Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009

1. 40 Jahre Arbeitsmarktpolitik und Bekämpfung der Arbeitslosigkeit – Arbeitsmarktreformen und ihre Wirkungen Einschätzungen aus sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Sicht Joachim Möller, Vortrag Friedrich-Ebert-Stiftung, Berlin, 24. März 2009

2. Übersicht • 40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik • Ziele der Arbeitsmarktpolitik • Deutschland im internationalen Vergleich • Aspekte der Ungleichheit • Haben die Hartz-Reformen gewirkt? • Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

3. 40 Jahre (systematische) Arbeitsmarktpolitik

4. Die Geburt des AFG 1969 aus dem Geist der Krise • Schock des kurzen, aber heftigen Einbruchs 1966/ 1967 • Ende der ungebrochenen Aufwärtsbewegung • Ambivalenz des technischen Fortschritts • Beschleunigung des Strukturwandels Lit.: Hrsg. BMAS und Bundesarchiv: Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945

5. Konzeption: Arbeitsmarktpolitik im Kontext • Beschäftigungspolitik Herstellung von Vollbeschäftigungsbedingungen auf der Makroebene (mit keynesianischen Instrumenten) • Globalsteuerung • Konzertierte Aktion • Mittelfristige Finanzplanung • Arbeitsmarktpolitik  systematische Unterstützung der Beschäftigungspolitik auf der Mikroebene verwandte Politikbereiche: Strukturpolitik, Sozialpolitik

6. Der damalige Zeitgeist • „technokratischer Ansatz“ aus heutiger Sicht: Überschätzung von … • … Machbarkeit, Planbarkeit, Steuerbarkeit • … Prognostizierbarkeit (z.B. Berufsbedarfsprognosen) Vernachlässigung von … • … Rückwirkungen auf Anreizstrukturen • … Verhaltenskomponenten

7. Was hat sich geändert? • Neueinschätzung der Möglichkeiten makroökonomischer Beschäftigungspolitik • Wirkungslosigkeit bei angebotsseitigen Störungen (z.B. Ölpreiskrisen) • Neubewertung arbeitsmarktpolitischer Instrumente • Rolle der Evaluationsforschung • Stärkere Betonung von Aktivierungsstrategien • „Fordern und Fördern“

8. Ziele der Arbeitsmarktpolitik

9. Ökonomische Ziele • Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen • Erhöhung der Erwerbsbeteiligung • Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung • Verbesserung der Matching-Effizienz • Marktausgleich • Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot • Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

10. Ökonomische Ziele • Mobilisierung von Arbeitskraftressourcen • Erhöhung der Erwerbsbeteiligung • Steigerung der Produktivität durch Qualifizierung • Verbesserung der Matching-Effizienz • Marktausgleich • Vermeidung von Überschussnachfrage/ -angebot • Erhöhung der Anpassungsfähigkeit durch berufliche, räumliche, sektorale Mobilität

11. Sozialpolitische Ziele • Chancengleichheit und Ausgleich • keine Benachteiligung aufgrund von Herkunft, Geschlecht … • Berücksichtigung von sozialen Lagen • Integration und Teilhabe • kein Ausschluss gesellschaftlicher Gruppen • Absicherung und Befriedung • Schutz vor Willkür, Ausbeutung, Existenznot • Versicherung gegen Risiken

12. Beschäftigungsfähigkeit • … „Verfügbarkeit von produktiven Fähigkeiten, die den Zugang zu auskömmlichen Jobs sichern“ • Bringschuld der Arbeitnehmer oder der Arbeitgeber? Aufgabe des Staates? • people fit for the market oder market fit for the people?

13. Deutschland im internationalen Vergleich

14. Erwerbsbeteiligung: Deutschland vs. G7(Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung) CLF/ Working Age Population 1960-2007, Quelle: OECD

15. Erwerbstätigkeit: Deutschland vs. G7(Erwerbstätige / Erwerbsbevölkerung) Civilian Employment / Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

16. Erwerbsbeteiligung von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbspersonen/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

17. Erwerbstätigkeit von Frauen (Deutschland vs. G7; Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

18. Frauenerwerbstätigkeit im internationalen Vergleich (Erwerbstätige/ Erwerbsbevölkerung) Civilian Female Employment / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

19. Teilzeitquoten (Frauen) im internationalen Vergleich Females Part-time in % fem civ emp, Quelle: OECD (Durchschnitswerte über Ländergruppen)

20. Aspekte der Ungleichheit

21. Entwicklung der Lohnungleichheit (1984=1)(Perzentilverhältnisse im oberen und unteren Bereich der Verteilung)

22. Lohnnachteil von Frauen 2006

23. Qualifikationsspezifische Arbeitslosenquoten (Männer und Frauen, in Prozent) dd

24. Haben die Hartz-Reformen gewirkt?

25. Kann die Wissenschaft eine Antwort geben? • kein “Quasi-Experiment” • Beobachtungszeitraum zu kurz • Mikrodaten nur mit großer Verzögerung verfügbar • (noch) keine kausalen Analysen möglich  keine Beweise, jedoch klare Indizien

