¿A cuánto asciende el Gasto Público Ambiental en el Perú? Una estimación preliminar

1. ¿A cuánto asciende el Gasto Público Ambiental en el Perú? Una estimación preliminar Tratando de comprender mejor cómo incrementar el gasto público medioambiental… NELSON SHACK nelson.shack@gmail.com 07 JUN 2007 Lima, Perú

2. Caracterizando la Programación y Formulación Presupuestaria Construyendo un Codificador de Gastos Propio Cobertura del Estudio y ámbito del Sector Público Primeros resultados cuantitativos Comparación con Otro Estudio Factores que inciden en el gasto ambiental Estrategias para incrementar los recursos públicos para el Fortalecimiento Institucional Indice de Contenido 2

3. I Caracterizando la Programación y Formulación Presupuestaria 3

4. LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA 4

5. LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA 5

6. Clasificadores Presupuestarios comprendidos en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005 para el Gobierno Nacional 6

7. Fases del Proceso Presupuestario I PROGRAMACION II FORMULACION VI EVALUACION III APROBACION CICLO PRESUPUESTARIO IV EJECUCION V CONTROL 7

8. Fases del Proceso Presupuestario: Programación I PROGRAMACION II FORMULACION SE ESTABLECEN LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES A LOGRAR DURANTE UN AÑO FISCAL DETERMINANDO LA DEMANDA GLOBAL DE LOS GASTOS QUE IMPLICARA LA PRESTACION DE LOS SERVICIOS POR PARTE DE LOS PLIEGOS VI EVALUACION III APROBACION IV EJECUCION V CONTROL 8

9. Fases del Proceso Presupuestario: Formulación I PROGRAMACION II FORMULACION SE DEFINE LA ESTRUCTURA FUNCIONAL PROGRAMATICA Y METAS PRESUPUESTARIAS EN FUNCION A LOS OBJETIVOS INSTITUCIONALES ESTABLECIDOS EN LA FASE DE PROGRAMACION VI EVALUACION III APROBACION V CONTROL IV EJECUCION 9

10. Construyendo un Codificador de Gastos Propio II 10

11. CONSTRUYENDO UN CODIFICACOR DE GASTO AMBIENTAL PROPIO • Considerar los criterios de organización del trabajo que contempla las clasificaciones ambientales internacionales (para lo cual debe “encadenarse” a una matriz que especifique todas las combinaciones de variables cuya información se requiere sistematizar). • Ser razonable y factible de implementar de inmediato (es decir, cumplir con algunos requisitos teóricos tales como: pertinencia, independencia, costo, confiabilidad, simplicidad y diseño participativo). • Complementar la estructura de los clasificadores presupuestarios existentes y no ser redundante (no debiera por ejemplo considerar la entidad pública que lo ejecuta en vista que ello se puede obtener del clasificador institucional del sector público). • Tener en cuenta criterios de desagregación y tipicidad (en otras palabras, debe ser un clasificador que tenga varios niveles de agregación y que permita una gama de combinaciones parametrizada). 11

12. CLASIFICADOR CEPA 2000 • PROTECCION DEL AIRE Y EL CLIMA • Prevención de la contaminación atmosférica. • Tratamiento de los gases de escape y el aire de ventilación . • Medición, control, análisis, etc. • Otras actividades. • GESTIÓN DE LAS AGUAS RESIDUALES • Prevención de la contaminación por modificación de procedimiento • Redes de saneamiento • Tratamiento de las aguas residuales • Tratamiento de las aguas de enfriamiento • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades • GESTION DE RESIDUOS • Prevención de la producción de residuos por modificación de procedimiento • Recogida y transporte • Tratamiento y eliminación de residuos peligrosos • Tratamiento y eliminación de residuos no peligrosos • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades • PROTECCION DE LOS SUELOS Y LAS AGUAS SUBTERRANEAS • Prevención de las filtraciones de contaminantes • Descontaminación de los suelos • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades 12

