Sisteme administrative

1. Sisteme administrative comparate

2. Cuprins • Noţiuni introductive • Definiţii ale administraţiei publice • Evoluţia sistemelor administrative • Resursa umană în administraţia publică • Probleme privind structura administrativă • Relaţiile politico-administrative • Parteneriatul public-privat. Parteneriatul cu ONG-urile • Comunicarea în instituţiile publice

3. Cap. 1 Noţiuni introductive

4. 1. Noţiuni introductive Politica = procesul sau arta prin care anumite grupuri de oameni ating scopuri colective Statul = acea formă de asociere umană care îşi arogă cu succes monopolul constrângerii fizice legitime în graniţele unui anumit teritoriu • Caracteristici: • populaţie • un teritoriu bine determinat • reguli care precizează conduita dezirabilă • capacitatea de a-şi impune regulile

5. Noţiuni introductive Apariţia statului • Gânditorii marxişti – statul este o creaţie a clasei celor bogaţi pentru a-şi protejeze averile şi poziţiile • John Locke (fondatorul liberalismului politic) – statul a apărut în momentul în care a apărut necesitatea reglementării relaţiilor de proprietate în cadrul unei anumite comunităţi • Istorici (Arnold Toynbee, Gheorghe Brătianu) – statul a apărut ca urmare a nevoii de organizare a unor mari colectivităţi umane pentru atingerea unor scopuri colective - nevoia de protecţie -

6. Noţiuni introductive Suveranitatea – aparţine acelui organism sau acelei persoane care este îndreptăţită să formuleze legile (regulile) în cadrul statului • Suveranitatea – componente: • relaţiile din interiorul unui stat • recunoaşterea internaţională a dreptului unui stat de a-şi stabili regulile în cadrul propriilor graniţe Funcţiile statului: • Funcţia de protecţie • Funcţia socială • Funcţia economică • Funcţia educativă

7. Noţiuni introductive Puterea = capacitatea unui individ sau a unui grup de indivizi de a obţine efecte intenţionate asupra altor persoane Caracteristici: • Caracterul intenţional al puterii • Tipul de efecte produse de către putere • efecte de tip extern – se manifestă doar în prezenţa nemijlocită a sursei de putere • efectele de tip intern – presupun acceptarea scopurilor pentru care se exercită puterea de către cei asupra căreia se exercită • Existenţa ei în stare latentă

8. Noţiuni introductive Autoritatea = puterea acceptată Max Weber – tipuri de autoritate • Autoritatea tradiţională • autoritatea de tip carismatic • autoritatea de tip legal-raţional Legitimitatea • Persoane – autoritate • Legitimitate – regimuri

9. Noţiuni introductive Sursele legitimităţii: • Originea divină • Voinţa poporului • Votul popular • Pregătirea de specialitate Descentralizare = procesul prin care unor autorităţi locale sau regionale le sunt atribuite anumite competenţe definite prin lege care le conferă autonomie faţă de autoritatea centrală Deconcentrare = procesul prin care agenţii sau servicii ale statului sunt plasate la nivel local rămânând sub controlul nemijlocit al nivelului central

10. Cap. 2 Definiţii ale administraţiei publice

11. 2. Definiţii ale administraţiei publice I. Definiţii politice • Administraţia publică este ceea ce face guvernământul • Administraţia publică este organizaţia sau activitatea prin care sunt prestate servicii publice direct sau indirect • Administraţia publică este o fază din cadrul ciclului de elaborare şi implementare a politicilor publice • Administraţia publică este organizaţia sau activitatea prin care se implementează interesul public • Administraţia publică este organizaţia sau activitatea prin care se realizează în mod colectiv ceea ce nu poate fi realizat individual

12. Definiţii ale administraţiei publice II. Definiţiile legale ale administraţiei publice • Administraţia publică este legea în acţiune (sau punerea în aplicare a legii). • Administraţia publică reprezintă o activitate de reglementare. • Administraţia publică este activitatea sau organizaţia prin care se manifestă “bunăvoinţa regilor” • Administraţia publică este o “hoţie” sau o organizaţie sau activitate prin care cetăţenii sunt furaţi.

