HACIA UN MODELO DE ASIGNACIÓN DEL INGRESO Y DE CONTROL DEL GASTO MUNICIPAL: El caso peruano

1. HACIA UN MODELO DE ASIGNACIÓN DEL INGRESO Y DE CONTROL DEL GASTO MUNICIPAL: El caso peruano Raymundo Arnao Rondán UNIVERSIDAD NACIONAL DE INGENIERÍA

2. I. Datos generales del Perú

3. Datos generales del Perú POBLACIÓN : (año 2000) 21 millones 569 mil habitantes (71% urbana; 29% rural) 53 mil 512 millones de USD Per Cápita: 2 mil 481 USD PBI (año 2000) : 28 mil 353 millones de USD 1 mil 315 USD por habitante DEUDA EXTERNA : (al año 2000) 10 mil 134 millones de USD PRESUPUESTO PÚBLICO (2002) : DIVISIÓN TERRITORIAL : 24 Departamentos, 194 Provincias y 1828 Distritos (al 30-06-2001) Según la Constitución vigente, se debió tener autoridades elegidas a más tardar en 1995.

4. II. Perfil del centralismo en el Perú

5. Perfil del centralismo en el Perú

6. Perfil del centralismo en el Perú

7. Perfil del centralismo en el Perú • En los países industriales, el 35% del gasto gubernamental está en manos de autoridades locales. • En América Latina sólo el 15% del gasto gubernamental está controlado a nivel local. • En el Perú dicho coeficiente se ubica ligeramente por encima del 10%.

8. Perfil del centralismo en el Perú Las manifestaciones del centralismo en los recursos municipales se pueden observar en lo siguiente: • El 92% de los ingresos municipales del Departamento de Lima, excluido la Provincia de Callao, corresponde a las municipalidades de la Provincia de Lima. • Lima y Callao concentra el 32 % de la población, no obstante los ingresos de sus gobiernos locales asciende a 39%.

9. Perfil del centralismo en el Perú

10. Perfil del centralismo en el Perú • La falta de desarrollo de las zonas del interior del país y la insuficiente asignación de recursos económicos, contribuyen a que se viva un considerable proceso migratorio a las principales ciudades, especialmente hacia Lima. • Aumentando las tareas para atender convenientemente los servicios públicos de carácter local (servicios municipales); • Generando el círculo vicioso de la pobreza y el centralismo.

11. Perfil del centralismo en el Perú Círculo vicioso de la Pobreza Pobreza en el campo Concentración de recursos en las grandes ciudades Desplazamiento poblacional (migración) Intensificación de problemas en las ciudades

12. Perfil del centralismo en el Perú Circulo vicioso de los bajos Recursos Municipales Reducción de recursos municipales Evasión tributaria Institución municipal ineficaz e ineficiente Servicios muni- cipales de mala calidad

13. Perfil del centralismo en el Perú El informe de la Encuesta Nacional de Municipalidades e Infraestructura Socioeconómica Distrital 1997 realizada por el INEI, da a conocer, entre otros datos, que: El 88% de las municipalidades del país señala que una de las principales limitaciones para el desarrollo municipal corresponde a la insuficiente asignación de recursos financieros; Sólo el 47% brinda el servicio de limpieza de parques y calles con regularidad; El 54% no hizo operativo de fiscalización de salubridad.

14. Perfil del centralismo en el Perú La revisión de los instrumentos legales con que cuentan las municipalidades, especialmente la Ley Orgánica de Municipalidades, permite conocer que éstos órganos de gobierno local tienen asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente cuentan con muy pocos recursos para cumplir con ellas; determinando así una significativa y creciente brecha de demanda insatisfecha en la comunidad.

15. Perfil del centralismo en el Perú Tendencia de la brecha municipal Requerimientos de la comunidad BRECHA Ss. brindados por las municipalidades Tiempo

16. Perfil del centralismo en el Perú La asignación del gasto municipal no se orienta precisamente hacia los departamentos del país con menores índices de desarrollo humano y, la gestión municipal tampoco es la más adecuada en los espacios que más lo requieren.