13. CLASIFICADOR CEPA 2000 • REDUCCION DEL RUIDO Y LAS VIBRACIONES • Ruido y vibraciones derivados del trafico por carretera y ferroviario • Ruido derivado del trafico aéreo • Ruido y vibraciones derivados de la actividad industrial • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades • PROTECCION DE LA BIODIVERSIDAD Y EL PAISAJE • Protección de las especies • Protección del paisaje y el habitad • Rehabilitación de la fauna , la flora y el paisajes • Restauración y limpieza de los acuíferos • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades • PROTECCION CONTRA LAS RADIACIONES • Protección de los entornos • Medición , control, análisis, etc. • Otras actividades • INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO • Protección del aire ambiente y el clima • Protección del agua ambiente • Residuos • Protección de los suelos y las aguas subterráneas • Reducción del ruido y las vibraciones • Protección de las especies y el habitad • Protección contra las radiaciones • Otras actividades de investigación vinculadas al medio ambiente • OTRAS ACTIVIDADES DE PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE • Administración general del medio ambiente • Educación, formación e información • Actividades que generan gastos no desglosables • Actividades n.c.o.p 13

14. CODIFICADOR PROPUESTO Ambiente Físico Clima Adaptación y Mitigación del Cambio Climático Control de sustancias nocivas a la Capa de Ozono Aire Control de la Contaminación Externa del Aire Control de la Contaminación Interna del Aire Suelo Prevención y Control de Degradación de Suelos Control de la Erosión y Salinización Agua Gestión de Recursos Hídricos Control de la Contaminación del Agua Ruido Ambiente Biótico Flora y Fauna Protección de la Biodiversidad Ambiente Antrópico Acondicionamiento Territorial, Zonificación y Uso de Tierras Saneamiento y Gestión de Residuos Gestión de Recursos Forestales Gestión de Recursos Pesqueros Paisajes y Belleza Escénica Secuencia Numérica 14

15. Cobertura del Estudio III 15

16. Ambito del Sector Público Cobertura del Estudio Fuente: MEF, 2004 16

17. Primeros Resultados Cuantitativos IV 17

18. Rigidez Presupuestaria, 2005 USD 8 822 USD 732 Fuente: MEF, 2004 18

19. Evolución del Gasto Ambiental, 1999-2005 Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 En millones de USD corrientes 19

20. Reporte: Gasto (USD) en Biodiversidad, 2005 20 Continúa ….

21. Gasto Ambiental por Genéricas, 2005 En millones de USD corrientes La mayor parte del gasto ambiental del gobierno nacional se concentró en la compra de Bienes y Servicios que representó el 38.08%, seguido del gasto en Inversiones que significó el 37.08% del gasto total. El gasto en Personal y Obligaciones Sociales que representó el 22.29%, Otros Gastos de Capital con el 1.46% El resto de las actividades se orientaron a Otros Gastos Corrientes (1,07%). 21

22. Gasto Ambiental por Fuentes, 2005 En millones de USD corrientes Para el 2005, se identificó a los recursos provenientes de Recursos Ordinarios como la principal fuente, con el 53.19% del total. En segundo lugar, Recursos Directamente Recaudados que representa el 24.73%, seguido de la fuente de financiamiento Donaciones y Transferencias con el 14.15%. También se identificaron las fuentes: Operaciones Oficiales de Crédito Externo (3.62%), Fondo de Compensación Regional (2.22%) y Canon y Sobrecanon (2.08%). 22

23. En millones de USD corrientes Gasto Ambiental por Departamentos, 2005 Para tener una idea del grado de descentralización del gasto ambiental, se desagregó el gasto ambiental por ubicación geográfica[1]. La mayor parte del gasto ambiental nacional se concentró en el Departamento de Lima (US$ 41.89 millones) que representó más de la mitad del gasto total. El segundo lugar que ejecutó mayor gasto ambiental fue la Provincia Constitucional del Callao con la suma de US$ 7.61 millones, seguido del Departamento de Loreto con US$ 3.22 millones, el Departamento de Cajamarca con US$ 2.96 millones y el Departamento de Ancash con US$ 2.94 millones, como las principales ciudades de ejecución de gasto en protección del medio ambiente y manejo de recursos naturales en el año 2005. [1] Téngase presente las limitaciones de información del clasificador geográfico, el mismo que revela la circunscripción territorial en la cual se produce la transacción presupuestaria y financiera y no precisamente el lugar donde se produce el beneficio del gasto público. 23