26. Wirkung der Arbeitsmarktreformen Indizien • Abschwächung des „Zurückbleibe-Effekts“ (Hysteresis) • Veränderung der Mismatch-Arbeitslosigkeit • Verhaltensänderungen der Arbeitssuchenden • Entwicklung der Langzeitarbeitslosigkeit

27. Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit

28. Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (1)

29. Arbeitslosigkeit – Der „Zurückbleibe-Effekt“ (2)

30. Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen 450 Offene Stellen v u*: Mismatch-Arbeitslosigkeit v2 v*= u* v1 Arbeitslosigkeit u u* u1 u2

31. Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (2) 450 Offene Stellen v Auswärtsverschiebung der Kurve bedeutet Anstieg der Mismatch-Arbeitslosigkeit Arbeitslosigkeit u

32. Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (3) Quelle: Deutsche Bundesbank, saisonbereinigte Zahlen; Quelle für Ausgangswerte: BA

33. Mismatch-Arbeitslosigkeit: Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosen und Offenen Stellen (4)

34. Das Verhalten von Arbeitssuchenden aus Sicht der Betriebe: Konzessionsbereitschaft bei der Bezahlung Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

35. Konzessionsbereitschaft bei den Arbeitsbedingungen Quelle: Erhebung des gesamtwirtschaftlichen Stellenangebots, verschiedene Wellen

36. Entwicklung der Langzeitarbeitslosenquote 1998-2009 Eigene Berechnungen; Langzeitarbeitslose in Prozent der zivilen Erwerbspersonen, saisonbereinigte Werte, Daten für 2005 wegen Bruchs in der Statistik nicht interpretierbar

37. Wissenschaft und Arbeitsmarktpolitik

38. Was wussten wir vor zehn Jahren über die Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik? • Quantitativer Umfang der „Entlastungseffekte“ von Maßnahmen • (Teil-) Kenntnis der Erwerbsbiographien von Maßnahmeteilnehmern  ausschließlich Analyse der scheinbaren Wirkungen

39. Ausgangslage am Ende der letzten Dekade • Ausgabevolumen in den neunziger Jahren > 400 Mrd. DM (208 Mrd. €) • keine geeignete Kontrolle von Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit  scharfe Kritik, z.B. „Angesichtes immenser Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ihre wissenschaftlich fundierte und aussagekräftige Evaluation seit längerer Zeit mehr als überfällig.“ (W. Franz)

40. Was hat sich geändert? • Verfügbarkeit von Mikrodaten • Rasante Entwicklung von Evaluationsmethoden • Fokussierung der Forschung auf Evaluationsstudien • Hohes Interesse der Politik an Evaluationsergebnissen (Mittelbereitstellung) • Schließen der Forschungslücke (im Vergleich z.B. zu den USA)  „Ende des Blindflugs“

41. Was wissen wir heute über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik? Differenziertes Bild: • Programme mit höherem und niedrigerem Wirkungsgrad • zu den ersteren: betriebsnahe Instrumente • zu den letzteren: z.B. FbW, nicht-betriebliche Trainingsmaßnahmen • Programme, die hinsichtlich der Wiedereingliederung eher schaden als nutzen • z.B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

42. Warum kommen unterschiedliche Studien (teilweise) zu unterschiedlichen Ergebnissen? • Enge oder weite Definition der Zielvariablen • Länge der Beobachtungszeit nach der Maßnahme • Einfluss von Konjunkturphasen • (Nicht-) Berücksichtigung von Maßnahmekarrieren • Konstruktion der Kontrollgruppe • Regionale Differenzierung

43. Was wissen wir heute (noch) nicht über die Wirkung aktiver Arbeitsmarktpolitik? • Evaluationslücken (z.B. bei Bildungsgutscheinen, Maßnahmen für Jugendliche, Reha-Maßnahmen) • Makroeffekte/ Allgemeine Gleichgewichtseffekte • Warum wirken Maßnahmen (oder eben nicht)? • Welche Rolle spielt die betriebliche Ebene? Welche der Maßnahmeträger? • Sind effektive Maßnahmen auch effizient?

44. Fazit

45. Fazit • in der Vergangenheit: Licht und Schatten • Aufholprozess im internationalen Vergleich • Klare Indizien für eine Wirkung der Hartz-Reformen • Arbeitsmarktpolitik als ein lernendes System • Neue Rolle der Wissenschaft im Sinne einer „evidence-based policy“

46. Backup

47. Qualifikationsbedingte Lohnunterschiede bei vollzeit-beschäftigten Männern in Westdeutschland 1984 bis 2004(Basis Geringqualifizierte, in Prozent) Quelle: IABS, eigene Berechnungen

48. Frauenerwerbs(personen)quoten im internationalen Vergleich Civilian Female Labor Force / Female Working Age Population 14-64, Quelle: OECD

49. Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik

50. Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik – Fünf Länder im Vergleich Quelle: OECD