13. Definiţii ale administraţiei publice III. Definiţiile manageriale ale administraţiei publice • Administraţia publică reprezintă funcţia executivă a Guvernământului • Administraţia publică este o specialitate în cadrul managementului • Administraţia publică este artă • Administraţia publică este ştiinţă • Administraţia publică este un fel de “Mickey Mouse”.

14. Definiţii ale administraţiei publice IV. Definiţiile ocupaţionale ale administraţiei publice • Administraţia publică este o categorie ocupaţională (o profesie). • Administraţia publică reprezintă idealismul în acţiune. • Administraţia publică este un domeniu academic. • Administraţia publică este un concurs de eseuri.

15. Cap. 3 Evoluţia sistemelor administrative

16. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative • Modele administrative prebirocratice • Max Weber omenirea a folosit de-a lungul timpului două forme fundamental diferite de administrare: • cea pe baze tradiţionale, • cea pe baze raţionale • Max Weber a identificat trei forme sub care se manifestă autoritatea • Autoritatea de tip tradiţional • ne supunem unei persoane sau instituţii pentru că aşa au procedat şi strămoşii noştri • relaţiile de subordonare sunt acceptate în baza cutumei

17. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative • Autoritatea charismaticăeste bazată pe calităţile excepţionale, reale sau imaginare, ale unui anumit lider • persoane care îşi atribuie sau le sunt atribuite puteri magice • slujitorii diferitelor religii • persoanele dotate cu calităţi intelectuale deosebite • heliocentrism – influenţa foarte mare pe care un anumit personaj (de regulă, şeful partidului) o are asupra imaginii partidului în rândul electoratului • Autoritatea de tip legal-raţional • este caracteristică societăţilor moderne • se bazează pe conştientizarea raţională a avantajelor care decurg din existenţa şi respectarea regulilor formale (legilor) Cele trei forme de autoritate nu sunt regăsite decât arareori în formă pură

18. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative II. Administraţia de tip tradiţional • autoritatea se bazează pe relaţii personale şi pe tradiţii • problemele comunităţii sunt rezolvate ad-hoc, conform cutumelor sau a elementelor conjuncturale Forme: • Patriarhalismul • un notabil stapânea un domeniu de dimensiuni restrânse • relaţiile erau foarte apropiate de tip cele familial • slujitorii erau şi ei consideraţi parte a familiei • ataşament faţă de tradiţie şi faţă de conducător • regulile – sanctificate de tradiţie • poziţia de conducător se obţine prin moştenire

19. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative 2. Model bazat pe poziţia de onoare • poziţia conducătoare se dobândeşte datorită unor însuşiri care conferă celui care este desemnat o anumită formă de „onorabilitate”: averea, vârsta sau înţelepciunea • regulile izvorăsc tot din tradiţii, dar sunt interpretate şi aplicate de către cel aflat în poziţia conducătoare • în cazul comunităţilor caracterizate de un grad mare de autarhie administrativă 3. Statul patrimonial • stăpânul oferea în administrare o porţiune din teritoriul său unui „vasal” • vasalul nu mai era, în mod obligatoriu, în relaţie de rudenie cu stăpânul său

20. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative 3. Statul patrimonial • suveranul oferea protecţie supusului său, acesta fiindu-i dator în schimb cu diverse servicii • relaţiile între monarh şi vasalii săi depindeau de raporturile de forţă existente între cele două părţi 4. Patrimonialism sultanism • puterea absolută a suveranului asupra supuşilor săi (de cele mai multe ori el avea chiar drept de viaţă şi de moarte) • o anumită libertate - distanţa geografică faţă de capitală, respectiv suveran

21. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative III. Rolul personalităţilor charismatice în sistemele tradiţionale • desconsiderarea regulilor • liderului charismatic nu ţine cont, prin urmare, de regulile, formale sau informale existente în comunitate, ci de necesităţile conjuncturale • autoritatea de tip charismatic apare mai ales în momentele iniţiale, de creere a diverselor forme de organizare umană, sau în momente de criză • prezintă de multe ori manifestări de repudiere a trecutului, mai ales de respingere a oricăror reguli sau drepturi ataşate acestuia

22. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative Formalizarea şi rutinizarea charismei • autoritatea charismatică - un mare grad de instabilitate combinată cu o lipsă de continuitate • dezvoltarea unor caracteristici impersonale şi formale, pentru succesiune Modele prin care se realiza transmiterea puterii: • desemnarea succesorului de către lider • alegerea noului conducător de către o instanţă, înzestrată la rândul ei cu charismă • revelaţia sau oracolul • identificarea noului lider după anumite caracteristici care îi conferă legitimitatea charismatică

23. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative Modele prin care se realiza transmiterea puterii: • transmiterea charismei prin anumite procedee rituale (charismă care aparţine mai degrabă unei instituţii) • asigurarea succesiunii în regimurile charismatice a generat uneori reguli tradiţionale sau chiar formale Sursă de presiune pentru „rutinizarea charismei” – grupul de slujbaşi ai conducătorului • criteriile pe care un nou venit trebuia să le îndeplinească pentru a fi accceptat în grup

24. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative IV. Evoluţia sistemelor administrative spre forme birocratice • “birocraţie” = conducerea de către cei care lucreaza în birouri. • a apărut pentru prima dată în Franţa în secolul XVIII • Max Weber – modelul birocratic ideal I. Autoritatea birocratică • domeniu jurisdicţional • activităţile sunt repartizate într-o manieră stabilă ca îndatoriri oficiale • comenzi şi mijloacele coercitive • prevederi metodologice - îndeplinirea regulată şi continuă a acestor îndatoriri • persoane care deţin calificarea necesară

25. 3. Evoluţia Sistemelor Administrative II. Principiul ierarhiei – instituţiilebirocratice funcţionează pe principiul supra- şi subordonării. III. Administrarea instituţiilor este realizată cu ajutorul documentelor scrise IV. Separaţia totală între cele două sfere: publică şi privată. V. Ocuparea funcţiilor publice – pregătire de specialitate; angajarea şi promovarea – competenţeişi a experientei (carierei) VI. Funcţionarea acestor instituţii se bazează pe legi şi regulamente VII. Activitatea necesită dedicare, loialitate VIII. Deţinerea unei funcţii într-o instituţie birocratică presupune vocaţie

26. Cap. 4 Resursa umană în administraţia publică

27. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică I. Categorii de personal • cei care beneficiază de un statut special (funcţionarii publici) • cei a căror relaţii de muncă sunt reglementate de legislaţia ordinară (codul muncii) • cei angajaţi pe diferite perioade determinate • administraţia publică este prinsă “între ciocan şi nicovală”: • pe de o parte nevoia de limita cheltuielile publice (coroborată cu imaginea proastă a birocraţiei) • pe de altă parte nevoia de a oferi servicii mai multe şi mai bune

28. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică • o legislaţie specială - condiţii speciale de angajare şi promovare, dar şi un grad de protecţie în faţa acţiunii politicienilor • statutul de funcţionar obţinut pe viaţă, obligaţia statului de a plăti salariul funcţionarului în timpul în care acesta nu beneficiază de un loc de muncă • nevoia de îmbunătăţire a managementului instituţiilor publice Care sunt categoriile de angajaţi ai sectorului public care ar trebui incluşi în rândul funcţionarilor publici?

29. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică II. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici Dpdv al modului în care sunt selectaţi: • funcţionarii numiţi pe criterii politice • personalul de carieră Merit system – funcţionarii publici trebuie selectionaţi exclusiv pe criterii de competenţă Recrutarea = procesul prin care candidaţii la un post sunt mobilizaţi pentru a fi incluşi în procesul de selecţie Selecţia = procesul prin care din candidaţii prezentaţi sunt aleşi cei care urmează să fie angajaţi

30. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică II. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici Metode de selecţie a funcţionarilor publici: a) selecţia centralizată, b) descentralizată şi c) mixtă • Selecţia centralizată • Statele Unite, Franta, Belgia • există o instituţie care este responsabilă cu selecţia birocraţilor pe plan naţional • două modalităţi de realizare a recrutării centralizate • agenţia naţională poate organiza periodic concursuri • organizarea, la cererea institutiilor publice a unor concursuri pentru ocuparea posturilor vacante

31. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică II. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici • Avantaje: • merit system-ul este mai bine respectat • gradul mai ridicat de specializare şi profesionalizare a agenţiei naţionale • realizarea unei uniformităţi administrative la nivel naţional • Dezavantaje: • procesul de testare a viitorilor funcţionari nu este continuu • încetineala cu care funcţionează sistemul • poate intra în contradicţie cu principiile descentralizării şi autonomiei locale

32. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică II. Recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici • Selecţia descentralizată • Germania, ţările nordice • selecţia este lăsată la latitudinea instituţiilor publice • Avantaje: • autonomia este respectată într-o mai mare masura • Dezavantaje: • riscul mai mare de încălcare a criteriilor de competenţă

33. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică III. Motivarea funcţionarilor publici • prestigiul social – sentimentul apartenenţei la un grup de elită • posibilitatea de a influenta deciziile politice • stabilitatea postului + salariul şi alte forme de recompensa materială IV. Noi tendinţe în managementul resursei umane • dificultăţi pe care administraţiile din mai multe ţări le întâmpină în încercarea de a-şi asigura necesarul de forţă de muncă • Marea Britanie, Franţa, Suedia au centralizat procesul de selecţie pentru a nu pierde eventualii candidaţi care ar fi respinşi de către o instituţie publică, aceştia fiind preluaţi şi redirijaţi către alte instituţii

34. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică IV. Noi tendinţe în managementul resursei umane • în alte ţări (Germania, Norvegia, Danemarca) au ales să descentralizeze şi să relaxeze procedurile de selecţie pentru a permite o mai mare flexibilitate şi adaptabilitate a instituţiilor angajatoare • campanii de publicitate şi de îmbunătăţire a imaginii instituţiilor publice • asigurarea unor condiţii de muncă adecvate, motivante şi atractive pentru a creşte atractivitatea serviciului public

35. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică V. Problema reprezentativităţii funcţionarilor • se pune accentul pe integrarea socială a grupurilor marginalizate politic, social, economic • “politici de discriminare pozitivă” • se asigură o mai bună cunoaştere a realităţilor din teren, a valorilor şi a modului de viaţă din aceste colectivităţi, o mai bună comunicare cu beneficiarii politicilor • se ridică nivelul de reprezentare al acestora, dar în acelaşi timp şi nivelul lor general de viaţă, poziţia socială • Dezavantaj: încalcă principiul competenţei

36. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică VI. Pregătirea personalului din administraţia publică Tipuri: • pregătirea iniţială (pregătire necesară pentru a accede în funcţia publică) • şcoli speciale de administraţie (Şcoala Naţională de Administraţie – ENA, sau L’Ecole Politecnique pentru funcţiile tehnice în Franta) • studii juridice (Germania) + studii tehnice sau de specialitate • pregătire de tip generalist, umanist (Marea Britanie) • studii tehnice care sunt completate cu studii post-universitare de administrative(SUA) • pregătirea în timpul carierei, aşa numita formare continuă.

37. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică VI. Pregătirea personalului din administraţia publică Tipuri: • pregătirea în timpul carierei, aşa numita formare continuă • instituţii de stat care au ca obiect de activitate asigurarea pregătirii şi perfecţionării birocraţilor (Franta, Spania) • institutele de pregătire sunt patronate de asociaţii profesionale (asociaţia municipiilor în Danemarca) • instituţiile sunt fie private, fie organizaţii non-guvernamentale, dar activitatea lor este reglementată prin legi care stabilesc modul în care trebuie să îşi îndeplinească misiunea (Olanda) • universităţile - SUA

38. 4. Resursa Umană în Administraţie Publică VII. Migraţia funcţionarilor publici • Transferul de personal dinspre mediul politic spre administratia publica • Critică: se păstrează loialitatea faţă de partidul din care provine, subiectivismul şi abordarea partizană în rezolvarea sarcinilor administrative • Migratia dinspre administratia publica spre mediul politic • Avantaj: gradul de expertiză a clasei politice creşte • Migratia personalului intre sectorul public si cel privat • transfer important de cunostinte, practici

39. Cap. 5. Structura administrativă

40. Cuprins • Organizarea administrativă a statelor • Tipuri de organizaţii publice • Dinamica instituţională • Hipertrofierea instituţională