24. ¿Cuán importante es el Gasto Medioambiental? DESAGREGACIÓN DEL GASTO PÚBLICO AMBIENTAL PER CAPITA GAMBpci = [GAMB/PPTO] * [PPTO/PBI] *[PBI/POB] Si tenemos en cuenta que el gasto ambiental nacional per cápita está determinado por: (i) la importancia relativa del gasto ambiental en el presupuesto del gobierno nacional, (ii) la prioridad macroeconómica del gasto nacional, y (iii) el ingreso per cápita, podemos descomponer la disminución de dicho gasto y obtendremos que durante el periodo 1999 a 2005, la prioridad fiscal disminuyó de 1,1% a 0,6%; mientras que la prioridad macroeconómica se incrementó de 12.7% a 15.4%, y el producto bruto interno por habitante se incrementó en 14,5% en términos reales. 24

25. Costos de la Degradación Ambiental,2005 Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 Gasto Ambiental, 2005 Los costos son superiores al 4% del PBI • Contaminación atmosférica: 1.07% • Enfermedades de origen hídrico: 1.06% • Contaminación intradomiciliaria: 0.58% • Desastres Naturales: 0.51% • Sobreexplotación pesquera: 0.36% • Erosión y salinización de suelos: 0.35% • Deforestación 0.26% • Basuras y residuos sólidos 0.05% Fuente: Resultados preliminares estudios Banco Mundial-CONAM Ciertamente, la magnitud del gasto ambiental está lejos de tener relación con los costos de degradación ambiental y las prioridades del gasto público tampoco tienen relación directa con dichos costos. 25

26. Comparación de Resultados con Otro Estudio (Abugattás, 2002) V 26

27. Evolución del Gasto Ambiental, 1999-2005 Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 En millones de USD corrientes 27

28. Gasto Ambiental por Niveles de Gobierno, 2002 Gasto Ambiental por Niveles de Gobierno, 2002 En millones de USD corrientes Abugattás (2005) estimó un gasto público ambiental en el 2002 cercano a los US$ 145 millones (US$ 5 por habitante). Asimismo encontró que el gasto en operación se mantuvo desde 1999 hasta el 2003 en cerca de 0,14 % del PBI mientras que la inversión osciló entre 0,11% y 0,24 % del PBI en ese periodo. Si a los USD 94 millones le detraemos la categoría “Otras actividades de protección del medio ambiente” y no consideramos los valores de las categorías “Prevención y Control de Desastres Naturales” y “Gestión de Recursos Pesqueros” la estimación de gastos ascendería a USD 58 millones, cifra más cercana a los USD 50 millones de soles que estima Abugattás (2005). 28

29. Factores que inciden en el Gasto Ambiental VI 29

30. Composición de la Comisión de Presupuesto Gasto Ambiental por Niveles de Gobierno, 2002 En número de participantes La evolución del gasto medioambiental estimado refleja una ostensible reducción entre el 2000 y el 2004. Ciertamente dicha variación que en el caso del gasto per cápita en dólares equivale a una reducción superior al 26% (pasando de US$ 4,3 a US$ 3,2) está directamente relacionada con: (i) el nivel de recursos que se les asignó a través del presupuesto y (ii) la capacidad efectiva de ejecución de los pliegos presupuestarios La evolución de los gastos medioambientales en el periodo 2000 al 2004 mantiene una correlación estrecha con el número de Congresistas miembros de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República que tenían experiencia en los temas medioambientales (la cual se mide a través de su participación en la última década en la Comisión de Ambiente y Ecología) y que por consiguiente podrían haber sido más sensibles a la problemática medioambiental y por ende proclives a priorizar este tipo de gastos. 30

31. Legislatura 2005-2006 10% 10% 1 vez 15% 2 veces 3 veces 4 veces 40% 10% 5 veces + de 5 veces 15% Legislatura 2005-2006 20% 1 vez 2 veces 40% 10% 3 veces 4 veces 10% 5 veces 20% Experiencia de Congresistas parece que también importa…. Comisión de Presupuesto Comisión de Medioambiente 31

