęcie kwestii rolnych zwykłą procedurą prawodawczą znacznie wydłuży i skomplikuje proces osiągania kompromisu w kwestiach WPR • na każdym z etapów konieczne bieżące kontakty z PE (szczebel techniczny / polityczny) • wyzwanie podczas prezydencji PL – konieczność uwzględnienia zadania prezydencji (dążenie do kompromisu)

50. DZIĘKUJĘ!