41. 5. Structura administrativă • Organizarea administrativă a statelor • Confederaţii • autorităţi centrale foarte slabe (lipsite de prerogative) • acordul explicit al fiecaruia din statele componente • Ex: Uniunea Europeana, Comunitatea Statelor Independente, Confederatia Statelor Americane (prima forma de organizare a SUA)

42. 5. Structura administrativă • Organizarea administrativă a statelor • Federaţii • autoritate centrală puternică • doua niveluri constitutionale (constituţie federală, fiecare stat component are propria constituţie) • parlament central bicameral si un guvern central • SUA, Germania, Mexic, Austria • federatii cu organizare • uniforma (Germania) • neuniforma (SUA);

43. 5. Structura administrativă • Organizarea administrativă a statelor • State unitare • un singur nivel constitutional • state unitare cu sistem administrativ dual - reprezentanti ai guvernului central la nivelul unitatilor administrativ teritoriale • state unitare cu sistem administrativ fuzionat - reprezentantul guvernului este şi şeful administraţiei publice locale

44. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice A. În funcţie de destinaţia lor: • Organizaţii destinate îndeplinirii unui scop • Organizaţii create pentru deservirea sau administrarea unei arii geografice • Prefectura sau Consiliul Judetean • Organizaţii create pentru deservirea unei categorii speciale de clienţi (veterani de război, persoane cu handicap, etc.)

45. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice În funcţie de destinaţia lor: • Organizatii create pentru derularea sau supravegherea unui anumit proces • cele concepute pentru ducerea la îndeplinire a actelor administrative (implementatoare) • cele de coordonare • Conflicte: • organizaţiile coordonatoare au tendinţa de a le trata pe cele implementatoare ca rude sărace • organizaţiile implementatoare sunt mult mai bine poziţionate din punctul de vedere al accesului la informaţii

46. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice B. În funcţie de modul de relaţionare a diferitelor componente ale organizaţiei: • Organizaţii constituite în jurul unui lider • Ex.: regatele medievale, triburile de indieni, organizaţii criminale • Autoritatea de tip carismatic • Organizaţii de tip consorţiu • organizaţii care urmǎresc atingerea unui obiective specifice • Ex.: Uniunea Europeanǎ, NATO, parteneriate public-privat, asociaţii de ONG sau asociaţii compuse din autoritǎţi locale

47. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice • Organizaţii de tip consorţiu • fragmentarea excesivǎ a administraţiei locale → asociere între autoritǎţile locale • aducţiuni de apǎ, dezvoltarea infrastructurii rutiere, servicii de transport în comun, servicii de salubritate • Organizaţiile de tip piramidal (ierarhice) • cele mai multe autoritǎţi sau instituţii publice • Rigiditatea, inflexibilitatea

48. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice • Organizaţii de tip matrice • dedicate atingerii unui anumit obiectiv sau realizǎrii unui proiect specific – manager de proiect • departamentele funcţionale pun la dispoziţie personal • conducătorii departamentelor funcţionale pun la dispoziţie aspectele logistice • odatǎ problema rezolvatǎ echipa se dizolvǎ • Organizarea în echipe • alcǎtuirea unor subunitǎţi autonome care gestioneazǎ anumite domenii • existenţa unei structuri ierarhice mai complexe în interiorul acestor echipe

49. 5. Structura administrativă • Organizaţiile publice • Organizarea în echipe • Echipa intersectorialǎ este organizatǎ pe o perioadǎ prestabilită şi este alcǎtuitǎ din reprezentanţi ai departamentelor funcţionale • necesitatea abordǎrii unor situaţii care depǎşesc pe orizontalǎ competenţele unui departament funcţional • Echipele permanente – sunt încadrate cu personal astfel încât sǎ fie acoperite toate domeniile de activitate care au tangenţǎ cu scopul pentru care au fost constituite • beneficiazǎ de un mare grad de autonomie • Ex.: Oficiul Federal pentru Administraţie care asigurǎ toate facilităţile pentru deplasǎrile efectuate în interesul serviciului de cǎtre funcţionarii aparţinând tuturor instituţiilor federale

50. 5. Structura administrativă • Dinamica instituţională Formele sub care are loc aceasta dinamica institutionala: • Formarea de noi institutii • Desfiintarea institutiilor • Contopirea institutiilor • Divizarea institutiilor • Dezvoltarea institutiilor • Restrangerea institutiilor