32. Mayor recaudación que ejecución …(en USD) INRENA tuvo un gasto medioambiental estimado de US$ 8 millones, sin embargo, la recaudación efectuada superó los US$ 14 millones, de los cuales, US$ 11 millones correspondió a la aplicación de tasas con contenido medioambiental. Ciertamente el nivel de detalle del clasificador presupuestario de ingresos no permite concluir definitivamente si los casi US$ 3 millones en el ejemplo se destinaron a fines no ambientales[1], sin embargo, revela la necesidad de un estudio más acucioso, con la participación directa y activa de las unidades ejecutoras involucradas e induce a pensar que podrían estarse presentando este tipo de reorientaciones de gasto en forma desventajosa para el gasto medioambiental. [1]De hecho el clasificador no contiene información más precisa de si en verdad dichas tasas tienen una consideración y destino medioambiental, o si su captación durante el año 2004 y se ejecuten el 2005 en gastos ambientales como financiamiento de saldo de balance, entre otras complejidades operativas. 32

33. Reasignaciones de gasto y subejecuciones …(en USD) 33

34. Estrategias para lograr recursos orientados al Fortalecimiento Institucional VII 34

35. Evolución del Gasto del CONAM Gasto Ambiental por Niveles de Gobierno, 2002 Los recursos presupuestarios requeridos por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) para el adecuado cumplimiento de sus funciones exceden con creces lo que ha venido recibiendo del Tesoro Público, fuente que con cada año fiscal que transcurre, se constituye en la principal fuente de financiamiento del organismo rector del Sistema Nacional de Gestión Ambiental en el Perú. Participación de los RROO en el Presupuesto de CONAM Para el año fiscal 2006, CONAM ha recibido una asignación en el presupuesto institucional de apertura de S/. 6 millones 823 mil, cifra que reduce el ratio en función de los Ingresos Tributarios esperados a 0,017 %. Es decir, un primer objetivo con miras a lograr el fortalecimiento institucional del Ente Rector en materia ambiental debiera ser recuperar la prioridad fiscal que se tuvo en el año fiscal 2005, con lo cual, durante el presente ejercicio presupuestario se estaría incrementando el presupuesto de CONAM en más de S/. 818 mil. 35

36. Necesidad de más RROO…. Instrumentos a implementar … Políticas y Programas trazadas … • POLITICA NACIONAL I: PROMOCIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL NACIONAL, REGIONAL Y LOCAL • Gestión ambiental nacional • Gestión ambiental regional y local • Implementación y seguimiento de acuerdos ambientales internacionales • POLITICA NACIONAL II: GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES • Ordenamiento territorial ambiental • Uso y conservación de los recursos naturales • Evaluación y valorización del patrimonio natural • Implementación de la estrategia nacional para la diversidad biológica • POLITICA NACIONAL III: GESTIÓN DE LA CALIDAD Y SALUD AMBIENTAL • Establecimiento de Normas de Calidad Ambiental: ECAs y LMPs • Gestión de la protección ambiental • Gestión de residuos sólidos, sustancias químicas y productos peligrosos • Tecnologías limpias y energías renovables • Implementación de la estrategia nacional de cambio climático • POLITICA NACIONAL IV: GESTION Y PROMOCION DE LA CONCIENCIA Y CULTURA AMBIENTAL • Promoción de la conciencia y cultura ambiental nacional • Promoción de la educación ambiental • Sistema de información ambiental nacional • POLITICA NACIONAL V: GESTIÓN DEL COMERCIO Y AMBIENTE • Promoción del comercio nacional y protección ambiental • Promoción del biocomercio 36