17. Perfil del centralismo en el Perú Gasto municipal per cápita e IDH por departamentos

18. III. Planteamiento del modelo

19. Planteamiento del modelo Fundamentos del modelo • Se requiere un cambio en la filosofía del manejo de la administración pública. • En este contexto se trata de organizar un sector público que se encuentre al servicio de los intereses de la sociedad. • En tal sentido, los servicios públicos pueden ser prestados por el sector público o el privado, cuidando que los productos satisfagan las condiciones de cantidad, calidad y costo. • Si los produce el sector público, se le debe organizar adecuadamente para ello; si los presta el sector privado, el sector público debe tener la capacidad para realizar un control eficiente de la actividad, a través de entes reguladores.

20. Planteamiento del modelo Los niveles de gobierno y el bienestar social GOBIERNO CENTRAL GOBIERNO LOCAL GOBIERNO REGIONAL BIENESTAR SOCIAL Teniendo en cuenta que: “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”.

21. Planteamiento del modelo Fundamentos del modelo La gestión municipal se debe concretar en dos aspectos fundamentales: el desarrollo institucional de la municipalidad y la promoción del desarrollo local. La gestión municipal debe procurar fortalecer y desarrollar a la municipalidad como institución, teniendo en cuenta: La organización y estructura municipal, y los instrumentos normativos de la gestión municipal. Las condiciones y características de los recursos humanos, para mejorar el nivel de sus funcionarios y trabajadores. Las atribuciones asignadas a sus diferentes órganos e instancias. Los mecanismos de comunicación y coordinación interna y externa. Modernización tecnológica en equipos y procedimientos. Captación de recursos y utilización de los mismos con eficiencia, eficacia y equidad. Promoción de la participación ciudadana.

22. Planteamiento del modelo Fundamentos del modelo Para lograr que la gestión municipal recoja los problemas de la localidad y procure el desarrollo local, resulta necesaria una adecuada política de relación entre la municipalidad, la ciudadanía y sus organizaciones sociales, de manera que: Se debe trabajar con los ciudadanos y las organizaciones sociales, para tener un conocimiento más certero e integral de las necesidades y expectativas de la población, así como de los recursos humanos y materiales que ésta pueda aportar. En dialogo con la ciudadanía se tiene que establecer y definir con mayor legitimidad y respaldo las prioridades de la gestión local. Se debe hacer más transparente la gestión, de cara a la comunidad. La participación de los ciudadanos en la ejecución y la supervisión de obras y actividades, puede reducir los costos de las mismas y el uso ineficiente de los recursos.

23. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta Se ha optado por una propuesta sencilla, pero cuya aplicación y monitoreo no conllevarían dificultades, por su fácil comprensión para los técnicos y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas –particularmente los de la Dirección Nacional del Presupuesto Público– y de las propias municipalidades. La siguiente identidad define el total de ingresos de las municipalidades del país para un determinado año: (1) Y = Y1 + Y2 + Y3 + . . . Ym ; donde m = N° de municipalidades Sobre la base de los diferentes conceptos y agrupamientos contenidos en el Clasificador de Ingresos de los Gobiernos Locales, el ingreso de cada municipalidad se puede reagrupar en grandes grupos, de la siguiente forma: (2) Yi = YiA + YiB + YiCYiA: De Recaudación Local YiB: Asignados y Transferidos YiC: Operaciones de Crédito (interno y externo) i : i-ésima municipalidad

24. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta Dadas las características del ingreso municipal, es posible identificar la relación, (3) YiA = f (cantidad de servicios municipales) en la cual se indica que la recaudación de ingresos provenientes de los agentes que habitan o desarrollan actividad económica en la localidad mejorará en la medida que se incrementen la cantidad de servicios municipales en dicho espacio. En tanto, YiB y YiC son determinados exógenamente al esfuerzo de la institución municipal. El modelo propone que además del mejoramiento endógeno, se requiere mejorar complementariamente el ingreso mediante acciones de política fiscal del gobierno central. Para ello, se sugiere replantear (2) del siguiente modo: (4) Yi = YiA + YiB + YiC + YiD ; donde, (5) YiD = f (eficiencia relativa) esta fuente de ingreso consistiría el Fondo de Estímulo a la Productividad Municipal (FEPM), el cual se asignaría en función a dicha variable, y cuyo valor provendría de la evaluación de la gestión presupuestaria de la municipalidad i-ésima respecto al promedio de la gestión presupuestaria del conjunto de las m municipalidades.

25. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta La propuesta considera que el FEPM sea una proporción del IGV, con incremento progresivo, hasta permitir que el coeficiente que relaciona el ingreso municipal consolidado a nivel nacional con el ingreso del gobierno central, alcance el valor del promedio latinoamericano. En consecuencia, (6) YD = FEPM = .IGV Para medir la eficiencia se requiere emplear los presupuestos iniciales aprobados, las ejecuciones de los gastos, así como las correspondientes cantidades de los servicios, expresados como metas presupuestarias, que son solicitadas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) mediante las correspondientes directivas presupuestarias aprobadas para los gobiernos locales. Se parte de la siguiente identidad básica del presupuesto del gasto municipal, que se aprueba cada año con el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y que están detallados en los formatos de la directiva del MEF: (7) Ppto. de Gasto = Ppto. de Gasto en Actividades + Ppto. de Gasto en Proyectos

26. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta La expresión matricial del presupuesto municipal para un determinado año es la siguiente: P = [pij ] donde pij expresa el presupuesto para un determinado año en la actividad o proyecto j-ésimo para la municipalidad i-ésima. Seguidamente se define la matriz de ejecución del gasto durante el año en cada una de las “actividades”: G = [gij ] Mediante formatos el MEF también pide a cada municipalidad la presentación de la cantidad de servicios que programa brindar. En consecuencia, se tendrá la siguiente matriz de metas efectivamente ejecutadas: O = [oij ] Las municipalidades realizan gastos de inversión. Para lograr una mejor aproximación al costo del servicio durante un periodo, se requiere aplicar la siguiente matriz de coeficientes de ajuste: D = [dij ]

27. Planteamiento del modelo Matriz del Presupuesto Municipal

28. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta Cada uno de los elementos de dicha matriz representa el coeficiente de ajuste del gasto (por desgaste o depreciación). Entonces, cada elemento de la matriz de costo de actividades C, será el resultado de la multiplicación de cada elemento de la matriz D por cada elemento de la matriz G: C = [cij ] = [dij .gij] Determinados los valores de cij, se calcula la matriz de costos unitarios de las actividades, para el conjunto de las municipalidades analizadas: U = [uij ] = [cij /oij] A continuación, se construye la matriz de eficiencia relativa R, que muestra la eficiencia relativa de cada una de las actividades de cada una de las “m” municipalidades: R = [rij ] = [uij /ūj] en la cual cada elemento de dicha matriz resulta de comparar el costo unitario de una actividad j-ésima de una municipalidad i-ésima respecto al costo unitario promedio de dicha actividad, representada como ūj

29. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta Para que se establezca una relación directa entre el valor de un coeficiente y la eficiencia, se tendría que considerar el valor inverso; es decir, 1/ rij. Se redefine entonces la matriz de eficiencia de la siguiente manera: F = [fij ] = [1/ rij] Para obtener el Índice de Eficiencia para todo el conjunto de “actividades” de la municipalidad i-ésima, se procede a efectuar la agregación ponderada de los índices de eficiencia redefinidos de cada una de sus actividades consideradas para un determinado periodo, aplicando la siguiente fórmula: (8) ei = fi1.wi1 + fi2.wi2 + . . . + fin.win donde ei es la eficiencia promedio en la ejecución de todas las actividades realizadas por la municipalidad i-ésima, y wij es el coeficiente de ponderación de la actividad j-ésima ejecutada por dicha municipalidad. El coeficiente de ponderación de una actividad está en función a la ejecución del gasto; es decir: Importancia = f (Gasto ejecutado)

30. Planteamiento del modelo Desarrollo de la propuesta Estos resultados permiten construir la matriz columna de eficiencia de las “m” municipalidades E = [ei ] De la información de población proveniente del INEI, se tiene la siguiente matriz columna de población: H = [hi ] donde hi es el número de habitantes de la jurisdicción de la municipalidad i-ésima. El monto del Fondo de Estímulo a la Productividad Municipal que le correspondería a la municipalidad i-ésima, se obtiene mediante la siguiente fórmula: en la cual YD representa el monto total del mencionado fondo de estímulo.

31. Planteamiento del modelo Secuencia del procedimiento U = [cij /oij] C = [dij .gij] R = [uij /ūj] D = [dij ] F = [1/ rij] E = [ei ] O = [oij ] G = [gij ] H = [hi ]