37. Recomendaciones para incrementar los recursos públicos medioambientales [1/3] Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 • Dado que el crecimiento del ingreso tributario previsto, un incremento ostensible en el presupuesto sería factible siempre que haya una verdadera voluntad política de las autoridades de priorizar el tema ambiental y para ello resulta fundamental que los beneficios y costos de asignar mayores recursos al CONAM se hagan explícitos. Esto implica: • Proceso armónico de planificación, programación y presupuestación y apliación de medidas para optimizar el uso de los recursos actuales, lo cual tiene que ver no sólo con medidas de racionalidad y austeridad en el gasto fiscal. • Sustento de dichos requerimientos en términos de indicadores de insumo (con la consecuente explicitación de las funciones de costo y producción del servicio a través de indicadores de producto y resultado) que permita romper el criterio de asignación inercial. • Requerimiento de recursos adicionales con cargo al Tesoro Público sea el saldo diferencial para cerrar los déficits de operación luego de explorar otras fuentes de financiamiento alternativas y que revelen los esfuerzos propios del pliego por conseguir más recursos. A este especto, debieran considerarse plantear las medidas normativas necesarias para ampliar la capacidad recaudatoria del pliego. • Como resultado de la coherencia de los procesos antes indicados, claridad respecto de los productos que se obtendrán y los resultados que se alcanzarán en términos de un conjunto de indicadores que pertinentemente reflejen el valor público que genera la acción del CONAM hacia la colectividad y que permitan valorarlos en términos relativos y de oposición respecto a otros bienes públicos (otras demandas de recursos provenientes de otros sectores). 37

38. Recomendaciones para incrementar los recursos públicos medioambientales [2/3] Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 • Esto significa concentrarse en la demanda por recursos directamente relacionados con el Componente de Funcionamiento del CONAM y posponer para los siguientes ejercicios fiscales la atención de requerimientos en el Componente Estructural, los cuales si bien es cierto pueden ser de gran importancia para la Institución, no significan mucho desde la perspectiva del Valor Público para el ciudadano. • Medidas de naturaleza normativa (dación de nuevas leyes o modificación de las actualmente existentes) resulta necesaria para apoyar la efectividad de las acciones del CONAM en materia ambiental. Es necesario tener en cuenta que el rol de coordinador es muchas veces complejo e inefectivo cuando el rector no tiene capacidad real para introducir incentivos positivos y negativos en la conducta de los actores con quien coordina. • 7. Siendo el Desarrollo Sostenible y la Gestión Ambiental una política de Estado compleja, de carácter transectorial y a la cual, los distintos organismos públicos en lo que les corresponda debieran contribuir, resulta apropiado fortalecer las acciones que CONAM desarrolla vinculadas a los procesos de planeamiento concertado y presupuestación participativa con los otros sectores y niveles de gobierno, especialmente a nivel regional y local, a fin de que los recursos que ellos gestionan se orienten a incrementar la sinergia de la intervención del CONAM en el marco de una acción gubernamental coordinada en materia de medioambiente. 38

39. Recomendaciones para incrementar los recursos públicos medioambientales [3/3] Evolución del Gasto Medioambiental, 1999-2005 • Se cuente con una apropiada estrategia comunicacional que permita posicionar fuertemente el tema en la Agenda Pública cuando sea oportuno y sensibilizar a las autoridades del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo y al público en general, respecto de la situación material por la que atraviesa el Pliego, pero por sobre todo, de las consecuencias negativas para el proceso de desarrollo peruano de que esta situación no se revierta cuanto antes. Es necesario explicitar los costos de la degradación medioambiental para que las autoridades políticas y fiscales interioricen (al menos en teoría) los costos de no asignar mayores recursos. • Se diseñe e implemente una adecuada labor de Gestión de Intereses, que permita, en un trato general y particular, acercar a las principales tomadores de decisión en cada etapa del proceso de elaboración y aprobación presupuestaria a la realidad de la problemática medioambiental en general y del CONAM en particular. • 10. El incremento sustantivo y no frecuente de recursos públicos para un institución, requiere un incremento muy importante de sus capacidades de gestión. Resulta necesario que como parte de estas mayores capacidades de gestión, el pliego diseñe e implemente un Sistema de Seguimiento y Evaluación de Indicadores de Desempeño (que en la práctica operacionalizan los compromisos institucionales) con acceso por parte de la Sociedad Civil que vaya mostrando empíricamente los resultados del accionar convenido y por los cuales la sociedad peruana (el mandante), a través de sus mandatarios (del Poder Ejecutivo y Legislativo) ha asignado mayores recursos a este pliego en desmedro de mayores asignaciones a otros sectores. 39

40. Gracias por su atención… 40